楊仕兵，邱小玲

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

“不合理低價(jià)游”法律規(guī)制的思考

楊仕兵，邱小玲

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

隨著我國旅游業(yè)飛速發(fā)展，大量出現(xiàn)“不合理低價(jià)游”、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的現(xiàn)象，隨之而來的是強(qiáng)制性購物、減少旅游項(xiàng)目、降低吃、住、行標(biāo)準(zhǔn)，這不僅侵害了旅游者的權(quán)益，而且嚴(yán)重?cái)_亂了旅游市場(chǎng)秩序，制約旅游業(yè)的發(fā)展?！安缓侠淼蛢r(jià)游”的出現(xiàn)有其現(xiàn)實(shí)和制度供給不足的原因，為促進(jìn)旅游市場(chǎng)健康發(fā)展，應(yīng)從制度建設(shè)和市場(chǎng)監(jiān)管兩方面入手，從責(zé)任形式和責(zé)任主體兩方面明確“不合理低價(jià)游”的法律責(zé)任，并完善監(jiān)管的具體措施。

不合理低價(jià)；法律責(zé)任；旅游市場(chǎng)

一、“不合理低價(jià)游”的成因與法律規(guī)制現(xiàn)狀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)生活的品質(zhì)有著越來越高的要求，因此旅游業(yè)發(fā)展的勢(shì)頭強(qiáng)勁。然而，在旅游市場(chǎng)上因“不合理低價(jià)”、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”帶來的“強(qiáng)制消費(fèi)”現(xiàn)象屢見不鮮。

（一）“不合理低價(jià)游”的成因分析

1.旅游市場(chǎng)激烈的競(jìng)爭(zhēng)誘發(fā)“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象

自從1984年國家旅游局將旅游外聯(lián)權(quán)下放，且因?yàn)槁糜涡袠I(yè)是一個(gè)利潤(rùn)空間大且成本低廉的行業(yè)，越來越多的人從事旅游業(yè)，使得旅行社的數(shù)量與日俱增，旅游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈，這就徹底打破了最初的壟斷狀態(tài)。像眾多產(chǎn)品市場(chǎng)一樣，由于供給方眾多，旅游經(jīng)營者和從業(yè)人員要想在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中獲得更大的市場(chǎng)份額，降低價(jià)格絕對(duì)是爭(zhēng)奪客源的一個(gè)可考慮措施，由此誘發(fā)“不合理低價(jià)游”。

2.導(dǎo)游的非正式性助長(zhǎng)了“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象

要說導(dǎo)游在競(jìng)爭(zhēng)激烈的旅游市場(chǎng)上是受害者，肯定不為過。但是，說導(dǎo)游是旅行社“不合理低價(jià)游”的助推者也是有一定道理的。導(dǎo)游在旅游利益鏈中也屬于一方利益主體，無論旅行社對(duì)導(dǎo)游是否有效管理及管理力度的大小，導(dǎo)游出于謀求自身收入的目的，帶團(tuán)強(qiáng)制購物、帶到指定地點(diǎn)購物，再從游客消費(fèi)中獲利，尤其甚者，旅行社推出“不合理低價(jià)游”時(shí)，導(dǎo)游還擔(dān)負(fù)著導(dǎo)購指標(biāo)，以此來滿足旅行社的利益。導(dǎo)游的行為助推了“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象。

3.旅游市場(chǎng)監(jiān)管不力導(dǎo)致“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象頻發(fā)

雖然近幾年我國旅游行業(yè)發(fā)展的如火如荼，已經(jīng)有一定的規(guī)模，但是根據(jù)具體情況來看，旅游行業(yè)市場(chǎng)秩序仍然處于混亂的狀態(tài)。這和旅游市場(chǎng)監(jiān)管不力有很大關(guān)系。旅游市場(chǎng)的監(jiān)管不僅要針對(duì)旅游經(jīng)營者，還應(yīng)對(duì)旅游從業(yè)人員加強(qiáng)監(jiān)管。除旅游管理部門外，還應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)合工商、質(zhì)監(jiān)、公安等部門的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)狀況下，有的旅游部門對(duì)“不合理低價(jià)游”甚至采取默許的態(tài)度，對(duì)導(dǎo)游強(qiáng)制游客購物更是沒有任何監(jiān)管和處罰的措施，除非發(fā)生大的糾紛才介入其中，這就縱容了旅游行業(yè)以不合理的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的行為。另外，旅游監(jiān)管部門也未建立健全長(zhǎng)效的監(jiān)督管理體制，對(duì)于旅游市場(chǎng)的突發(fā)狀況和一些不合理的現(xiàn)象無法處理。當(dāng)然，由于旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低，導(dǎo)游和旅行社數(shù)量大，其中不法導(dǎo)游和旅游機(jī)構(gòu)流動(dòng)性比較大，也加大了監(jiān)管的難度。當(dāng)然，旅游業(yè)在單位時(shí)間內(nèi)涉及的行業(yè)比較多，單靠旅游部門監(jiān)管難度比較大。

