領(lǐng)事保護(hù)研究及啟示

余磬和

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

領(lǐng)事保護(hù)研究及啟示

余磬和

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

領(lǐng)事保護(hù)是指在國(guó)際法允許的范圍內(nèi)，派遣國(guó)的外交、領(lǐng)事機(jī)關(guān)、領(lǐng)事官員等在接受國(guó)保護(hù)派遣國(guó)國(guó)家利益、派遣國(guó)公民和法人的合法權(quán)益的行為。對(duì)于維護(hù)海外公民權(quán)益而言，領(lǐng)事保護(hù)是一種非常普遍并且有效的維權(quán)手段，然而，其在維護(hù)海外公民權(quán)益的過(guò)程中仍然存在著諸多問(wèn)題。作為我國(guó)外交保護(hù)體系中的重要一環(huán)，領(lǐng)事保護(hù)問(wèn)題值得深入研究，這將給我國(guó)外交制度的發(fā)展起到進(jìn)一步的促進(jìn)作用。

領(lǐng)事保護(hù)；中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南；海外公民權(quán)益

一、引言

我國(guó)外交部于09年12月發(fā)行了2010年插圖版《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》，該新版領(lǐng)事保護(hù)指南主要面向旅游人員、海外留學(xué)生、商務(wù)人員、務(wù)工人員四個(gè)群體及入境受阻、犯罪侵害、遭到扣押、意外事件、失蹤、海外死亡這六種常見(jiàn)問(wèn)題，這是自2008年的領(lǐng)事保護(hù)指南后的新版本，較舊版本而言，新版本的內(nèi)容更生動(dòng)，條理更清晰，更容易理解。這也直觀的反映了我國(guó)外交部領(lǐng)事司對(duì)于普及教育中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的傾向。本文以領(lǐng)事保護(hù)的發(fā)展過(guò)程中的幾個(gè)問(wèn)題為線索，擬研究領(lǐng)事保護(hù)諸多問(wèn)題對(duì)中國(guó)的啟示及解決辦法。

二、中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的發(fā)展及趨勢(shì)

（一）中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的開(kāi)端

1979年，我國(guó)剛剛對(duì)外開(kāi)放即申請(qǐng)加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，表明我國(guó)愿意遵守國(guó)際上普遍認(rèn)可的準(zhǔn)則來(lái)開(kāi)展和處理同他國(guó)的領(lǐng)事關(guān)系，愿意負(fù)擔(dān)起在國(guó)際社會(huì)中保護(hù)海外公民安全和利益的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這表明我國(guó)政府開(kāi)始從國(guó)際法的視角來(lái)保護(hù)我海外公民權(quán)益，為我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)奠基，揭開(kāi)了我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作的新篇章。

（二）中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的趨勢(shì)

我國(guó)海外公民分布點(diǎn)多，分布面廣，分布量大。因此，我國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)工作面臨著“點(diǎn)多、面廣、量大、任務(wù)艱巨”的復(fù)雜局面。中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)難度的增加，對(duì)中國(guó)在新世紀(jì)的國(guó)際地位提出了挑戰(zhàn)，客觀上促使我過(guò)領(lǐng)事工作做出相應(yīng)的改變。

首先，領(lǐng)事保護(hù)的指導(dǎo)思想呈開(kāi)放化趨勢(shì)。

九十年代，我國(guó)《領(lǐng)事保護(hù)工作指南》在其前言部分規(guī)定了：該指南僅供中國(guó)駐外使領(lǐng)館內(nèi)部使用，這是我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)思想封閉化的直接體現(xiàn)。這是由于我國(guó)面臨的國(guó)際環(huán)境要求我國(guó)對(duì)外交態(tài)度及措施應(yīng)當(dāng)予以保密。所以,當(dāng)時(shí)我國(guó)的海外公民幾乎沒(méi)有渠道可以了解我國(guó)的外交保護(hù)的具體措施。因此，當(dāng)他們權(quán)益受到侵害時(shí),中國(guó)使領(lǐng)館很難及時(shí)得到公民的有效訴求。

早在1997年,我國(guó)外交部就要求我國(guó)各駐外使領(lǐng)館印發(fā)領(lǐng)事保護(hù)指南，以便讓海外公民直白的了解我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)這條救濟(jì)途徑；2000年初,我國(guó)外交部頒布《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》,并與之后兩次修訂了該領(lǐng)事保護(hù)指南；此后外交部又于08年，09年相繼發(fā)布了附有插圖的領(lǐng)事保護(hù)指南。這一系列措施方便了海外公民了解領(lǐng)事保護(hù)的具體情況，找到了海外維權(quán)的突破口。

