王 曉 慧

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院,河南 新鄉(xiāng) 453007)

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公共財(cái)政模式下我國(guó)公民的預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)

王 曉 慧

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院,河南 新鄉(xiāng) 453007)

保障和實(shí)現(xiàn)公民的預(yù)算參與權(quán)是現(xiàn)代公共財(cái)政模式的當(dāng)然要求，公民可通過(guò)多種途徑、多種方式全方位、多環(huán)節(jié)參與到國(guó)家預(yù)算進(jìn)程中。在預(yù)算活動(dòng)中引入公民參與，有利于提升國(guó)家現(xiàn)代化治理能力，增強(qiáng)公民主人翁責(zé)任意識(shí)，防范政府的財(cái)政肆意行為，構(gòu)建公民與國(guó)家間的良好信任關(guān)系。但我國(guó)公民的預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)仍面臨著諸多問(wèn)題，包括政府主導(dǎo)性強(qiáng)，制度規(guī)范缺失，民眾參與意識(shí)不強(qiáng)，參與能力有限，參與層次低，參與環(huán)節(jié)單一等，尚需在政府預(yù)算理念轉(zhuǎn)變，相關(guān)法律制度完善，公民預(yù)算能力提升，預(yù)算公開可讀，預(yù)算參與權(quán)救濟(jì)等方面做出努力。

公共財(cái)政；預(yù)算參與；權(quán)利實(shí)現(xiàn)

自從以協(xié)商民主、合作治理為特征的新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，公眾參與日益成為現(xiàn)代公共管理的重要環(huán)節(jié)，得到眾多國(guó)家普遍認(rèn)可，在公共預(yù)算領(lǐng)域，適當(dāng)引入公民的預(yù)算參與，既是公民憲政參與權(quán)的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代化國(guó)家治理的必然要求。現(xiàn)代化的國(guó)家治理能力、治理體系是我國(guó)新的國(guó)家治理目標(biāo)，公共財(cái)政也日益成為我國(guó)主要的財(cái)政模式，2014年新修改的《預(yù)算法》更是專條規(guī)定了公民在基層預(yù)算中的預(yù)算參與權(quán)，如何在預(yù)算領(lǐng)域引入公民參與，實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督是我國(guó)新時(shí)期需要考慮的預(yù)算改革目標(biāo)，但其所面臨的問(wèn)題也無(wú)法回避。

一、公共財(cái)政模式下的公民預(yù)算參與權(quán)解讀

所謂“公共財(cái)政”指的是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型或模式[1]。“公共財(cái)政”的要義并不在于新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所表明的“市場(chǎng)失效”這一經(jīng)濟(jì)邏輯起因，而在于其預(yù)算法治和民主財(cái)政的“政治實(shí)質(zhì)”內(nèi)涵。公共財(cái)政模式下，所有政府財(cái)政行為應(yīng)遵循的原則是財(cái)政決策民主原則、財(cái)政支出公共原則和財(cái)政監(jiān)督公開原則。財(cái)政決策民主是指政府的相關(guān)財(cái)政決策應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，通過(guò)直接或間接民主的方式聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，社會(huì)每一公民都有權(quán)參與到公共財(cái)政決策的某個(gè)環(huán)節(jié)，充分保障社會(huì)成員的財(cái)政參與權(quán)。財(cái)政支出公共是指財(cái)政支出要以滿足社會(huì)公共需要為主，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。財(cái)政監(jiān)督公開是指公共財(cái)政的運(yùn)行要接受社會(huì)公眾監(jiān)督，政府應(yīng)以適當(dāng)形式向社會(huì)公開財(cái)政收支狀況，使公眾知悉財(cái)政收支的流向與數(shù)額，充分保障社會(huì)公眾的獲知權(quán)。

我國(guó)國(guó)內(nèi)的公共財(cái)政是隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立逐步確立的，改革開放前，我國(guó)財(cái)政模式一直是建設(shè)性財(cái)政模式，財(cái)政收入不以稅收為主，公有企業(yè)利潤(rùn)是主要財(cái)政收入，財(cái)政支出也不以公共支出為主，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比較高，國(guó)家對(duì)財(cái)政的收入與支出絕對(duì)控制。但隨著上世紀(jì)90年代初社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，我國(guó)財(cái)稅體制才有了較大幅度的改革，稅收日益成為主要財(cái)政收入，財(cái)政支出也逐漸以公共支出為主，1998年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議更是明確了公共財(cái)政框架的建立目標(biāo)，公共財(cái)政模式逐漸得以確立。

政府預(yù)算是政府在一定財(cái)政周期內(nèi)關(guān)于收入與支出的計(jì)劃，反映政府的財(cái)政收支狀況，政府所有財(cái)政收支都要在預(yù)算中予以體現(xiàn)。預(yù)算在一國(guó)財(cái)政體系中占有著重要位置，相關(guān)的預(yù)算活動(dòng)在任何國(guó)家都是一項(xiàng)最為重要的財(cái)政活動(dòng)，而規(guī)范預(yù)算活動(dòng)的制度規(guī)則也是公共財(cái)政制度的重要組成部分，公共財(cái)政制度的產(chǎn)生與發(fā)展一直都伴隨著預(yù)算制度的產(chǎn)生與發(fā)展。