4.旅游產(chǎn)品的可替代性較強(qiáng)催生了“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象

盡管旅游市場(chǎng)發(fā)展很快，但是從我國目前的情況來看，旅游產(chǎn)品比較單一，各家旅行社推出的旅行產(chǎn)品可替代性較強(qiáng)、同質(zhì)化嚴(yán)重。由于服務(wù)、質(zhì)量各方面都相同，作為參團(tuán)的游客肯定選擇價(jià)格低廉的。于是，旅行社有且只有降低價(jià)格這一種選擇來吸引游客。正是因?yàn)檫@種毫無差異化的產(chǎn)品經(jīng)營模式，使得旅游市場(chǎng)一直處于削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的惡性循環(huán)當(dāng)中。

（二）“不合理低價(jià)游”的法律規(guī)制現(xiàn)狀

天下沒有免費(fèi)的午餐，作為理性的市場(chǎng)主體，旅行社或旅游從業(yè)人員必然有獲利的途徑，所以，“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象往往與安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目連在一起。針對(duì)“不合理低價(jià)游”及相關(guān)利益鏈進(jìn)行法律規(guī)制，主要體現(xiàn)在《旅游法》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《旅行社條例》及其實(shí)施細(xì)則和地方性法規(guī)。但這些規(guī)定存在明顯弊端：

1.“不合理低價(jià)”的界定不科學(xué)

國家旅游局2015年9月29日頒布的《關(guān)于打擊組織“不合理低價(jià)游”的意見》（以下簡(jiǎn)稱國家旅游局的《意見》）明確列舉四種行為和一個(gè)兜底性規(guī)定可被認(rèn)定為“不合理低價(jià)”，但是這里列舉的四種行為不科學(xué)。首先，當(dāng)?shù)芈糜尾块T或旅游行業(yè)協(xié)會(huì)公布的誠信旅游指導(dǎo)價(jià)是否合理值得疑問，如果所謂的誠信旅游指導(dǎo)價(jià)偏高，而在激烈競(jìng)爭(zhēng)的旅游市場(chǎng)中，旅行社以低于指導(dǎo)價(jià)30%的價(jià)格仍然能夠獲利或?yàn)榫S持市場(chǎng)份額一次性的虧損，是否必然認(rèn)定為“不合理低價(jià)”違法行為？第二，列舉的2、3、4種行為是否存在例外情況，如地接社、導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)等為維護(hù)客戶，在自身能夠承受的虧損范圍內(nèi)，接受組團(tuán)社或旅行社的委托業(yè)務(wù)，而沒有損害旅游者的權(quán)益，是否也要認(rèn)定為“不合理低價(jià)”違法行為？第三，以不合理的低價(jià)組織旅游行為，是否是指旅行社一定拿到回扣或者強(qiáng)制安排購物？比如，有的旅游經(jīng)營者為了獲取更大的市場(chǎng)份額，以不合理的低價(jià)推出某款旅游產(chǎn)品，但是其并不強(qiáng)制游客在指定地點(diǎn)消費(fèi)，也沒有另行付費(fèi)的旅游項(xiàng)目，而是通過內(nèi)部平臺(tái)補(bǔ)貼來降低旅游產(chǎn)品的價(jià)格，以此在旅游市場(chǎng)獲得更有利的競(jìng)爭(zhēng)地位。這種營銷手段是否應(yīng)該納入《旅游法》第35條的管制之下呢？第四，兜底性規(guī)定缺乏可操作性。

2.法律責(zé)任主體不全，責(zé)任形式單一

《旅游法》第98條規(guī)定“不合理低價(jià)游”的違法行為主體，為特定主體，即“旅行社”，即依法取得旅游主管部門許可并辦理工商登記的從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)。國家旅游局《意見》規(guī)定的責(zé)任主體是旅行社和旅行社相關(guān)責(zé)任人。但實(shí)際上，“不合理低價(jià)游”的違法行為主體應(yīng)當(dāng)包括“不合理低價(jià)游”利益鏈條上的所有主體，如組團(tuán)社、地接社、主管人員、直接責(zé)任人員、導(dǎo)游等，甚至包括旅游管理部門。