其次，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)制度的呈規(guī)范化趨勢(shì)。

我國(guó)在領(lǐng)事保護(hù)方面的預(yù)警、協(xié)調(diào)、磋商、服務(wù)和應(yīng)急機(jī)制的相繼建立,可以最大程度地保護(hù)我國(guó)海外公民的權(quán)益。[1]

三、領(lǐng)事保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）領(lǐng)事保護(hù)有前提性

其一，國(guó)家之間存在領(lǐng)事關(guān)系是領(lǐng)事保護(hù)的行使的前提條件。如果雙方不存在領(lǐng)事關(guān)系，一旦我國(guó)公民在該國(guó)受到權(quán)益侵害，由于我國(guó)在侵害國(guó)并沒(méi)有使領(lǐng)館，因此我國(guó)只有派遣我國(guó)駐第三國(guó)的領(lǐng)事前往侵害發(fā)生國(guó)執(zhí)行領(lǐng)事保護(hù)的職權(quán)。如果該項(xiàng)職權(quán)得不到第三國(guó)或者侵害發(fā)生國(guó)的許可，那么就將封堵我國(guó)在該國(guó)實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)的渠道。

其二，領(lǐng)事保護(hù)以用盡所在國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)手段為前提。在國(guó)際社會(huì)各國(guó)是相互平等，相互合作的。一國(guó)公民前往外國(guó)，應(yīng)當(dāng)視為其同意接受外國(guó)國(guó)內(nèi)法的約束。因此在啟動(dòng)本國(guó)領(lǐng)事保護(hù)之前，應(yīng)當(dāng)充分尊重所在國(guó)的主權(quán)，待公民用盡所在國(guó)的司法、行政等救濟(jì)手段后，再與啟動(dòng)。

（二）保護(hù)對(duì)象的局限性

中國(guó)只承認(rèn)單一國(guó)籍，不承認(rèn)雙重國(guó)籍。這是我國(guó)國(guó)籍法的一項(xiàng)基本原則。我國(guó)《國(guó)籍法》第3條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)不承認(rèn)中國(guó)公民具有雙重國(guó)籍。”同時(shí)分別在第5、8、9、11、13條中進(jìn)行了若干規(guī)定以避免中國(guó)公民在取得外國(guó)國(guó)籍的同時(shí)，又具有中國(guó)國(guó)籍的情況。

中國(guó)政府根據(jù)國(guó)籍法的相關(guān)規(guī)定在領(lǐng)事保護(hù)工作中只保護(hù)具有中國(guó)國(guó)籍的公民。但是實(shí)際情況是，在發(fā)生的眾多海外安全事件中，很大部分是已加入其他國(guó)籍的海外華人的合法權(quán)益受到侵害。如不斷發(fā)生的印尼排華事件，眾多海外華人遭遇危險(xiǎn)，但由于我們不承認(rèn)雙重國(guó)籍，使我們?cè)陬I(lǐng)事保護(hù)工作中困難重重，無(wú)法有效地保護(hù)好海外華人的合法權(quán)益。

（三）獲取信息的不對(duì)稱性

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)外交部一直致力于推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)工作的普及，然而，人們?cè)趪?guó)內(nèi)生活時(shí)并未知曉或者知曉卻不知道領(lǐng)事保護(hù)的具體內(nèi)容，往往只是在海外發(fā)生事故或無(wú)法找到救濟(jì)手段的時(shí)候才想到去全面的了解我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)制度。一方面，外交部本著方便為民的外交工作理念，積極的為普通公民編制《領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助指南》，為外海公民全面了解領(lǐng)事保護(hù)這一救濟(jì)手段提供最直觀的途徑，但是該指南內(nèi)容相對(duì)不全面，對(duì)象分類不明細(xì)，信息發(fā)布不及時(shí)，信息查詢不方便。另一方面，海外公民對(duì)領(lǐng)事保護(hù)工作缺乏主動(dòng)的認(rèn)識(shí)，直接導(dǎo)致了我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作的效率相對(duì)低下。

（四）領(lǐng)事保護(hù)立法的缺失性

目前我國(guó)根本沒(méi)有一步完整的具有最高法律效力等級(jí)的規(guī)范性文件，僅有《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》（詳情見(jiàn)外交部官方網(wǎng)站）。[2]該指南并不具有法律的強(qiáng)制保護(hù)力，不能有效的起到救濟(jì)損失的作用。隨著我國(guó)“走出去”步伐的加快，我國(guó)領(lǐng)事事務(wù)日益增多。隨之帶來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題就是大量的程序性領(lǐng)事保護(hù)的相關(guān)事項(xiàng)缺乏法律的明文規(guī)定。這一問(wèn)題直接導(dǎo)致了外交部提供的信息并不具有可操作性和時(shí)效性。