預(yù)算不是一個(gè)從來(lái)就有的概念，它是伴隨著資本主義的發(fā)展而逐漸形成的。世界最早預(yù)算概念的提出是從英國(guó)開始，英國(guó)早期的資本主義生產(chǎn)方式出現(xiàn)后，其實(shí)際的統(tǒng)治者常因財(cái)政的收不抵支向新興的資產(chǎn)階級(jí)借債，而隨著英國(guó)新興資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益雄厚，他們?yōu)榱司S護(hù)自身權(quán)益，提升其在國(guó)家中的政治地位，并奪取財(cái)政權(quán)、打擊封建統(tǒng)治者，向英國(guó)當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者提出政府的財(cái)政收支必須要編制計(jì)劃，并經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)才能生效。這一要求經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的政治斗爭(zhēng)才最終得以實(shí)現(xiàn)，這是最早關(guān)于現(xiàn)代預(yù)算制度的起源，是新興資產(chǎn)階級(jí)同封建君主進(jìn)行較量的直接結(jié)果。隨后伴隨資本主義國(guó)家的建立，為了加速私人資本的積累，資產(chǎn)階級(jí)通過(guò)議會(huì)來(lái)限制和規(guī)定政府的活動(dòng)范圍，要求國(guó)家活動(dòng)所需的支出與收入，都必須有事前計(jì)劃，形成具有約束力的預(yù)算[2]。在預(yù)算制度的歷史演進(jìn)中，逐漸確立了國(guó)家的財(cái)政收入與支出必須要經(jīng)過(guò)人民的代議機(jī)關(guān)——議會(huì)通過(guò)這一原則，使民主與法制成為約束政府財(cái)政行為的重要手段，公共財(cái)政模式有了最初的發(fā)展。

從公共財(cái)政角度看，財(cái)政預(yù)算是公共財(cái)政收入的法律基礎(chǔ),是公共財(cái)政支出的合法性依據(jù),也是財(cái)政監(jiān)督的法律標(biāo)準(zhǔn)[3]。因此，實(shí)行公共財(cái)政的國(guó)家，其國(guó)家預(yù)算中必然貫徹公共財(cái)政的基本原則，即財(cái)政決策民主原則、財(cái)政支出公共性原則和財(cái)政監(jiān)督公開性原則等，正是在這一意義上，公民應(yīng)享有通過(guò)各種合法途徑與方式參與預(yù)算的編制、執(zhí)行，并依法對(duì)政府的財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，我們關(guān)于公民預(yù)算參與權(quán)的討論亦是在此一意義上展開的。公民的預(yù)算參與權(quán)是公共財(cái)政的當(dāng)然要求，因?yàn)橐ＷC財(cái)政決策的民主，就必須允許公民廣泛參與財(cái)政預(yù)算過(guò)程，沒(méi)有公民的大量參與，民主無(wú)從談起；要保證財(cái)政支出的公共性，就必須廣泛聽(tīng)取民眾關(guān)于公共需求的意見(jiàn)，有效反映民眾偏好，提供民眾急需的基本公共服務(wù)；要保證財(cái)政監(jiān)督的公開就必須將所有財(cái)政活動(dòng)置于民眾監(jiān)督之下，脫離民眾的監(jiān)督，公開亦失去了意義。

從世界范圍看，公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以多途徑、多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)，可以是代議民主下的間接參與，也可以是直接民主下的直接參與；可參與基層預(yù)算，也可參與國(guó)家預(yù)算；可在預(yù)算編制、審議環(huán)節(jié)參與，也可在預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施階段參與，還可在決算、績(jī)效評(píng)價(jià)階段參與；可是單個(gè)項(xiàng)目預(yù)算的參與，也可是綜合預(yù)算的參與。一個(gè)國(guó)家公民預(yù)算參與的途徑、層次、環(huán)節(jié)、領(lǐng)域越多，越能體現(xiàn)其預(yù)算民主的發(fā)達(dá)程度，越能反映公共財(cái)政的普遍性要求。

二、保障和實(shí)現(xiàn)公民預(yù)算參與權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)預(yù)算管理思想嚴(yán)重，預(yù)算公開、預(yù)算民主、預(yù)算監(jiān)督思想?yún)T乏，國(guó)家預(yù)算活動(dòng)常被認(rèn)為是國(guó)家預(yù)算管理機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事情，在預(yù)算編制、審議、實(shí)施、調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)，少有公民參與，公民的代議機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)有預(yù)算審議、預(yù)算監(jiān)督等權(quán)力，但基于我國(guó)預(yù)算制度的諸多限制，其監(jiān)督功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，甚至流于形式。因此，保障和實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民的預(yù)算參與權(quán)不僅是公共預(yù)算的當(dāng)然要求，也是我國(guó)預(yù)算制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

