經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來(lái)我國(guó)“城市病”的發(fā)展與治理對(duì)策研究

徐州開(kāi)放大學(xué) 鮑宜周

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來(lái)我國(guó)“城市病”的發(fā)展與治理對(duì)策研究

徐州開(kāi)放大學(xué) 鮑宜周

中國(guó)正處在城市化提速的階段，城市（尤其是大城市）不僅容納了大部分城鎮(zhèn)人口，而且是現(xiàn)代文明的載體。由于一些城市的發(fā)展缺乏規(guī)劃，出現(xiàn)了日益惡化的各種典型性城市病以及日漸突出的非典型性城市病。目前，我國(guó)城市發(fā)展面臨著挑戰(zhàn)，要求提出促進(jìn)城市健康發(fā)展的對(duì)策，以構(gòu)建和諧的生態(tài)城市。

城市病 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略 生態(tài)城市 現(xiàn)代化進(jìn)程

1　中國(guó)城市病的表現(xiàn)及其主要特征

“城市病”不是從來(lái)就有的，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到某一歷史階段，特別是隨著城市化的快速發(fā)展顯現(xiàn)出來(lái)的一種現(xiàn)象，在城市化中期階段尤其突出。2010年底，我國(guó)城市化率達(dá)到47.5%，正處于城市化加速階段。因而，中國(guó)的“城市病”將是我國(guó)城市化進(jìn)程中長(zhǎng)期存在的一個(gè)主要矛盾和前進(jìn)障礙。本文就“城市病”的內(nèi)涵、一般表現(xiàn)和中國(guó)轉(zhuǎn)軌以來(lái)“城市病”的特征等內(nèi)容進(jìn)行分析。

筆者認(rèn)為，城市病是由聚集誘發(fā)、影響城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的難題，是和聚集收益相對(duì)應(yīng)的聚集成本。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來(lái)，中國(guó)城市病的主要表現(xiàn)為城市居住擁擠、城市交通擁擠、城市環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻、城市治安令人憂慮、城市貧困群體生活窘迫、城市失業(yè)問(wèn)題的存在等。

2　中國(guó)城市病的原因分析

對(duì)于轉(zhuǎn)軌以來(lái)中國(guó)城市病形成的原因分析，眾說(shuō)紛紜。筆者認(rèn)為，“城市病”不是一種單一的病，而是各種在城市發(fā)生的病態(tài)的統(tǒng)稱(chēng)。種類(lèi)繁多的城市病其原因也必然復(fù)雜多樣，每一種城市病，都有其特殊性原因。在本文中，我們把城市病看成一個(gè)整體，因而主要關(guān)注各種城市病的共同原因和主要原因。有人認(rèn)為，“城市病”歸根到底是發(fā)展病，即發(fā)展不足。筆者也認(rèn)為，發(fā)展不足與落后，是城市病的一個(gè)基本原因或者說(shuō)總根源，深化改革和加快發(fā)展，是預(yù)防城市病的根本方向。下面對(duì)城市病原因進(jìn)行具體分析，主要是針對(duì)中國(guó)城市病，大多數(shù)也適用于世界性城市病的一般情形。

2.1政府失靈與政府壟斷

市場(chǎng)被稱(chēng)為“看不見(jiàn)的手”，但這只手也不是萬(wàn)能的，存在著“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象。作為另一只手的政府，也被稱(chēng)為“看得見(jiàn)的手”，可以在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，改善宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。但同樣，這只“看得見(jiàn)的手”也不是萬(wàn)能的，由于信息不完全、手段不完善以及為利益集團(tuán)所左右等原因，導(dǎo)致政府干預(yù)無(wú)效、甚至破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這可以稱(chēng)為“政府失靈”。政府行為的失誤是城市病的根源之一。

2.2城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

從世界歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，“城市病”和“鄉(xiāng)村病”是相互關(guān)聯(lián)的。城市和鄉(xiāng)村是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的兩個(gè)組成部分，“城市病”必然會(huì)牽涉到鄉(xiāng)村，影響鄉(xiāng)村的發(fā)展，“鄉(xiāng)村病”也必然會(huì)影響到城市。

2.3基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短缺

基礎(chǔ)設(shè)施不足表明城市人口相對(duì)過(guò)剩，這是自新中國(guó)成立以來(lái)就存在的老毛病，可以稱(chēng)為歷史欠賬。改革開(kāi)放前30年，我國(guó)的建設(shè)思路是重生產(chǎn)、輕生活，道路等基礎(chǔ)設(shè)施一度被認(rèn)為是“非生產(chǎn)”的，基礎(chǔ)設(shè)施投資長(zhǎng)期不足，公共社會(huì)服務(wù)長(zhǎng)期低下，導(dǎo)致了城市污染嚴(yán)重、通行困難等城市病。時(shí)至如今，市內(nèi)公交的方便程度同過(guò)去相比已是天壤之別。與1990年相比，2005年北京、上海、廣州等大城市人均道路面積增長(zhǎng)非常迅速，每萬(wàn)人擁有公共汽電車(chē)數(shù)也增長(zhǎng)很快。