（五）領(lǐng)事專業(yè)人員緊缺

相比于其他國(guó)家,中國(guó)的領(lǐng)事人員人數(shù)相對(duì)稀缺。一方面，截至2015年,外交部有近5000余位在編人員,其駐外使領(lǐng)館和其他機(jī)構(gòu)共250多個(gè)。這些外交人員或多或少負(fù)有為海外公民維護(hù)合法權(quán)益提供領(lǐng)事保護(hù)的責(zé)任。另一方面，我國(guó)每年出境總?cè)藬?shù)已經(jīng)超過(guò)4800萬(wàn)人次。比較一下，我們不難發(fā)現(xiàn)幾乎一名外交人員要覆蓋1萬(wàn)名海外華人，工作壓力之大顯而易見(jiàn)。由于中國(guó)在領(lǐng)事保護(hù)方面也是剛剛起步，所以相關(guān)的專業(yè)人員少也就不難理解了。

四、領(lǐng)事保護(hù)問(wèn)題的完善

（一）向多邊合作與區(qū)域組織化方向發(fā)展

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，僅僅靠單個(gè)國(guó)家的外交保護(hù)措施是不可能充分的應(yīng)對(duì)一些社會(huì)危害性特別大的國(guó)際犯罪行為的。在當(dāng)今世界，已經(jīng)有一些國(guó)家在多邊與區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建自己的領(lǐng)事保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。我國(guó)應(yīng)當(dāng)跟上時(shí)代的步伐，可以以私法中的“住所”、“居所”和“經(jīng)常居所”等通連點(diǎn)，與其他一個(gè)或多個(gè)國(guó)家在一定區(qū)域內(nèi)構(gòu)建海外領(lǐng)事合作體系。可以重點(diǎn)協(xié)調(diào)在沒(méi)有建立領(lǐng)事關(guān)系前提下的領(lǐng)事保護(hù)問(wèn)題，由此擴(kuò)大領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象的范圍，提升領(lǐng)事保護(hù)在多邊合作與區(qū)域組織化過(guò)程中的作用。

（二）加強(qiáng)對(duì)外國(guó)相關(guān)法律制度的研究

通過(guò)探究駐在國(guó)的相關(guān)法律制度，熟悉相關(guān)的法律及法規(guī)（特別是社會(huì)保障和勞工保護(hù)法律制度），有利于領(lǐng)事館采用當(dāng)?shù)赜袕?qiáng)制力的手段保護(hù)我國(guó)海外公民的合法權(quán)益。對(duì)因國(guó)籍問(wèn)題而保護(hù)不到的華裔華僑亦可通過(guò)此方法施以法律咨詢方面的救濟(jì)，這也是一種變通的“領(lǐng)事保護(hù)”。通過(guò)對(duì)外國(guó)法律體系的熟悉，使得我國(guó)領(lǐng)事館在領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域中多了一種變通的保護(hù)手段，以此保障我國(guó)公民的利益。因此，我國(guó)法學(xué)界應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究其他國(guó)家關(guān)于社會(huì)保障和勞工保護(hù)這兩個(gè)方面的法律制度。[3]此舉無(wú)疑可以變通的為海外華人提供有力幫助。

（三）健全領(lǐng)事保護(hù)信息互動(dòng)機(jī)制

首先，外交部應(yīng)當(dāng)主動(dòng)在官網(wǎng)上可以添加有關(guān)領(lǐng)事服務(wù)特別是領(lǐng)事保護(hù)的鏈接和板塊，讓海外公民可以快捷直觀的獲得領(lǐng)事保護(hù)方面的信息。其次，外交部的宣傳部門(mén)可舉辦有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)的專題介紹活動(dòng)，選取一些領(lǐng)事保護(hù)通俗易懂的圖片及案例，通過(guò)多種媒介加強(qiáng)海外公民的人身及財(cái)產(chǎn)安全宣傳，這樣才能更好更細(xì)的做好領(lǐng)事保護(hù)工作。最后，駐外領(lǐng)館應(yīng)當(dāng)保持所轄區(qū)域內(nèi)我國(guó)外海公民的緊密聯(lián)系，實(shí)時(shí)了解公民權(quán)益是否受損，主動(dòng)詢問(wèn)其是否需要領(lǐng)事保護(hù)；根據(jù)駐在國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，領(lǐng)事可開(kāi)展適度的，符合當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定的宣傳活動(dòng)。

