趙立靜　魏茂莉

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

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大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力提升研究

趙立靜魏茂莉

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

摘要：大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)來臨，政府應該及時抓住機遇，利用大數(shù)據(jù)提高自身治理能力。對大數(shù)據(jù)的概念進行闡釋，對大數(shù)據(jù)背景下我國政府的治理現(xiàn)狀進行分析，針對問題提出要加強大數(shù)據(jù)理念的宣傳及與我國治理理念的融合，加強大數(shù)據(jù)平臺建設及其在政府治理過程中的運用，加強大數(shù)據(jù)資源共享與整合，從而最終提高政府治理效率和治理能力。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府治理；治理能力

1大數(shù)據(jù)的含義和運用情況分析

1.1大數(shù)據(jù)的含義闡釋

大數(shù)據(jù)是信息社會發(fā)展的一個新生事物，目前尚處在逐漸被認識、被應用的階段，學術界對于大數(shù)據(jù)的理解也都各有側重，因此很難對其進行精準定義。

我國學者涂子沛認為：“大數(shù)據(jù)是指那些大小已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的尺度，超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具的抓取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)群。一般以“太節(jié)”為單位，大數(shù)據(jù)之大并不僅僅在于容量之大，更大的意義在于通過對海量數(shù)據(jù)的交換、整合和分析發(fā)現(xiàn)新的知識，創(chuàng)造新的價值，帶來“大知識”“大科技”“大利潤”和“大發(fā)展”[1]。國外學者Manish Goyal認為，大數(shù)據(jù)即“多形式、多來源和實時的且需要專業(yè)化軟件工具和分析專家去挖掘、分析、處理和管理的大數(shù)據(jù)集合”[2]。綜上所述，大數(shù)據(jù)是指蘊含了大量的數(shù)據(jù)資料，并且需要運用一定的技術對這些海量的數(shù)據(jù)進行分析、整合，從而得出一些有價值的信息，最后能將這些信息有針對性地運用到相關領域中去，為促進社會更好發(fā)展而服務的一種技術。

1.2大數(shù)據(jù)的應用現(xiàn)狀

現(xiàn)如今大數(shù)據(jù)已成為最熱門話題之一。大數(shù)據(jù)的應用已經(jīng)涉及到了通信業(yè)、醫(yī)療等很多行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，大數(shù)據(jù)市場總規(guī)模2012年為113億美元，2013年增至180億美元，預計到2017年大數(shù)據(jù)的市場總規(guī)模將增至500億美元。21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)站給各類組織機構提供了一個在線展示其業(yè)務并和客戶直接互動的獨特機遇[3]。通過這個平臺可以了解用戶行為，從而更加精準地了解客戶的需求，進而獲取更多對自己有利的信息，以做出更加正確的決策。以通訊業(yè)為例，XO Communications對IBM SPSS預測分析軟件的使用，減少了將近一半的客戶流失率。XO可以通過該軟件來預測客戶的行為，并找出存在缺陷的環(huán)節(jié)，從而幫助公司及時采取措施，保留客戶。我國的醫(yī)療行業(yè)也在積極推進信息化的建設，比如部分醫(yī)院開始實行電子病歷等，這就需要大量的數(shù)據(jù)作為支撐，因此傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析已經(jīng)不能滿足發(fā)展的需要。比如一個CT圖像大約占據(jù)150MB的容量，但是一個病理圖則需要大約5GB的數(shù)據(jù)容量。所以大數(shù)據(jù)的分析和應用正在發(fā)揮巨大作用，它對各行各業(yè)提升效率會有很大的貢獻。

雖然我國對于大數(shù)據(jù)分析有了一定的應用，但是谷歌分析數(shù)據(jù)結果顯示，我國對于大數(shù)據(jù)的應用與分析遠遠不如國外。比如在我國的企業(yè)中，銀行對于大數(shù)據(jù)應用比較廣泛，在業(yè)務決策中主要依賴于數(shù)據(jù)分析，但是也僅僅局限于市場營銷、成本預算等方面，還沒有覆蓋到運營管理的所有領域。制造業(yè)作為我國GDP支柱行業(yè)，對于大數(shù)據(jù)的利用也遠遠不夠，其大數(shù)據(jù)的開發(fā)投資主要集中在基礎架構和流程化的軟件套件領域，在業(yè)務決策等環(huán)節(jié)中使用數(shù)據(jù)分析還遠遠不夠。