(一)保障和實(shí)現(xiàn)公民預(yù)算參與權(quán)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，有利于提升我國(guó)現(xiàn)代化治理能力

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國(guó)在經(jīng)歷了較快經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后在新的歷史階段確立的新的國(guó)家治理改革目標(biāo)，而現(xiàn)代化的國(guó)家治理必然包括現(xiàn)代化的財(cái)政制度，歷史上成功進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的國(guó)家，幾乎都經(jīng)歷了現(xiàn)代化財(cái)政制度的轉(zhuǎn)型，如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)，日本等，無(wú)一不對(duì)其預(yù)算制度進(jìn)行改革，以適應(yīng)現(xiàn)代化的國(guó)家治理要求?，F(xiàn)代化財(cái)政制度雖有著豐富內(nèi)涵，但現(xiàn)代化的預(yù)算制度一定是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，現(xiàn)代財(cái)政制度必然包含全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。2014年中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》就明確指出我國(guó)的預(yù)算管理制度改革要從七個(gè)方面推進(jìn)，其中就包括要建立以預(yù)算公開為核心的預(yù)算透明制度；要推進(jìn)民主理財(cái)，建設(shè)陽(yáng)光政府、法治政府；要推進(jìn)科學(xué)理財(cái)和預(yù)算績(jī)效管理，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度等。應(yīng)該說(shuō)，預(yù)算公開透明、預(yù)算民主、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效是現(xiàn)代預(yù)算制度的當(dāng)然內(nèi)容，要實(shí)現(xiàn)這些內(nèi)容，就要保證公民能參與預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行、監(jiān)督等，使預(yù)算公開有意義，預(yù)算民主能落實(shí)，預(yù)算監(jiān)督有主體，預(yù)算績(jī)效可評(píng)價(jià)，國(guó)家的現(xiàn)代化治理能力有所體現(xiàn)。

(二)保障和實(shí)現(xiàn)公民的預(yù)算參與權(quán)是公民政治參與權(quán)在預(yù)算領(lǐng)域的延伸，有利于增強(qiáng)公民主人翁意識(shí)

政治參與權(quán)是公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，指公民通過(guò)各種合法的途徑和形式參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理，發(fā)表自己獨(dú)立的意見(jiàn)。政治參與權(quán)是一項(xiàng)集合性權(quán)利，不僅包括對(duì)國(guó)家政治生活的參與，還包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與，不僅包括行為主體對(duì)某一過(guò)程的參與，還包括對(duì)行為結(jié)果的評(píng)價(jià)。在現(xiàn)代民主國(guó)家，公民參與是民主政治的核心，是公民權(quán)利的重要內(nèi)容，我國(guó)憲法第一章和第二章分別規(guī)定了我國(guó)公民的政治參與權(quán)，因此可以說(shuō)公民的預(yù)算參與權(quán)不僅是公共財(cái)政模式的要求，也是我國(guó)公民政治參與權(quán)在預(yù)算領(lǐng)域的延伸。各級(jí)各類預(yù)算活動(dòng)是政府活動(dòng)的基礎(chǔ)，尤其在我國(guó)新《預(yù)算法》首次確立全口徑預(yù)算體系后，政府各級(jí)各類活動(dòng)更是應(yīng)受政府預(yù)算的約束，公民通過(guò)參與預(yù)算過(guò)程可以切身感受到被尊重，其主人翁意識(shí)也會(huì)明顯增強(qiáng)，預(yù)算參與過(guò)程可以成為現(xiàn)代公民意識(shí)的培育過(guò)程，通過(guò)預(yù)算參與有利于在全社會(huì)范圍內(nèi)創(chuàng)建一種參與型民主文化，使公民的政治參與權(quán)以一種看得見(jiàn)的方式體現(xiàn)出來(lái)。因此，有人指出參與式預(yù)算是一所公民學(xué)校，公民在參與式預(yù)算過(guò)程中，要學(xué)會(huì)表達(dá)利益，學(xué)會(huì)平等地與不同群體討論、協(xié)商，學(xué)會(huì)關(guān)注公共問(wèn)題、維護(hù)公共利益，從而提高公民的參與意識(shí)和參與能力[4]。

(三)保障和實(shí)現(xiàn)公民的預(yù)算參與權(quán)有利于防范和限制政府的財(cái)政肆意行為，保證政府財(cái)政權(quán)理性行使