《旅游法》規(guī)定“不合理低價(jià)游”的法律責(zé)任形式是行政處罰，對(duì)旅行社責(zé)令改正，同時(shí)給予以下處罰，沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、罰款、吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；“直接負(fù)責(zé)的主管人員”和“其他直接責(zé)任人員”的法律責(zé)任形式是沒收違法所得、罰款、暫扣或者吊銷導(dǎo)游證、領(lǐng)隊(duì)證。國家旅游局《意見》規(guī)定的法律責(zé)任形式在《旅游法》規(guī)定的責(zé)任形式外，增加了列入旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息，并轉(zhuǎn)入旅游經(jīng)營服務(wù)信用檔案。但實(shí)踐中，“不合理低價(jià)游”的違法行為往往與安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目連在一起，所以責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)包括對(duì)旅游者承擔(dān)的民事責(zé)任和旅行社及相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

3.缺乏配套保障制度

第一，信息公示制度缺乏，當(dāng)?shù)芈糜尾块T或旅游行業(yè)協(xié)會(huì)公布的誠信旅游指導(dǎo)價(jià)、旅游經(jīng)營服務(wù)信用檔案信息等，沒有公眾熟知的查詢渠道和查詢方法，以及信息缺失或失真的責(zé)任主體。第二，導(dǎo)游管理體制嚴(yán)重滯后。目前導(dǎo)游隊(duì)伍中旅行社正式職工比例低，雖然《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》規(guī)定了導(dǎo)游證的領(lǐng)取需要與旅行社訂立勞動(dòng)合同或在導(dǎo)游服務(wù)公司登記證明的材料，但大多數(shù)導(dǎo)游都是領(lǐng)取導(dǎo)游證后即與旅行社或?qū)в喂久撾x，成為無基本工資、無社會(huì)保障、無勞動(dòng)合同的“三無”兼職導(dǎo)游，他們的收入來源于主要是所謂的“灰色”收入，在這種導(dǎo)游薪酬保障機(jī)制缺失的情況下，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”屢禁不止不足為奇。第三，旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體不明和部門、地區(qū)聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制缺失。《旅行社條例》中對(duì)旅行社運(yùn)作進(jìn)行了全方位的規(guī)定，但由于部門和地方政府利益的“各自為政”，造成旅游市場(chǎng)監(jiān)管條塊分割，沒有形成治理全國性部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)監(jiān)管基本處于放任自流狀態(tài)，導(dǎo)致旅游市場(chǎng)綜合治理收效甚微。

二、“不合理低價(jià)”的認(rèn)定

國家旅游局《關(guān)于打擊組織“不合理低價(jià)游”的意見》規(guī)定，所謂“不合理低價(jià)”，是指背離價(jià)值規(guī)律，低于經(jīng)營成本，以不實(shí)價(jià)格招攬游客，以不實(shí)宣傳誘導(dǎo)消費(fèi)，以不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)擾亂市場(chǎng)。有以下行為之一，可被認(rèn)定為“不合理低價(jià)”：一是旅行社的旅游產(chǎn)品價(jià)格低于當(dāng)?shù)芈糜尾块T或旅游行業(yè)協(xié)會(huì)公布的誠信旅游指導(dǎo)價(jià)30%以上的；二是組團(tuán)社將業(yè)務(wù)委托給地接社履行，不向地接社支付費(fèi)用或者支付的費(fèi)用低于接待和服務(wù)成本的；三是地接社接待不支付接待和服務(wù)費(fèi)用或者支付的費(fèi)用低于接待和服務(wù)成本的旅游團(tuán)隊(duì)的；四是旅行社安排導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)為團(tuán)隊(duì)旅游提供服務(wù)，要求導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)墊付或者向?qū)в晤I(lǐng)隊(duì)收取費(fèi)用的；五是法律、法規(guī)規(guī)定的旅行社損害旅游者合法權(quán)益的其他“不合理低價(jià)”行為。

我們知道，“不合理低價(jià)”是相對(duì)于合理價(jià)格而言的，所以，認(rèn)定“不合理低價(jià)”必須確定合理價(jià)格，就必須明確某一旅游產(chǎn)品的合理價(jià)格包括哪些部分，各部分的價(jià)格是多少。無法確定“合理價(jià)格”就沒辦法判斷“不合理低價(jià)”，國家旅游局《意見》的規(guī)定在實(shí)踐中難以操作，在監(jiān)管上難以有成效。