2.4城市化步伐加快帶來(lái)的城市人口壓力激增

中國(guó)正行進(jìn)在城市化的快車(chē)道。英國(guó)的城市化率從30%到75%用了200年，美國(guó)用了100年，日本用了70年，韓國(guó)用了50年，而中國(guó)預(yù)計(jì)只用40年。然而，世界發(fā)展規(guī)律表明，過(guò)快的城市化帶來(lái)的城市人口壓力加大，會(huì)誘發(fā)多種城市病。以城市環(huán)境污染為例，保羅·切希爾和埃德溫·S·米爾斯指出，人口增長(zhǎng)過(guò)快是轉(zhuǎn)軌國(guó)家城市污染非常嚴(yán)重的原因之一，人口的快速增長(zhǎng)和人口流動(dòng)對(duì)城市區(qū)域環(huán)境的承受能力施以更大的壓力。據(jù)中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)編寫(xiě)的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出，上海浦西區(qū)的人口密度為3.7萬(wàn)人/平方公里，北京和廣州城區(qū)的人口密度分別為1.4萬(wàn)人/平方公里和1.3萬(wàn)人/平方公里。目前，世界上的主要大城市，如東京是1.3萬(wàn)人/平方公里，紐約、倫敦、巴黎和香港的人口密度最多也只有8500人/平方公里。

2.5重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕文化建設(shè)影響城市的品味

如果說(shuō)特色是一個(gè)城市的靈魂，那么，文化特色就是城市靈魂的核心。然而，在中國(guó)快速城市化以及大規(guī)模城市建設(shè)中，一味追求現(xiàn)代化、國(guó)際化，而忽視了民族性，導(dǎo)致了傳統(tǒng)的斷裂，出現(xiàn)新一輪的文化危機(jī)。

2.6城市管理理念落后影響城市的功能

城市管理理念落后主要表現(xiàn)在“君主思想”和“長(zhǎng)官意識(shí)”管理理念的影響、片面追求經(jīng)濟(jì)缺乏環(huán)保意識(shí)的管理理念的影響，以及“城市病”的解決之道在于城市自身的管理理念的影響。

3　治理城市病的對(duì)策

針對(duì)上述原因分析，本文認(rèn)為，要克服目前城市狀況所帶來(lái)的影響，可以采取下列綜合措施加以應(yīng)對(duì)。

3.1放棄限制大城市，鼓勵(lì)勞動(dòng)力正常遷移

長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，城市病成為控制城市規(guī)模的直接理由?！把睾３鞘械目刂瓢l(fā)展已迫在眉睫，如不控制現(xiàn)有規(guī)模，城市群不久將連成一體，而與沿海一帶的資源、能源、交通、生態(tài)形成尖銳的矛盾?！边@段話具有很強(qiáng)的代表性。這種觀點(diǎn)影響深遠(yuǎn)，許多國(guó)家都曾經(jīng)采納并實(shí)施過(guò)限制大城市規(guī)模的政策。事實(shí)上，無(wú)論是理論上，還是實(shí)踐上，限制城市規(guī)模的做法都有待商榷。

3.2加快農(nóng)村發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡

加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，有利于從根源上解決過(guò)度城市化導(dǎo)致的城市病。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的實(shí)踐中，要高度重視農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的鞏固和完善。中國(guó)的城市病顯著輕于某些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，一個(gè)重要原因是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。它不僅迅速改善了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面貌，而且家家有田地，保障了農(nóng)民的基本生活來(lái)源。用樊綱的話說(shuō)：“這是農(nóng)民的保命田。”正是農(nóng)民都有了這塊“保命田”，保證了農(nóng)民最基本的生活來(lái)源，沒(méi)有淪為被迫進(jìn)城的城市貧民，減輕了城市貧困問(wèn)題，也使中國(guó)大城市沒(méi)有出現(xiàn)紐約等國(guó)際大城市的貧民窟。在對(duì)農(nóng)村土地制度的討論中，一種較流行的觀點(diǎn)是加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)這種建議應(yīng)該慎重，尤其是充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)，努力避免資本主義國(guó)家曾出現(xiàn)過(guò)的農(nóng)民破產(chǎn)和被迫進(jìn)城的現(xiàn)象。

3.3加強(qiáng)我國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃的設(shè)計(jì)與管理

通過(guò)加強(qiáng)和改善城市規(guī)劃來(lái)醫(yī)治城市病，這是相關(guān)研究人士的共識(shí)。主要用城市規(guī)劃來(lái)醫(yī)治城市病的開(kāi)端是1933年的《雅典憲章》，即《城市規(guī)劃大綱》，該大綱首次指出，城市的規(guī)劃與建設(shè)要與周?chē)绊懙貐^(qū)作為一個(gè)整體來(lái)研究，城市規(guī)劃要解決城市居民的居住、工作、游憩和交通等四大活動(dòng)問(wèn)題，提出了城市居住、交通、環(huán)境等弊病產(chǎn)生的原因及解決的途徑。