改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于趕超狀態(tài)，為滿足短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展的需要，我國(guó)政府一直屬于強(qiáng)權(quán)政府，各類改革都以一種自上而下的方式推進(jìn)，政治上也一直都處于威權(quán)政治狀態(tài)，無(wú)論是共治威權(quán)還是法治威權(quán)[5]，黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府在整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中處于主導(dǎo)地位，決定著國(guó)家未來(lái)的發(fā)展方向、發(fā)展策略，體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域就是政府對(duì)整個(gè)預(yù)算的主導(dǎo)。在我國(guó)，政府是預(yù)算的編制主體，又是預(yù)算的執(zhí)行主體，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行雖有監(jiān)督權(quán)，但其監(jiān)督作用有限。在預(yù)算管理理念影響下，利益獨(dú)立化的各級(jí)政府在政績(jī)、聲譽(yù)、福利等目標(biāo)誘導(dǎo)下并不情愿編制給自身帶來(lái)太多束縛的詳盡預(yù)算，甚至不想把政府的各類收支項(xiàng)目納入到預(yù)算中，最終導(dǎo)致實(shí)踐中預(yù)算對(duì)政府的約束作用有限，政府的財(cái)政肆意行為、財(cái)政濫權(quán)行為大量出現(xiàn)，政府官員貪污腐化，政府權(quán)力失控，不斷增加的行政成本又轉(zhuǎn)向侵蝕公眾的財(cái)富與福利，使得預(yù)算的公共性難以實(shí)現(xiàn)[6]，給國(guó)家財(cái)政資源造成巨大浪費(fèi)，不僅影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，更直接侵蝕了政府的公信力。因此，在預(yù)算程序中引入公民的預(yù)算參與權(quán)，讓公民通過(guò)各種途徑和方式參與預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督，既可提升預(yù)算內(nèi)容的民主性、科學(xué)性，又可強(qiáng)化預(yù)算的約束力，防止和限制政府的財(cái)政肆意行為，使政府的財(cái)政權(quán)得到實(shí)質(zhì)性制衡和約束，保證政府能理性行使財(cái)政權(quán)，從制度上根本防范各種財(cái)政腐化行為的發(fā)生。

(四)保障和實(shí)現(xiàn)公民的預(yù)算參與權(quán)有利于建立公民與國(guó)家間的良好信任關(guān)系，保障國(guó)家各項(xiàng)財(cái)政計(jì)劃順利實(shí)施

財(cái)政手段是政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)職能的重要手段，而政府各項(xiàng)財(cái)政手段的運(yùn)用離不開政府的財(cái)政預(yù)算，如果在財(cái)政預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，將公民長(zhǎng)期置于預(yù)算決策之外，不考量公民關(guān)于預(yù)算的意見(jiàn)、偏好，最終結(jié)果可能是，公眾對(duì)理當(dāng)關(guān)注的公共事務(wù)缺乏熱情，被通過(guò)的預(yù)算方案遲遲得不到民眾的廣泛理解與支持，預(yù)算的實(shí)施進(jìn)程面臨各種阻力與障礙，國(guó)家相關(guān)的財(cái)政計(jì)劃、財(cái)政措施不僅得不到有效規(guī)范的實(shí)施，甚至可能遭遇來(lái)自民眾的抵制與抗議。國(guó)外預(yù)算制度歷史演進(jìn)中伴隨的各種與預(yù)算稅收有關(guān)的斗爭(zhēng)與革命即是例證。一個(gè)開放、負(fù)責(zé)任的政策制定過(guò)程才能使民眾對(duì)政府有更好的理解，才能更有效地改善民眾對(duì)政府的信任[7]，在國(guó)家預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)引入公民參與，尤其在一些公共設(shè)施、公共服務(wù)、公共政策等方面廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，對(duì)民眾意見(jiàn)及時(shí)進(jìn)行跟蹤、反饋與采納，實(shí)行最為廣泛的民主，由此通過(guò)的預(yù)算方案才能獲得民眾更多的理解與支持，在民眾與政府間建立起一種良好的信任關(guān)系，減少財(cái)政方案、財(cái)政計(jì)劃實(shí)施進(jìn)程中的阻力，保障其順利實(shí)施。

三、我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境

近些年，為推進(jìn)我國(guó)預(yù)算制度的改革，保障和實(shí)現(xiàn)公民的預(yù)算參與權(quán)，我國(guó)一些地方在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開展了一些參與式預(yù)算改革，如浙江的溫嶺、上海的閔行、北京的麥子店、河南的焦作等，他們是保障和實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)改革的先行者，雖然各地公民參與預(yù)算的層次、范圍、途徑、方式、方法等各有不同，但為我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)積累了經(jīng)驗(yàn)，尤其是其實(shí)施進(jìn)程中反映出的一些問(wèn)題更是值得我們反思。參與式預(yù)算雖只是公民預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種途徑，且僅在一些基層預(yù)算中開展，但其反映出的問(wèn)題則帶有普遍性和代表性，關(guān)涉我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)的全面徹底實(shí)現(xiàn)。

(一)參與的廣度、深度普遍依賴于地方政府，缺乏制度性的法律依據(jù)