旅游產(chǎn)品價(jià)格包括旅行社的接待服務(wù)成本和利潤(rùn)兩部分，而接待服務(wù)成本包括旅游者的吃、住、行、游、保險(xiǎn)等，針對(duì)某一旅游產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)區(qū)分淡季和旺季，并且吃、住、行的標(biāo)準(zhǔn)不同，成本差異巨大，所以，《意見》中列舉的低于指導(dǎo)價(jià)30%和低于接待和服務(wù)成本的情形，在實(shí)踐中和監(jiān)管上存在諸多困難。并且，打擊“不合理低價(jià)游”的目的是實(shí)現(xiàn)《旅游法》的立法目的，維護(hù)旅游者的合法權(quán)益和旅游市場(chǎng)秩序，而不是直接懲罰旅行社的“低價(jià)”。同時(shí)，旅游合同是旅行社和旅游者之間的合意，只要在合同中約定具體明確，就容易判斷是否侵犯旅游者的權(quán)益和是否擾亂旅游市場(chǎng)秩序。要求旅游合同內(nèi)容明確細(xì)致，如“吃”的地點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)，幾菜幾湯、幾葷幾素；“住”的酒店名稱、標(biāo)準(zhǔn)；“行”的工具、等級(jí)；“游”的時(shí)間、景點(diǎn)；購物的地點(diǎn)、時(shí)間等。旅游合同必須在旅游管理部門備案，類似于商品房買賣合同，這樣旅游市場(chǎng)監(jiān)管也便于操作。

三、“不合理低價(jià)游”的法律責(zé)任

由于“不合理低價(jià)游”對(duì)游客的利益造成了巨大損害，對(duì)旅游市場(chǎng)造成了嚴(yán)重沖擊，用法律制度規(guī)制“不合理低價(jià)游”就是要明確法律責(zé)任主體和法律責(zé)任形式。

（一）責(zé)任主體

從規(guī)范“不合理低價(jià)游”各層級(jí)的規(guī)定看，其責(zé)任主體是旅行社和直接主管人員、直接責(zé)任人員，這種概括性規(guī)定難以操作。其實(shí)，在“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象中，參與其中的涉及到組團(tuán)社、地接社、主管人員、直接責(zé)任人員、導(dǎo)游等。這些應(yīng)該都作為其法律責(zé)任主體。首先，組團(tuán)社可以說是一個(gè)旅游產(chǎn)品的開始。在大眾旅游時(shí)代，團(tuán)隊(duì)出游是主要方式，組團(tuán)社在其中起主導(dǎo)作用，游客不是直接購買旅游景點(diǎn)的旅游產(chǎn)品，而是進(jìn)行的一種間接消費(fèi)。并且，客在購買某旅游產(chǎn)品后，其利益控制權(quán)可以說是轉(zhuǎn)移到旅行社手上，那么一旦游客在旅程途中產(chǎn)生糾紛，所以首先需要問責(zé)的就是組團(tuán)社。其次，地接社作為游客到達(dá)目的地以后的旅游商品和服務(wù)的提供者，理所應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任主體?！兑庖姟分嘘P(guān)于“不合理低價(jià)”的認(rèn)定，第三種行為就是關(guān)于地接社參與“不合理低價(jià)游”行為的確認(rèn)。顯然，地接社和組團(tuán)社合作的機(jī)會(huì)同樣是在巨大的競(jìng)爭(zhēng)下獲得的，所以地接社一旦過分削價(jià)，那么強(qiáng)制游客消費(fèi)和拿回扣的現(xiàn)象就是必然的。再次，主管人員和直接責(zé)任人員作為旅游產(chǎn)品的主要負(fù)責(zé)人，是掌握著整個(gè)過程的決策權(quán)的。就拿任何一件事情來說，其負(fù)責(zé)人都是這件事情的主導(dǎo)者和決策者。所以，對(duì)于旅游產(chǎn)品的主管人員和直接責(zé)任人員來說，為了獲得客源的同時(shí)又獲得可觀的收入，他們可以說是“不合理低價(jià)游”的策劃者。所以，必須作為法律責(zé)任主體，接受一定的處罰。最后，導(dǎo)游也是“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象泛濫的幫兇。因?yàn)槁眯猩缭诓缓侠淼蛢r(jià)的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)游正是基于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的追求和旅行社定額指標(biāo)的雙重壓力，才強(qiáng)迫游客購物。所以，導(dǎo)游作為“不合理低價(jià)游”的參與者，理應(yīng)作為法律責(zé)任主體，在必要的情況下，需接受規(guī)制和處罰。