2大數(shù)據(jù)對我國政府治理的多維影響

2.1大數(shù)據(jù)應用對政府治理理念的影響

治理理論認為，在公共產(chǎn)品的供給過程中，私營部門、中介組織甚至公民個人越來越多地參與其中，與政府共同構成了管理社會公共事務的主體，過去理所當然屬于政府的一些責任，現(xiàn)在則由多個主體承擔[4]。國家的中心不止一個，我們生活在一個多中心相互依存的環(huán)境中，每一個主體都是一個中心，而且各個主體之間關系是非常復雜的，各個行業(yè)或者主體會利用自己所占據(jù)的政治資源對政府決策施加影響。大數(shù)據(jù)具有權利多中心和網(wǎng)絡互聯(lián)性的社會屬性，因此一些組織只要擁有有影響力的數(shù)據(jù)就可以成為權利中心。這就使政府不得不重視大數(shù)據(jù)發(fā)展對政府治理所帶來的影響，相應地，政府治理理念也發(fā)生了變化。

隨著網(wǎng)絡技術信息的發(fā)展，我國的治理理念中強調政府是唯一的國家代表，這是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量的“權威主義理念”[5]，而今也開始發(fā)生變化。政府治理過程中一些有關政治、經(jīng)濟的信息也開始向民眾公開，并逐漸走向透明。如，我國在2007年施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府信息所應公開的范圍、方式等做出了界定；我國的國家人口數(shù)據(jù)庫、國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫等，現(xiàn)如今已成為政民溝通的重要渠道。這些都說明了我國在政府治理中開始適應大數(shù)據(jù)發(fā)展所帶來的一些變化。但是我國政府對數(shù)據(jù)進行整合、分析和利用的意識依然有待提高。如2013年四川雅安地震期間，由于當?shù)卣块T對當?shù)鼐用竦南嚓P信息的數(shù)據(jù)分析能力不足，結果導致了政府在救災物資調配過程中出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，引發(fā)一些村民和政府間的沖突[6]。所以這也是大數(shù)據(jù)時代下我國國家治理理念中所應該注意并加以改革的重要方面。

2.2大數(shù)據(jù)應用對政府治理制度的影響

我國的政府治理在實踐過程中一直都遵循著韋伯的科層制理論。韋伯認為在國家政治生活中，政府組織是依據(jù)等級層次來劃分職位的，是由具有專業(yè)技能的官員按照其職能及固定規(guī)則而平等地對社會進行可預見管理的一種組織體系和管理方式[7]?？茖又评碚撚袑I(yè)化、層級制、法治化、非人格化、職業(yè)化、效果可預見性的特點[8]。自20世紀90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展非常迅速，信息已經(jīng)成為決定經(jīng)濟增長的重要戰(zhàn)略資源，而且大數(shù)據(jù)有網(wǎng)絡互聯(lián)性的社會屬性，這樣社會就處于一個大的網(wǎng)絡中，所以傳統(tǒng)的官僚制度中的層級制特點也就出現(xiàn)了很多問題。

我國政府各部門間是獨立運作的，各部門的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源都是由自身監(jiān)管和操作，所以就形成了一個個的“信息孤島”[9]。例如，我國傳統(tǒng)的官僚制即金字塔狀的科層制，強調自上而下的信息傳遞。高層官員擁有決策權，下級官員在實施政策過程中將獲得大量信息，而高層官員會通過運用他們手中的權力來壟斷這些信息，從而削弱下級的權力，同時高層官員也不會讓外人了解到?jīng)Q策實施的情況，所以不僅僅是本部門的一些底層人員不能了解到相關的信息，其他部門也得不到相關的信息，這樣就形成了難以突破的信息壁壘，從而影響了政府在制定決策過程中的準確性。信息網(wǎng)絡無邊界、無等級，把整個社會的所有組織及其成員聯(lián)結成為一個相互依賴的網(wǎng)絡，這是官僚制不能容納和包容的[10]。所以要想提升政府的治理能力，我們就必須要解決科層制所帶來的消極影響。而大數(shù)據(jù)的應用可以將原本分散在不同部門的數(shù)據(jù)整合起來加以利用，加大政府跨部門之間的信息共享，從而提升國家決策的效率。