在各地進(jìn)行的參與式預(yù)算改革試驗(yàn)中，無(wú)論是公民對(duì)預(yù)算的直接參與，還是通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)所進(jìn)行的間接參與，其參與的組織與策劃基本上都是在當(dāng)?shù)卣驒?quán)威機(jī)構(gòu)的倡導(dǎo)和支持下進(jìn)行的，存在“政府主導(dǎo)”的明顯傾向，甚至出現(xiàn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)更迭相關(guān)改革停滯的現(xiàn)象。參與式預(yù)算改革有利于限制政府的預(yù)算權(quán)力，避免各種財(cái)政恣意行為，但從深層看，更是關(guān)涉權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和利益資源的重新配置，若政府過(guò)多介入并主導(dǎo)這一過(guò)程，則有可能擠占公民的預(yù)算參與空間，不僅不利于形成長(zhǎng)期的參與型文化，更使相關(guān)改革成果難以形成持久性的制度機(jī)制。同時(shí)，政府作為理性的利益最大化者，其容易陷入“理性人”困境，為方便獲取某種利益，其可以利用制定政策的機(jī)會(huì)使執(zhí)行權(quán)變成獲取私利的工具，在納稅人預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的道路上設(shè)置重重障礙，排斥納稅人在政策制定時(shí)的參與，堵塞政府與公民相互溝通的渠道，最終實(shí)現(xiàn)其目的。同時(shí)我國(guó)的威權(quán)政治環(huán)境使政府權(quán)力在整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)中實(shí)質(zhì)處于主導(dǎo)地位，自上而下形成威權(quán)，各級(jí)政府傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)，其對(duì)公民的預(yù)算參與并不具有體制范圍內(nèi)的內(nèi)生動(dòng)力，由其主導(dǎo)公民預(yù)算參與權(quán)改革本身存在二律背反的尷尬，如果政府不能賦予預(yù)算參與者平等地位，而只是將公民預(yù)算參與作為緩解不斷提高的預(yù)算透明壓力的手段，那么這種預(yù)算參與不可能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，甚至可能淪為政府官員“粉飾政績(jī)”的一種手段，使得公民的預(yù)算參與形同虛設(shè)。

無(wú)論是粉飾政績(jī)的需要，還是具有改革精神的個(gè)別官員驅(qū)動(dòng)，由政府主導(dǎo)公民預(yù)算參與權(quán)改革都存在諸多不確定因素，人亡政息，政策變則法變，這從根本上不符合法治的內(nèi)在要求，也難以保證公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由政府主導(dǎo)參與式預(yù)算改革是現(xiàn)有體制下的權(quán)宜之選，現(xiàn)有制度環(huán)境尚不能給公民的預(yù)算參與權(quán)行使提供具體的制度規(guī)則，新修訂的《預(yù)算法》雖有較大進(jìn)步，規(guī)定縣以下基層預(yù)算草案要在人民代表大會(huì)審查前，采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)，但在參與的途徑、方式、后果、責(zé)任等方面仍缺乏較為具體的規(guī)定，只能由各地政府通過(guò)不同形式的實(shí)踐予以探索。

(二)參與層次偏低，參與環(huán)節(jié)單一，參與領(lǐng)域狹窄，不能滿足預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的普遍性要求

目前我國(guó)已開展的參與式預(yù)算改革各地各有不同，且呈點(diǎn)狀分布，有的是通過(guò)完善人民代表大會(huì)制度來(lái)強(qiáng)化公民對(duì)預(yù)算的參與和監(jiān)督，有的是通過(guò)公民直接參與政府預(yù)算編制來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的預(yù)算參與權(quán)，就參與層次而言，有的從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始，有的從社區(qū)街道開始，有的雖已衍生延伸至市縣一級(jí)，但從各地情況來(lái)看，集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)等基層領(lǐng)域的較多，對(duì)縣市以上預(yù)算進(jìn)行參與的還比較少，參與的預(yù)算層次普遍較低。就參與環(huán)節(jié)來(lái)看，各地的參與式預(yù)算主要集中于預(yù)算編制環(huán)節(jié)，或者是部門預(yù)算的編制過(guò)程，或者是人大的預(yù)算審查過(guò)程，雖個(gè)別地方已將參與式預(yù)算拓展到預(yù)算的執(zhí)行、決算、績(jī)效審查等環(huán)節(jié)，但從全國(guó)情況來(lái)看，公民能夠?qū)︻A(yù)算全程進(jìn)行參與的還非常少。就參與領(lǐng)域而言，目前各地參與的預(yù)算項(xiàng)目主要集中于與當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝婢o密相關(guān)的社會(huì)發(fā)展和民生領(lǐng)域，能夠進(jìn)行全方位參與的只占少數(shù)。從最基層、預(yù)算最初環(huán)節(jié)和與公民切身利益最直接密切相關(guān)的領(lǐng)域開展參與式預(yù)算改革，從當(dāng)下來(lái)看，也許最有利于調(diào)動(dòng)公民的預(yù)算參與積極性，民主土壤也最易松動(dòng)，但從公民預(yù)算參與權(quán)的普遍要求來(lái)看，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的預(yù)算單位能夠運(yùn)用的財(cái)政資金非常有限，其自身財(cái)稅收入少，自主性財(cái)政資金少，相當(dāng)多的財(cái)政資金來(lái)源于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，雖一些較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得一定比例的土地出讓金，但這筆收入不穩(wěn)定且呈逐年遞減趨勢(shì)，因此，這一級(jí)別編制出的預(yù)算可能會(huì)由于財(cái)政收入的不穩(wěn)定而不能完全實(shí)施，導(dǎo)致公民的預(yù)算參與積極性受到影響，因此有人主張實(shí)行參與式預(yù)算的最佳層次是市縣級(jí)預(yù)算。