（四）推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)的法律化

我國(guó)沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)范領(lǐng)事人員進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)工作的法律，面對(duì)紛繁復(fù)雜的領(lǐng)事保護(hù)工作，領(lǐng)事人員難免會(huì)在處理個(gè)案的程序，手段及結(jié)果責(zé)任問(wèn)題上出現(xiàn)各種偏差，而這些問(wèn)題橫在領(lǐng)館和海外公民之間，成了雙方矛盾的“蓄水池”。因此，制定一部規(guī)范領(lǐng)事保護(hù)工作的法律迫在眉睫。首先，在該部法律中應(yīng)當(dāng)列舉領(lǐng)事保護(hù)的具體對(duì)象及受理范圍，并且對(duì)我國(guó)海外公民的居住、工作、醫(yī)療和保險(xiǎn)等事項(xiàng)的登記與備案的工作程序以及工作內(nèi)容加以明細(xì)和規(guī)范。其次，在該法律中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建領(lǐng)事問(wèn)責(zé)機(jī)制。立法者可以以《外交人員法》為基礎(chǔ)，以《領(lǐng)事工作條例》的基本框架,調(diào)整一些章節(jié)的相關(guān)內(nèi)容。重點(diǎn)需要對(duì)領(lǐng)事人員的法律責(zé)任進(jìn)行全面規(guī)定，列舉領(lǐng)事工作中的各種失職情況以及相對(duì)應(yīng)的處罰方法，以此督促領(lǐng)事人員恪盡職守，在領(lǐng)事保護(hù)工作中做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。最后，在確保財(cái)政透明化的前提下，設(shè)立領(lǐng)事保護(hù)的專項(xiàng)基金，集中力量為我國(guó)海外公民提供臨時(shí)、有效和規(guī)范的領(lǐng)事救濟(jì)。[4]

（五）加強(qiáng)領(lǐng)事隊(duì)伍建設(shè)

領(lǐng)事保護(hù)工作實(shí)際上是一項(xiàng)涉及到各個(gè)方面的工作，要求在人員有限的前提下保護(hù)國(guó)家和國(guó)民安全。目前，我國(guó)急缺專業(yè)領(lǐng)事工作人員，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)加大和調(diào)整對(duì)領(lǐng)事人才的培養(yǎng)。在外交部招考領(lǐng)館的工作人員特別是具體辦案人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)將考核區(qū)別與使館工作人員，側(cè)重考核考生對(duì)國(guó)際法的了解，尤其是對(duì)國(guó)際私法的了解，這樣才能更能為國(guó)家吸納有較強(qiáng)辦案能力的優(yōu)秀的領(lǐng)事人員，使他們高效的為我國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)事業(yè)服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)下，我國(guó)的海外公民的增量持續(xù)增加，領(lǐng)事保護(hù)的工作量和個(gè)案復(fù)雜程度也相應(yīng)提升，我國(guó)應(yīng)當(dāng)向多邊合作與區(qū)域組織化方向發(fā)展、加強(qiáng)對(duì)外國(guó)相關(guān)法律制度的研究、健全領(lǐng)事保護(hù)信息互動(dòng)機(jī)制、推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)的法律化以及加強(qiáng)領(lǐng)事隊(duì)伍建設(shè)這幾個(gè)方面制定有針對(duì)性的方案，不斷完善領(lǐng)事保護(hù)制度，為我國(guó)外交保護(hù)領(lǐng)域注入新活力。

[1]石洪濤.外交部領(lǐng)事司官員:五項(xiàng)機(jī)制保護(hù)海外公民安全[N].中國(guó)青年報(bào)，2005，（1）.

[2]張磊.論我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)制度的內(nèi)涵[J].河北法學(xué)，2009，（5）：132-136.

[3]單海玲.我國(guó)境外公民保護(hù)機(jī)制的新思維[J].法商研究，2011，（5）：67-73.

[4]謝瞭.我國(guó)海外公民權(quán)益保護(hù)的進(jìn)路——以國(guó)際法人本化為視角[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（4）：125.

[5]何雪梅.領(lǐng)事保護(hù)問(wèn)題及其對(duì)策探析[J].洛陽(yáng)理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（2）.

[6]鄧曉東.行政救濟(jì)視野下的領(lǐng)事服務(wù)[J].福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）).

[7]雷蕾.中國(guó)公民境外安全應(yīng)急管理體系建設(shè)研究[D].電子科技大學(xué)，2014.