2.3大數(shù)據(jù)應用對政府治理方式的影響

長期以來，我國政府傳統(tǒng)的社會管理模式一直存在以單向決策、行政管制、單一思維和運動式治理為特征的內(nèi)在缺陷[11]。單向決策是指政府在作出決策時主要通過自上而下的運作方式。比如，我國地方政府在進行決策時往往是先進行決策動議，之后分派給各個部門的領導去負責，由各個部門協(xié)作作出決策。雖然這些決策牽頭部門也會進行一定程度的調查研究，但是在這種模式下，牽頭部門往往只是走程序，在制定決策時政府與社會的互動嚴重不足。這樣就會導致政府在制定政策時對社會上的一些潛在問題估計不足，從而造成決策失誤。

數(shù)據(jù)顯示：截至2013年12月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達到了6.18億，其中手機網(wǎng)民達到了5億，全年新增網(wǎng)民5 358萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率為45.8%[12]。這說明大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，網(wǎng)絡的發(fā)展已經(jīng)改變了人們的生活方式，也對政府的治理方式提出了挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)時代，各種新媒體的出現(xiàn)促使人們的參與和權利意識逐漸增強，所以政府這種“自上而下”的治理方式已經(jīng)不能適應當前的大環(huán)境了，傳統(tǒng)的與通過對信息進行控制的社會管理模式已然失效。一些新媒體的出現(xiàn)，例如微博、微信等使各個階層有機會在更廣的范圍內(nèi)自由表達意見，最終使政府的各項決策變得更加透明化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出了要改進社會的治理方式。綜上所述，我國應建立黨、政、企與公民相互協(xié)商的關系。政府治理的主要方式不是政府的單獨行動，而是通過政府與其他主體的合作與協(xié)調共同完成，這樣更加有利于政府決策的科學性。

3大數(shù)據(jù)背景下提高政府治理能力的策略

3.1加強大數(shù)據(jù)理念的宣傳及其與政府治理理念的融合

大數(shù)據(jù)的理念是指一種通過對數(shù)據(jù)的分析研究最終達到提高工作質量的目的的理念。而我國傳統(tǒng)的政府治理則堅持權威主義的理念，通過對少數(shù)人的需求作出決策，而并不顧及獲得共識。因此從這點來說，傳統(tǒng)政府治理理念是與大數(shù)據(jù)理念相沖突的。

各級政府是社會發(fā)展的主導者，也是政府治理中的重要主體。大數(shù)據(jù)是否能夠在政府治理的內(nèi)部有效推進與實施，在很大程度上還要依賴于政府機構及其主要管理者。所以要不斷推進政府主要部門官員的大數(shù)據(jù)的理念學習，以引導他們樹立正確的治理理念，從而更好地進行政府治理。眾所周知，政府信息化在我國已經(jīng)實行很多年，政府也在此基礎上積累了很多有價值的數(shù)據(jù)信息，盡管如此，一些領導干部還是對本部門的數(shù)據(jù)信息知之甚少，而作為部門的領導首先要了解自己部門數(shù)據(jù)信息的主要應用及其主要價值，這樣才能有意識地提升數(shù)據(jù)支持決策的能力。為此，需要逐漸轉變各級領導及其主要管理者的思維方式，使其向著“數(shù)據(jù)主義”轉變。

此外，我們還必須要加強大數(shù)據(jù)理念與政府治理理念的融合。2015年8月，國務院正式發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，明確提出要建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制[13]。我國政府在治理過程中，應該轉變只對稀缺數(shù)據(jù)進行運用的思維，從簡單的數(shù)據(jù)收集轉向數(shù)據(jù)分析，培養(yǎng)從大數(shù)據(jù)中預測社會的需求，從而形成科學制定相關政策的能力。同時，在政府治理過程中，要積極鼓勵和引導社會多元主體的參與，引導諸如第三部門、非政府組織等機構積極參與政府治理。只有如此，才能在數(shù)據(jù)分析過程中匯聚社會各方資源與力量，從而在政府治理中實現(xiàn)創(chuàng)新和發(fā)展，提高政府的治理能力。

3.2加強大數(shù)據(jù)平臺建設及其在政府治理中的運用

我國傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)是樹狀的數(shù)據(jù)系統(tǒng)結構，通過政府自上而下進行信息傳達和決策，這樣的數(shù)據(jù)結構不僅信息開放度以及共享度較低，政府與社會的互動也嚴重缺乏。