目前公民的預(yù)算參與現(xiàn)狀也說(shuō)明，我國(guó)公民的預(yù)算參與權(quán)改革還只是一個(gè)開始，現(xiàn)有的政治、財(cái)稅體制為基層預(yù)算民主改革提供的騰挪空間還十分有限，要使公民的預(yù)算參與權(quán)能夠進(jìn)一步拓展仍是一件十分困難的事情。

(三)預(yù)算編制粗陋，透明度不高，專業(yè)性太強(qiáng)，預(yù)算參與困難

要保障公民預(yù)算參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效行使，公民能夠看得到、看得懂預(yù)算就非常重要，財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容要保證公開透明、通俗易懂，參與者了解預(yù)算相關(guān)信息越詳細(xì)，越有利于參與者作出合理選擇。然而我國(guó)政府的預(yù)算編制十分粗陋，許多都是編制到類款一級(jí)，能夠編制到項(xiàng)目一級(jí)的還是少數(shù)，相較于西方國(guó)家動(dòng)輒幾百頁(yè)的預(yù)算案，我國(guó)政府的許多預(yù)算案都還只是草草幾頁(yè)，能反映的問(wèn)題十分有限，一些數(shù)據(jù)更是無(wú)從發(fā)現(xiàn)，如長(zhǎng)期以來(lái)大家呼聲比較高的三公經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，在一些部門預(yù)算中仍無(wú)從查找，相關(guān)的預(yù)算說(shuō)明也比較有限[8]。此外，由于我國(guó)預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)以政府為主進(jìn)行編制、執(zhí)行，因此專業(yè)性比較強(qiáng)，普通民眾很難看懂政府預(yù)算，甚至許多人大代表都看不懂，政府要么缺乏對(duì)相應(yīng)預(yù)算內(nèi)容的解釋和說(shuō)明，要么解釋得過(guò)于籠統(tǒng)，隱藏信息太多，這些都直接影響了民眾對(duì)預(yù)算的參與和監(jiān)督。

造成這種現(xiàn)狀有歷史原因，也有政府原因，一方面各地財(cái)政受當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)影響較大，基于政績(jī)需求，各地領(lǐng)導(dǎo)都希望在財(cái)政上擁有較多自主裁量權(quán)，希望基層部門的預(yù)算和支出都比較粗線條。另一方面政府也不想讓民眾知道太多，因?yàn)榇植?、不透明的預(yù)算能夠給相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)以“特權(quán)”，能夠使他們進(jìn)行權(quán)力尋租，這種慣性使得各地政府包括相關(guān)部門很難在短期內(nèi)割舍自身長(zhǎng)期擁有的特權(quán)利益。

(四)被動(dòng)參與多，主動(dòng)參與少，參與能力有限，直接影響參與效果

我國(guó)歷史上缺乏較好的民主法治傳統(tǒng)，以致長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)切度不高，民主參政意識(shí)不強(qiáng)，體現(xiàn)在預(yù)算參與問(wèn)題上同樣如此，許多地方的參與式預(yù)算改革，多由政府作為相關(guān)改革的發(fā)起者、支持者，在具體改革實(shí)踐中，為讓公民能夠參與預(yù)算過(guò)程，往往由政府邀請(qǐng)各界人大代表、政協(xié)委員和其他各界人士參與預(yù)算過(guò)程，或者由各區(qū)域推選代表，有些地方甚至還需做民眾的動(dòng)員工作，這都是被動(dòng)式的參與，直接限制了公民預(yù)算參與的效果。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因很多，除了民主自治傳統(tǒng)的缺失，另外還有兩個(gè)原因，一是民眾的參與能力有限。我國(guó)政府的預(yù)算活動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)脫離群眾，預(yù)算當(dāng)然地被認(rèn)為是政府職責(zé)范圍內(nèi)的事情，與民眾無(wú)關(guān)，民眾很少關(guān)注政府的預(yù)算問(wèn)題，政府也少有對(duì)民眾進(jìn)行預(yù)算宣傳，制定出的預(yù)算也似乎沒(méi)想著讓民眾看懂，結(jié)果是民眾缺乏相關(guān)的預(yù)算背景知識(shí)，不了解政府預(yù)算，看不懂政府預(yù)算，即便有參與也只是局限于對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的參與。二是民眾對(duì)政府的不信任。我國(guó)在預(yù)算領(lǐng)域的強(qiáng)政府，弱民眾，使得民眾對(duì)預(yù)算編制、審查提出的一些意見(jiàn)和建議不能得到及時(shí)的反饋和回應(yīng)，甚至最終的預(yù)算決策權(quán)仍留存于政府部門內(nèi)部，民眾的參與積極性自然會(huì)受到很大影響，參與似乎是可有可無(wú)之事，不參與也罷。

