宋安平（中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南 長沙 410001）

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農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的有效路徑

宋安平
（中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南 長沙 410001）

【摘 要】農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系的建立和完善，是解決農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)矛盾，促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，最終解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵舉措。只有從政府責(zé)任、社會(huì)參與、資金投入、自我服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和評(píng)價(jià)體系等方面整體推進(jìn)，才能真正建立起有效的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村社區(qū)；公共服務(wù)；體系構(gòu)建

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.018

農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系是以社區(qū)村民為主要服務(wù)對(duì)象的保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一籃子全方位、多層面的政府公共服務(wù)制度的總稱。在整個(gè)服務(wù)體系中，政府（特別是基層政府）是農(nóng)村公共服務(wù)體系理所當(dāng)然的責(zé)任主體，而農(nóng)民就是天然的權(quán)利主體，各種非政府組織是服務(wù)載體，是政府作用的有益補(bǔ)充。只有不斷加大投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村社區(qū)自我服務(wù)能力，建立起有效的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系，廣大農(nóng)村地區(qū)才能實(shí)現(xiàn)真正的均等的公共服務(wù)。

一、明確政府的主體責(zé)任

與城市一樣，農(nóng)村公共服務(wù)供給也應(yīng)該主要靠政府來實(shí)現(xiàn)，也就是說，政府是農(nóng)村公共服務(wù)最主要的責(zé)任主體。在農(nóng)村公共服務(wù)供給體系中，政府雖然不是唯一的供給者，但卻是最后的責(zé)任承擔(dān)者。對(duì)于公共服務(wù)而言，無論社會(huì)發(fā)展什么階段，政府都始終不能回避這一責(zé)任。因此，建立公共財(cái)政和用好農(nóng)村政策對(duì)于構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系就有著非同一般的意義。

公共財(cái)政最能體現(xiàn)政府責(zé)任。建立農(nóng)村公共財(cái)政是保證農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)投入的需要?；鶎诱峁┺r(nóng)村公共服務(wù)的最直接的措施就是財(cái)政投入，要不斷完善農(nóng)村公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在湖南，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入雖然逐年增長，但支出模式也在逐年增大，特別是政府行政開支、機(jī)關(guān)干部和七站八所工作人員工資支出大幅度增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力日益增大，用于鄉(xiāng)村公共服務(wù)的投入增長緩慢，越來越不能滿足農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的形勢(shì)需要。因此，不僅要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減員增效上下功夫，更要在明確基層政府事權(quán)和財(cái)權(quán)上有動(dòng)作，要將農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)全面納入公共財(cái)政框架內(nèi)，提高新增財(cái)力對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)傾斜政策。

用好用活農(nóng)村政策，全面整合各類支農(nóng)資金。提高支農(nóng)資金的使用效益，是體現(xiàn)政府農(nóng)村公共服務(wù)主體責(zé)任的重要表現(xiàn)。目前，我國政府中涉農(nóng)部門多、部門決策、各自為政、支農(nóng)資金分散、使用效率低等問題一直以來困擾著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，嚴(yán)重影響到新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。各地政府要將分散在政府各相關(guān)職能部門的項(xiàng)目和資金以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，以形成農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系為目標(biāo)，進(jìn)行有效整合、集中打包。

二、廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與

提高社區(qū)志愿服務(wù)參與度。提高社區(qū)居民參與意識(shí)是基層政府提高農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的重要著力點(diǎn)之一。首先，應(yīng)加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)。把開展農(nóng)村環(huán)境整治，垃圾分類處理工作常態(tài)化，引導(dǎo)社區(qū)村民搞好自己身邊和周圍的環(huán)境衛(wèi)生，比學(xué)趕幫超，調(diào)動(dòng)社區(qū)村民參加社區(qū)公共服務(wù)治理積極性；完善村民自治制度，保障農(nóng)村社區(qū)村民的民主權(quán)利，培育社區(qū)村民參與意識(shí)和服務(wù)意識(shí)；加強(qiáng)對(duì)社區(qū)村民的教育培訓(xùn)，提升社區(qū)村民自我服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量；建立考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)制度，通過多種形式的制度調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村“五老”積極性，發(fā)揮新時(shí)期“鄉(xiāng)賢”作用，并對(duì)“五老”“鄉(xiāng)賢”等村民志愿者做出正確的評(píng)定，用榮譽(yù)激勵(lì)吸引社會(huì)各界人才積極投身到農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)中來。其次，要培育服務(wù)意識(shí)。社區(qū)村民由于受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化以及歷史等原因影響，參與意識(shí)、服務(wù)意識(shí)較差在所難免，社區(qū)相關(guān)組織有責(zé)任教育引導(dǎo)村民提高素質(zhì)；定期開展村民教育培訓(xùn)，克服個(gè)人主義，減少社區(qū)服務(wù)中的搭車行為；豐富農(nóng)村社區(qū)文化，營造良好的人文環(huán)境，增強(qiáng)村民的歸屬感和認(rèn)同感，培育村民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)，形成社區(qū)服務(wù)的合作供給。