因此，我國應該建設一種適應當前大數(shù)據(jù)背景的數(shù)據(jù)系統(tǒng)結構，例如網(wǎng)狀的數(shù)據(jù)系統(tǒng)結構。政府作為網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的中心點，將一些信息以政府為中心，傳達到社會各界中，同時社會各界的信息也可以更加快捷地反饋給政府。目前我國已經(jīng)在寧波建成了凌云數(shù)據(jù)中心，并已經(jīng)在2013年10月投入使用。政府還應該加快普及國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)，提高國內(nèi)網(wǎng)絡寬帶的速度，加強公共WiFi、電子政務網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等基礎設施建設。總之，政府應該利用大數(shù)據(jù)所帶來的契機，充分提高政府的治理能力。

在政府治理過程中，大數(shù)據(jù)蘊藏著巨大的價值。政府加強大數(shù)據(jù)施政平臺的建設，可以將分散在不同部門及行業(yè)的大量的數(shù)據(jù)整合起來統(tǒng)一進行管理分析，從而得到更加準確的信息，制定更科學的決策；另外在政府治理中運用大數(shù)據(jù)，可以更加準確地判斷出不同群體的各種需求，從而提升政府部門行政審批的效率和公共服務的質量。比如，山東某市工商系統(tǒng)開展了大數(shù)據(jù)建設試點。在大數(shù)據(jù)的推動下，該市南區(qū)工商局分析了轄區(qū)一年來企業(yè)工商登記、行政處罰、網(wǎng)絡招聘等12項指標的計算結果，得出了活躍企業(yè)為64.97%的結論，獲得各類企業(yè)輕重緩急的訴求，為工商部門對轄區(qū)企業(yè)進行科學分類、提供個性化服務提供了重要依據(jù)[14]。由此可以看出，大數(shù)據(jù)對于政府治理具有很大的價值，加強大數(shù)據(jù)平臺的建設及其在政府治理中的運用對于升級政府治理能力具有重大作用。

3.3加大政府治理中大數(shù)據(jù)資源共享力度

我國政府在治理方式上采取自上而下的方式，而這種治理方式往往會導致行政效率的低下。在大數(shù)據(jù)時代，任何一個組織和個人如果科學利用大數(shù)據(jù)技術，都可以獲得明顯的競爭優(yōu)勢和廣泛的影響力[15]。因此，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，政府應該注重大數(shù)據(jù)資源的共享。

我國政府部門的數(shù)據(jù)很多都處于信息孤島的狀態(tài)，從而使得數(shù)據(jù)的價值發(fā)掘非常有限。而且很多政府部門將數(shù)據(jù)當成是自己部門的利益基礎，認為一旦開放數(shù)據(jù)便會損害自己部門的利益。而如果數(shù)據(jù)僅僅只在部門內(nèi)部流動，就難以發(fā)揮其真正的價值，進而影響政府的決策。因此，政府必須加強數(shù)據(jù)的整合和共享。政府可以利用大數(shù)據(jù)將那些分散的卻又有相關性的信息整合起來加以利用，使其發(fā)揮巨大的價值。可以看出利用大數(shù)據(jù)技術，地方的一些信息就會很快地上傳給政府，使政府對所得信息進行分析，從而確保政府決策的科學性。所以政府應制定數(shù)據(jù)開放計劃，不斷完善大數(shù)據(jù)的分享機制，這樣才能更加有效地整合信息資源。可以設立專業(yè)部門對其行政區(qū)的信息來進行統(tǒng)一管理，并加強對信息共享的投資力度，建立統(tǒng)一的信息化管理標準，以有效管理所得到的信息。

加快數(shù)據(jù)立法，規(guī)定數(shù)據(jù)開放的力度與范圍，加快數(shù)據(jù)在實際決策中的應用。2015年國務院辦公廳出臺的《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》中提到，要進一步推進政府和社會信息資源開放共享，確保制定的各項法規(guī)標準在實際中的應用。只有如此才能盡可能地加大信息資源的共享力度，從而提高政府治理的效率與能力。

4結語

綜上所述，政府必須加強大數(shù)據(jù)思維，利用大數(shù)據(jù)來提高政府的治理能力。大數(shù)據(jù)對于政府來說已經(jīng)是一個不可回避的問題了，要想在大數(shù)據(jù)時代立足，政府應加強大數(shù)據(jù)理念的宣傳及其與政府治理理念的融合，加強大數(shù)據(jù)平臺建設及其在政府治理中的運用，加強大數(shù)據(jù)資源共享與整合，克服政府治理中的缺陷，以提高政府的治理能力與效率。

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責任編輯：盧宏業(yè)

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.016

收稿日期：2016-02-24

第一作者簡介：趙立靜(1988—)，女，河北邢臺人，碩士研究生。研究方向：政治學原理。

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1674-6341(2016)03-0036-03