當(dāng)然，除此之外，還可能涉及旅游管理部門及其工作人員，在履行監(jiān)督管理職責(zé)中，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

（二）責(zé)任形式

目前，我國旅游市場(chǎng)整個(gè)體系處于一種混亂的狀態(tài)。只重打造、不重管理、短期效應(yīng)、虎頭蛇尾是我國旅行社發(fā)展的巨大障礙，不合理低價(jià)游現(xiàn)象更是泛濫。[7]為了規(guī)范這種擾亂市場(chǎng)的行為，應(yīng)當(dāng)完善法律責(zé)任體系，對(duì)責(zé)任形式有具體的規(guī)定，除《旅游法》及相關(guān)規(guī)定的行政法律責(zé)任外，增加承擔(dān)法律責(zé)任的形式和條件，方便操作。

一是增加民事責(zé)任的規(guī)定?！安缓侠淼蛢r(jià)游”給旅游者權(quán)益造成損失的，組團(tuán)社、地接社、主管人員、直接責(zé)任人員、導(dǎo)游等利害關(guān)系人應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。二是增加旅行社及從業(yè)人員的資質(zhì)減等的責(zé)任。根據(jù)《旅行社等級(jí)劃分與評(píng)定》，我國旅行社的等級(jí)自下而上分為3A、4A、5A三個(gè)級(jí)別，每個(gè)級(jí)別均規(guī)定了達(dá)到該級(jí)別的最低分值。根據(jù)查處的“不合理低價(jià)游”行為的情節(jié)輕重，在等級(jí)考核中扣除相應(yīng)分值，發(fā)現(xiàn)不符合已取得等級(jí)的旅行社，必須及時(shí)取消其現(xiàn)等級(jí)，向下降級(jí)直至取消旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營資格。對(duì)導(dǎo)游來說，同樣應(yīng)該適用資質(zhì)減等的規(guī)定。根據(jù)《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》，國家對(duì)于導(dǎo)游實(shí)行等級(jí)考核制度。所以，當(dāng)導(dǎo)游參與了“不合理低價(jià)游”，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行降級(jí)處理，甚至處以取消導(dǎo)游資格的處理。三是增加信用減等的適用性。國家旅游局的《意見》中對(duì)旅行社及相關(guān)責(zé)任人員有旅游經(jīng)營服務(wù)信用檔案的規(guī)定，但缺乏配套制度使其具有操作性。所以，旅游管理部門應(yīng)當(dāng)建立旅游經(jīng)營服務(wù)信用檔案公示制度，發(fā)布“旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息記錄”，開通游客網(wǎng)上評(píng)價(jià)旅游企業(yè)和從業(yè)人員平臺(tái),支持媒體和社會(huì)監(jiān)督。四是增加旅行社及其相關(guān)責(zé)任人員刑事責(zé)任的規(guī)定。實(shí)施“不合理低價(jià)游”的旅行社或旅游從業(yè)人員必然有獲利的途徑，如獲取旅游者購物的回扣、返利等，達(dá)到一定數(shù)額即可按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《刑法》的相關(guān)規(guī)定追究其刑事責(zé)任。對(duì)于欺騙、強(qiáng)制旅游購物造成旅游者財(cái)產(chǎn)損失達(dá)到一定數(shù)額或人身收到損害的，為減少成本而降低安全保障的支出有可能造成安全隱患的，均可以按照《刑法》的相關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

四、“不合理低價(jià)游”的監(jiān)管

對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管包括旅游市場(chǎng)經(jīng)營者和從業(yè)人員的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、市場(chǎng)行為監(jiān)管和市場(chǎng)退出監(jiān)管。對(duì)“不合理低價(jià)游”行為的監(jiān)管，應(yīng)著重從以下方面入手：

（一）政府承擔(dān)判定“不合理低價(jià)”的監(jiān)管職責(zé)