加強(qiáng)民間組織培育。農(nóng)村社區(qū)民間組織是在街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）或居（村）委會(huì)轄區(qū)內(nèi)由社會(huì)力量舉辦的、為本社區(qū)居民提供不同需求服務(wù)的民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，是農(nóng)村社會(huì)自發(fā)成長起來的，是社區(qū)村民喜聞樂見和便于參與的最基層的組織。農(nóng)村社區(qū)民間組織是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的重要參與力量。首先，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村社區(qū)民間組織發(fā)展。政府民政部門應(yīng)主動(dòng)給農(nóng)村社區(qū)民間組織辦理登記注冊(cè)，將其活動(dòng)納入制度化、規(guī)范化管理，并對(duì)組織活動(dòng)規(guī)范、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)合理、對(duì)村社區(qū)發(fā)展起重要推動(dòng)作用的民間組織給予資金、項(xiàng)目和人才支持。支持發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類組織，豐富農(nóng)村社區(qū)居民文化娛樂生活；扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，為村民、村民企業(yè)和集體企業(yè)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)；鼓勵(lì)農(nóng)村慈善公益活動(dòng)，提供必要的政策、資金、場(chǎng)所等支持。其次，要營造農(nóng)村社區(qū)民間組織發(fā)展環(huán)境。一是在農(nóng)村新社會(huì)組織中發(fā)展中共黨員，開展黨支部建設(shè)，不斷完善農(nóng)村民間組織發(fā)展管理的組織體系；二是有針對(duì)性的做好政府購買服務(wù)，扶持社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不斷完善農(nóng)村民間組織發(fā)展管理的政策支持體系；三是通過健全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，指導(dǎo)社區(qū)組織開展重大活動(dòng)，嚴(yán)厲查處民間組織違法違紀(jì)問題，加強(qiáng)農(nóng)村民間組織的監(jiān)管。

三、拓寬農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資金投入渠道

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體已經(jīng)多元化了。因此，基層政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)形勢(shì)，建立多元化公共服務(wù)供給體制，發(fā)揮政府主體作用，引導(dǎo)其他社會(huì)組織共同參與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給能力。

農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給，如何將資金用于農(nóng)民最需求的公共產(chǎn)品上，這是社區(qū)建設(shè)要解決的根本問題。就農(nóng)村社區(qū)目前的建設(shè)現(xiàn)狀而言，大多數(shù)農(nóng)民的迫切需求是解決出行難、就學(xué)難、就醫(yī)難和養(yǎng)老難等問題，農(nóng)村公共財(cái)政的資金安排應(yīng)該是優(yōu)先用于農(nóng)村公路、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等事業(yè)發(fā)展上。要不斷增加財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村地區(qū)投入，增強(qiáng)財(cái)政資金的引領(lǐng)作用。首先是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，政府必須加大資金投入。尤其是涉及民生保障方面的公共服務(wù)。設(shè)立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的專項(xiàng)資金，通過財(cái)政支持和引導(dǎo)鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)廣大村民的積極性，促進(jìn)農(nóng)村改造和新型社區(qū)建設(shè)；充分利用好土地出讓金，培養(yǎng)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。要解決政府財(cái)力與公共產(chǎn)品供給責(zé)任不對(duì)稱問題，強(qiáng)化各級(jí)政府間提供公共產(chǎn)品的具體責(zé)任分工。其次是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的多元化，為市場(chǎng)力量和民間力量有效參與提供政策支持。政府要因地制宜，出臺(tái)優(yōu)惠政策，營造社會(huì)組織發(fā)展的寬松環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)的力量。使政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種力量發(fā)揮各自應(yīng)有的功能。

四、提升村級(jí)組織的自我管理和服務(wù)水平

配強(qiáng)社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)班子。村級(jí)組織是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心，村支兩委管理能力和水平直接影響農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)和服務(wù)效率高低。因此，社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)該以社區(qū)內(nèi)黨組織建設(shè)為依托，各類組織管理者為輔助，強(qiáng)化綜合素質(zhì)、提高辦事能力和效率。首先是如何選聘社區(qū)工作人員。一方面，在黨組織換屆改選過程中把優(yōu)秀黨員選進(jìn)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員；另一方面，依照公開、公平、擇優(yōu)原則，把社區(qū)中責(zé)任心強(qiáng)、組織能力強(qiáng)、熱心社會(huì)公益、有一定威望村民選聘到社區(qū)工作崗位上。農(nóng)村社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)可以采取多條途徑，比如，機(jī)關(guān)下派、公開招聘、社區(qū)干部兼任等。其次，規(guī)范社區(qū)服務(wù)管理考核。制定農(nóng)村社區(qū)干部考核管理辦法，落實(shí)農(nóng)村社區(qū)干部待遇，保障農(nóng)村社區(qū)管理隊(duì)伍無后顧之憂。