美國(guó)哥倫比亞大學(xué)政治學(xué)教授喬·薩托利在他的《民主新論》中說(shuō)，“恰當(dāng)?shù)睦斫?，參與的含義是親自參與，是自發(fā)自愿的參與?！瓍⑴c是自發(fā)的，所以和(由他人的意志)促動(dòng)截然相反，即它和動(dòng)員相反”[9]。最有效的參與是自發(fā)自愿的參與，只有公民自發(fā)自愿的參與才能彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有預(yù)算民主的不足，顯然我國(guó)公民還缺乏這種自發(fā)自愿參與的動(dòng)力和能力。

(五)缺乏對(duì)公民預(yù)算參與權(quán)的救濟(jì)途徑

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，沒(méi)有有效的救濟(jì)，就不會(huì)有真實(shí)的權(quán)利，有效的救濟(jì)就是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必要保障。公民的預(yù)算參與權(quán)屬于憲法性權(quán)利，是公民政治參與權(quán)在預(yù)算領(lǐng)域的延伸，我國(guó)歷來(lái)忽視對(duì)公民憲法性權(quán)利的救濟(jì)，在公民預(yù)算參與權(quán)沒(méi)有得到社會(huì)廣泛認(rèn)可的情境下，對(duì)公民預(yù)算參與權(quán)的救濟(jì)更是一片空白，或因原告資格不具備，或是被訴行為超范圍，無(wú)論是行政體內(nèi)的行政復(fù)議，還是司法體內(nèi)的行政訴訟，亦或尚未建立的違憲審查，都不能為公民的預(yù)算參與權(quán)提供一條制度內(nèi)的救濟(jì)之路[10]。因此實(shí)踐中，公民的預(yù)算參與權(quán)就可能演化為一項(xiàng)可有可無(wú)的權(quán)利，公民可否享有，在多大范圍內(nèi)享有，享有的途徑與方式應(yīng)該如何，這些都要聽(tīng)從于具體執(zhí)政者的給予與施舍，得不到也不能從司法途徑上尋求救濟(jì)，這難道不是一種本末倒置的做法？

四、保障和實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民預(yù)算參與權(quán)尚需解決的問(wèn)題

公共財(cái)政模式下需要公民多環(huán)節(jié)多領(lǐng)域自主自愿地參與預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，發(fā)表自己的聲音，表達(dá)自己的需求，從公眾角度評(píng)價(jià)政府的財(cái)政行為，但要真正做到公民預(yù)算參與權(quán)全面實(shí)現(xiàn)，以下幾個(gè)方面的還需進(jìn)一步努力。

(一)改變政府預(yù)算管理理念，確立現(xiàn)代化的公共預(yù)算理念

我國(guó)政府在預(yù)算領(lǐng)域的長(zhǎng)期主導(dǎo)地位導(dǎo)致政府現(xiàn)代化的公共預(yù)算理念缺失，自上而下缺乏對(duì)公民預(yù)算意見(jiàn)的重視與維護(hù)，我國(guó)雖有一些持續(xù)不斷的預(yù)算參與改革，但進(jìn)程緩慢，差強(qiáng)人意，其最大阻力仍來(lái)源于政府，政府預(yù)算理念不變，民眾很難參與其中，也缺乏參與的意識(shí)與行動(dòng)。我國(guó)新《預(yù)算法》修訂之時(shí)，預(yù)算法是政府“控權(quán)法”還是政府“管理法”尚且爭(zhēng)論不休，足以證明理念轉(zhuǎn)變何等艱難。盡管新《預(yù)算法》最終明確了預(yù)算對(duì)政府的控權(quán)功能，確立了現(xiàn)代化公共財(cái)政理念，但在實(shí)踐中要真正實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變還有很長(zhǎng)的路要走，要依賴于政治宣傳，還要依懶于政府理念轉(zhuǎn)換的決心與恒心，迫于壓力的政治作秀不僅不會(huì)持久，反而會(huì)讓民眾有被愚弄之感，因此我國(guó)公民的參與式預(yù)算改革要想走得更遠(yuǎn)更久，政府的預(yù)算理念轉(zhuǎn)變起著決定性的作用。

(二)建立和完善公民預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)制度規(guī)范

公民預(yù)算參與權(quán)行使的功能之一就是對(duì)政府進(jìn)行控權(quán)和監(jiān)督，因此僅依賴政府的觀念轉(zhuǎn)變還不足以保障公民預(yù)算參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還需要制度性的規(guī)范建設(shè)，使公民的預(yù)算參與有法可依，有路可循，尤其要具化公民預(yù)算參與的途徑、方式、環(huán)節(jié)、領(lǐng)域，以及預(yù)算參與權(quán)難以得到保障時(shí)的司法救濟(jì)等。在這方面，我們可以借鑒預(yù)算發(fā)達(dá)國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國(guó)本土的地方性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如延長(zhǎng)預(yù)算草案編制時(shí)間，以聽(tīng)證協(xié)商會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)公開討論、公益項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)等方式使公民能夠參與預(yù)算草案的編制、審查等環(huán)節(jié)，拓寬行政訴訟原告資格，建立納稅人公益訴訟制度，監(jiān)督政府的預(yù)算濫權(quán)行為，通過(guò)一定形式的民意調(diào)查讓公民參與預(yù)算績(jī)效考察等。