某一旅游產(chǎn)品的價(jià)格并不是固定不變的，旅游者與旅游經(jīng)營者及從業(yè)人員之間的追求存在差異與沖突，旅游者追求旅游的舒適、便捷、快樂等，而旅游經(jīng)營者及從業(yè)人員追求利潤(rùn)或利益最大化，加上雙方的信息不對(duì)稱，決定了旅游者在接受旅游服務(wù)過程中處于弱勢(shì)地位。政府不能把判定“不合理低價(jià)”的責(zé)任歸結(jié)給游客。對(duì)于游客來說，由于可自由支配收入和帶薪假期的條件限制，一般的旅游者在一次旅游消費(fèi)和下一次旅游消費(fèi)之間會(huì)存在著較長(zhǎng)的時(shí)間間隔，無法通過多次購買而進(jìn)行甄別。而且人性都是趨利避害的，旅游者選擇價(jià)廉的商品在情理之中。所以游客對(duì)“不合理低價(jià)”是無法判別的，政府應(yīng)承擔(dān)判定“不合理低價(jià)”的監(jiān)管職責(zé)。

（二）加強(qiáng)旅游合同管理制度

旅游合同是旅行社和旅游者之間的合意，只要在合同中約定具體明確，就容易判斷是否侵犯旅游者的權(quán)益和是否擾亂旅游市場(chǎng)秩序。國家旅游部門出臺(tái)旅游合同示范文本，供旅游經(jīng)營者和旅游者參考。建立旅游合同備案制度，組團(tuán)社與旅游者簽訂的旅游合同以及組團(tuán)社與地接社簽訂的合同必須在旅游管理部門備案，一方面便于旅游管理部門對(duì)是否屬于“不合理低價(jià)”的判斷，另一方面有利于維護(hù)旅游者的權(quán)益和旅游市場(chǎng)秩序。旅游合同備案制度不僅可行也便于操作，并且監(jiān)管成本也低。

（三）健全投訴渠道、舉報(bào)制度和信息公示制度

在旅游市場(chǎng)上，游客和旅行社的信息知悉權(quán)完全不對(duì)稱，游客基于對(duì)自身利益的維護(hù)，在旅游過程中，認(rèn)為自身權(quán)益收到侵犯，應(yīng)當(dāng)有暢通、便捷、經(jīng)濟(jì)的投訴渠道。旅游者的投訴、舉報(bào)制度，也是對(duì)旅行社和導(dǎo)游社會(huì)監(jiān)督的組成部分。對(duì)于有關(guān)部門提出“游客參與‘不合理低價(jià)游’在查證屬實(shí)后，不僅得不到賠償，還將受到處理”，這種觀點(diǎn)是值得商榷的。相反，旅游者參與“不合理低價(jià)游”的，向有關(guān)部門舉報(bào)，對(duì)于查證屬實(shí)的，可以予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)，這樣才能有效遏制旅行社的“不合理低價(jià)”行為。另外，完善旅游信息公示制度，建立公眾熟知的旅游信息查詢平臺(tái)，對(duì)旅行社及從業(yè)人員的旅游經(jīng)營服務(wù)信用檔案，能夠使公眾便捷、經(jīng)濟(jì)的獲得相關(guān)旅游經(jīng)營服務(wù)信息，從而實(shí)現(xiàn)“用腳投票”。

（四）建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

“不合理低價(jià)”行為的實(shí)施，必然涉及到購物場(chǎng)所經(jīng)營者給予旅行社及從業(yè)人員以回扣，建立旅游、工商、公安等部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，當(dāng)旅游管理部門在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌“不合理低價(jià)”行為或接到相關(guān)投訴與舉報(bào)時(shí)，各部門配合查找證據(jù)。

對(duì)導(dǎo)游管理也應(yīng)建立旅游、工商、社保等部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，特別是“無工資、無社保、無合同”的“三無”兼職導(dǎo)游。專職導(dǎo)游必須隸屬于旅行社，與旅行社簽訂勞動(dòng)合同，旅行社必須支付其基本工資并不得低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。兼職導(dǎo)游應(yīng)當(dāng)接受旅行社的委托，旅行社應(yīng)與其簽訂委托合同以明確相互間的權(quán)利義務(wù)，特別是要明確導(dǎo)游的勞務(wù)報(bào)酬。對(duì)于兼職導(dǎo)游與旅行社簽訂虛假合同查證屬實(shí)的，分別給予旅行社和兼職導(dǎo)游處罰，直至吊銷經(jīng)營許可證和導(dǎo)游證。對(duì)于導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)人員私自收受回扣的，旅行社應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任，以加強(qiáng)旅行社對(duì)導(dǎo)游的管理。

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