加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，提高服務(wù)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)及辦事能力。由于歷史原因，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中很難吸引高學(xué)歷、高技能、懂專業(yè)人才加入，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)工作人員和廣大村民進(jìn)行社區(qū)服務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，是非常正確的選擇。短期做法是通過引進(jìn)專業(yè)人才，對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高社區(qū)服務(wù)人員的綜合素質(zhì)和工作能力；在培訓(xùn)內(nèi)容上，從傳統(tǒng)的政治理論拓展到經(jīng)濟(jì)、法律、城市管理、社區(qū)建設(shè)、群眾工作等各個(gè)領(lǐng)域。根本上看，不斷加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的投入，要提高農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)能力，還必須制訂和執(zhí)行嚴(yán)格的農(nóng)村社區(qū)工作考核標(biāo)準(zhǔn)，使社區(qū)服務(wù)工作符合村民需求，并接受村民對(duì)社區(qū)服務(wù)工作和工作人員的監(jiān)督。從人性角度看，解決社區(qū)村支兩委辦公用房和加快公共設(shè)施建設(shè)，關(guān)愛農(nóng)村社區(qū)服務(wù)工作人員，不斷改善工作條件、提高工作報(bào)酬，充分調(diào)動(dòng)基層干部和社區(qū)工作人員工作積極性和服務(wù)熱情。

五、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)硬件設(shè)施

農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的第一步。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)硬件建設(shè)要依靠當(dāng)?shù)卣透鞯厝罕姡浞掷谜哔Y源和社區(qū)資源，逐步打造滿足村民需要的社區(qū)公共服務(wù)體系硬件設(shè)施，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等方面的權(quán)利和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

比如在道路建設(shè)方面。在加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)道路建設(shè)基礎(chǔ)上，加快與城鄉(xiāng)交通主干道的對(duì)接，不僅方便農(nóng)民的出行需要，更是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)與外界交流的需要。要建立農(nóng)村道路建設(shè)公共財(cái)政，加大對(duì)財(cái)政撥款的有效使用的監(jiān)督管理，盡快打通城鄉(xiāng)一體化的“最后一公里”。在醫(yī)療衛(wèi)生方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入公共財(cái)政范疇，特別是村衛(wèi)生室應(yīng)當(dāng)考慮享受事業(yè)單位待遇；在政府加大投入的同時(shí)應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)社區(qū)醫(yī)院投資融資，努力改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件；加大全科醫(yī)生培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)醫(yī)學(xué)方面的畢業(yè)生下到農(nóng)村社區(qū)醫(yī)院（衛(wèi)生室）工作服務(wù)，建立社區(qū)轉(zhuǎn)診制度，全面提高社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。在農(nóng)村基礎(chǔ)教育方面。首先是學(xué)校建設(shè)，城鄉(xiāng)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施應(yīng)該同步建設(shè)，包括教室、食堂、宿舍、操場(chǎng)、圖書館、電教館、實(shí)驗(yàn)室等；其次是師資力量，政府應(yīng)制定政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師同工同酬，并適當(dāng)向農(nóng)村和艱苦地區(qū)傾斜，用好三支一扶政策，鼓勵(lì)本地大學(xué)生回村任教，聘請(qǐng)優(yōu)秀教師到村任教。在社會(huì)保障上，全面落實(shí)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，應(yīng)逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，擴(kuò)大保障范圍，提高保障待遇，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

六、完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系

目前，我國農(nóng)村公共服務(wù)由于都是以政府為主要的供給主體，因此，自上而下的行政決策機(jī)制使得政府和農(nóng)民之間在為農(nóng)村社區(qū)提供什么樣的公共服務(wù)、怎么樣提供公共服務(wù)等方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題。因此，政府要廣泛開展調(diào)查研究，走群眾路線，認(rèn)真聽取社區(qū)村民意見建議，改變農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體相結(jié)合的民主決策機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)各階層各組織和村民群眾的參與力量。

建立健全公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系在現(xiàn)階段尤為重要。以政府為主的力量為農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)一般情況下不是政府的直接供給，而是向有能力有實(shí)力的社會(huì)組織（包括農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的其他社會(huì)組織）購買的，政府購買的方式就是先評(píng)估再付款（這些制度還包括公共服務(wù)效果的跟蹤反饋制度、公共服務(wù)監(jiān)督問責(zé)制度）。因此，建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系不只是對(duì)公共服務(wù)的受眾負(fù)責(zé)，也是對(duì)政府財(cái)政資金使用效率負(fù)責(zé)。一方面，對(duì)政府公共部門行為能起到約束和引導(dǎo)作用，有利于提高基本公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。另一方面，對(duì)于提升公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)能力、充分表達(dá)滿意度、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也具有現(xiàn)實(shí)意義。

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（責(zé)任編輯：謝建美）

【中圖分類號(hào)】D422

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009 -2293（2016）01 -0067 -03

作者簡(jiǎn)介：宋安平，中共湖南省直機(jī)關(guān)黨校教授。