3.4防止城市建設(shè)中的求大傾向

城市建設(shè)中的求大傾向十分普遍。防止城市化進(jìn)程中的過(guò)大過(guò)快傾向，合理掌控城市化規(guī)模和速度，使城市化在健康的軌道上運(yùn)行，是醫(yī)治和防范城市病的正確方向之一。這里需要解決兩個(gè)問(wèn)題：其一，城市化是否過(guò)度的判斷標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。然而城市規(guī)模卻并沒(méi)有這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)模差異十分巨大，小則幾萬(wàn)人，大則幾千萬(wàn)人，相差千倍，卻不能因此直接判斷誰(shuí)是過(guò)度。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，城市規(guī)模是否過(guò)度的標(biāo)準(zhǔn)，人口增長(zhǎng)是否過(guò)快的標(biāo)準(zhǔn)，從根本上說(shuō)是城市是否健康的標(biāo)準(zhǔn)。其二，積極抑制各地城市不切實(shí)際、貪大求洋的做法。

3.5積極發(fā)展城市的文化內(nèi)涵

一方面，亟待加強(qiáng)對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)。歷史文化遺產(chǎn)遭到無(wú)情的、大范圍的破壞，這是我國(guó)城市化進(jìn)程中暴露出來(lái)的一大問(wèn)題。保護(hù)城市歷史文化遺產(chǎn)，是許多專(zhuān)家學(xué)者乃至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)。而保護(hù)城市優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，一個(gè)最基本的路徑就是修改和完善法律，比如《文化物保護(hù)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，加強(qiáng)對(duì)破壞城市歷史文化遺產(chǎn)行為的抑制。另一方面，要加強(qiáng)城市無(wú)形文化的培育。歷史文化遺產(chǎn)，是我國(guó)先輩用智慧和汗水創(chuàng)新的結(jié)果。僅僅將目標(biāo)停留在對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)上，而忽視新的城市文化的培育和創(chuàng)造，將使城市文化停滯不前。許多城市病都與城市文化的滑坡與沒(méi)落有關(guān)。歷史文化遺產(chǎn)是城市的外形，應(yīng)該保護(hù)。

3.6促進(jìn)城市管理的科學(xué)化

（1）實(shí)現(xiàn)城市管理的數(shù)字化。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，信息不對(duì)稱(chēng)是導(dǎo)致低效率的一個(gè)重要因素。在信息化時(shí)代，信息技術(shù)日新月異，將信息技術(shù)更多的引入到城市管理，努力實(shí)現(xiàn)城市管理的數(shù)字化，將極大地改善信息不對(duì)稱(chēng)狀況，為解決城市病提供方便。

（2）建立社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)節(jié)機(jī)制。面對(duì)日益突出的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，原有的部門(mén)間各自為政的矛盾化解機(jī)制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐發(fā)展的要求。需要建立主要相關(guān)職能部門(mén)共同參與的專(zhuān)門(mén)社會(huì)矛盾協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以化解社會(huì)問(wèn)題為專(zhuān)門(mén)目標(biāo)。

（3）實(shí)現(xiàn)城市管理的人性化。城管人員暴力執(zhí)法的事件時(shí)常見(jiàn)于媒體，被管理人員暴力抗法的事件也時(shí)有發(fā)生。針對(duì)我國(guó)城管出現(xiàn)的問(wèn)題，筆者建議采用人性的城市管理方法，四川省成都市已經(jīng)開(kāi)始了人性化城管的實(shí)踐，取得了一定的積極成效。事實(shí)證明，人性化管理是有效果的科學(xué)方法，被管理人員在心理上容易接受，減少了管理者與被管理者間的沖突，有利于問(wèn)題的解決。將人性化管理制度化、長(zhǎng)期化，是完善城市管理制度的一個(gè)正確路徑。

從內(nèi)涵看，“城市病”是在城市化過(guò)程中暴露出來(lái)的、影響城市功能正常發(fā)揮的較為嚴(yán)重的城市問(wèn)題。從表現(xiàn)上看，本文主要對(duì)幾種典型的“城市病”——住房緊張、交通擁擠、環(huán)境污染、治安較差、城市貧困和失業(yè)進(jìn)行了分析。從特征上看，中國(guó)的“城市病”既有與世界其他國(guó)家相同的共性特征，也有自己的個(gè)性特征。從個(gè)性特征方面看，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：總體上看比發(fā)達(dá)國(guó)家更為嚴(yán)重；轉(zhuǎn)軌時(shí)期人口向城市的快速聚集是影響城市病的重要因素；文化因素與經(jīng)濟(jì)因素的雙輪驅(qū)動(dòng)特性；一些非典型“城市病”較為突出。從原因上看，壟斷導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施不足、城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡、城市管理理念的落后、城市精神文化的沉淪等是我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期“城市病”的根本性原因。本文提出的主要對(duì)策包括鼓勵(lì)人口和勞動(dòng)力的正常遷移、加強(qiáng)改善城市規(guī)劃、縮小城鄉(xiāng)差距、提高城市文化內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)城市管理的科學(xué)化等。

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