(三)提升公民預(yù)算參與能力，提高公民預(yù)算參與積極性

預(yù)算是專業(yè)性較強(qiáng)的活動(dòng)，通常情況下公民缺乏與之相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，但這不是將公民拒之門外的理由。預(yù)算關(guān)涉每個(gè)人的切身利益，每個(gè)人都有參與其中的權(quán)利，雖然公眾的參與能力會(huì)直接影響公民的參與效果與參與積極性，但國(guó)家可以通過(guò)一定的方式提升公民的預(yù)算參與能力。如國(guó)家可以通過(guò)不同形式對(duì)公民進(jìn)行相關(guān)的預(yù)算知識(shí)宣傳，讓公民了解預(yù)算、認(rèn)識(shí)預(yù)算，尤其要宣傳預(yù)算與每個(gè)公民切身利益間的關(guān)系，預(yù)算監(jiān)督與限制政府權(quán)力間的關(guān)系。宣傳方式可以是現(xiàn)有體制內(nèi)的公民教育，包括大、中、小學(xué)生的公民教育，也可以是全社會(huì)范圍內(nèi)的社會(huì)宣傳教育，如網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳，印發(fā)小冊(cè)子、社區(qū)宣傳欄宣傳等，語(yǔ)言、圖片、視頻等盡量做到通俗易懂、形象生動(dòng)。此外，各地政府要對(duì)公民參與預(yù)算時(shí)提出的意見(jiàn)、建議等及時(shí)予以反饋、跟蹤、采信，使公民的意見(jiàn)得以尊重，公民的主人翁意識(shí)得以增強(qiáng)，他們參與的積極性自然就會(huì)提高。

(四)保證預(yù)算的公開性與可讀性

保證預(yù)算的公開透明和可讀，是我國(guó)預(yù)算制度改革呼吁多年的事情，新修改的預(yù)算法也首次明確了預(yù)決算的公開透明制度，對(duì)預(yù)算公開的主體、內(nèi)容、時(shí)間等做出了明確具體的規(guī)定，各地政府在民眾的呼吁下為推進(jìn)預(yù)決算公開也做了一些改善，取得了一些成效，整體上在逐漸進(jìn)步。但要使預(yù)算法徹底得以落實(shí)，公民預(yù)算參與權(quán)真正得以實(shí)現(xiàn)，目前預(yù)算公開的程度還不夠，尤其是預(yù)算編制還比較粗陋，類、款下的項(xiàng)、目不清，“代編預(yù)算”比例較大，公開的預(yù)算案尚不能反映公民較為關(guān)心的問(wèn)題，相關(guān)的預(yù)算說(shuō)明還不夠清晰，公開的方式還可以進(jìn)一步拓展，如印發(fā)政府預(yù)算宣傳冊(cè)，網(wǎng)絡(luò)公開政府各年度預(yù)決算，構(gòu)建專門的預(yù)算公開平臺(tái)，對(duì)公民進(jìn)行答疑解惑等。

(五)構(gòu)建公民預(yù)算參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的救濟(jì)途徑

從廣義角度看，公民在預(yù)算領(lǐng)域的訴訟實(shí)為預(yù)算參與權(quán)的另一種表達(dá)，當(dāng)公民的預(yù)算獲知權(quán)、預(yù)算參與權(quán)難以得到保障，或者政府機(jī)關(guān)及人員的預(yù)算行為超越甚至違背了預(yù)算法案時(shí)，公民可通過(guò)訴訟途徑予以糾正和救濟(jì)，實(shí)為預(yù)算參與權(quán)在司法領(lǐng)域的當(dāng)然延伸。要保障我國(guó)公民的預(yù)算參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)國(guó)家預(yù)算活動(dòng)的監(jiān)督，就需要逐漸建立起我國(guó)的預(yù)算參與權(quán)司法救濟(jì)制度，如針對(duì)具體行政行為的越權(quán)之訴和違憲審查訴訟，適當(dāng)放寬我國(guó)當(dāng)前的原告主體資格，使所有的納稅人都具有提起納稅人訴訟的資格，擴(kuò)大司法審查的行政行為范圍，此外，在綜合考量納稅人訴訟主體間的力量對(duì)比關(guān)系基礎(chǔ)上，設(shè)立納稅人集團(tuán)訴訟制度等[11]。

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.012

2015-10-11

D922.29

A

1000-2359(2016)03-0056-06

王曉慧(1972—)，女，河南孟州人，河南師范大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。