谷 茵

街頭官僚視角下基層執(zhí)法人員的行動邏輯

谷 茵

基層執(zhí)法人員作為公共政策的直接執(zhí)行者，其行動類型分為積極執(zhí)行、消極執(zhí)行和放棄執(zhí)行。影響基層執(zhí)法人員行動的原因有制度性和非制度性兩大因素，可以通過建立合理的激勵機制、強化權力規(guī)制機制、完善溝通協(xié)調(diào)機制來規(guī)范其行為。

街頭官僚；基層行政執(zhí)法；行動邏輯

街頭官僚這一概念最早是由利普斯基提出的，之后他在《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書中對其有了更為詳盡的解釋：街頭官僚是指處于基層，同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接與民眾打交道的第一人，并且在他們工作的執(zhí)行過程中具有大量的自由裁量權。典型的街頭官僚包括警察、城市管理者、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等等。他們控制和管理著許多公共資金，他們的決策將直接影響許多公民的生活福利[1]。根據(jù)利普斯基有關街頭官僚的定義，就我國而言，街頭官僚指的是位于基層的行政執(zhí)法類公務員以及一些具有基層執(zhí)法性質(zhì)的政府雇員。如警察、收稅員、城管、協(xié)警，還有那些在政府機關“窗口”工作的公務員。

一、街頭官僚視角下基層執(zhí)法人員的行動類型

基層執(zhí)法人員作為公共政策的直接執(zhí)行者、對于國家政策的落實、政府形象的塑造有著重要的作用。就目前我國公共政策的過程來講，存在的突出問題就是執(zhí)行不力，這與基層執(zhí)法人員的行動過程有著密切的關系。

基層執(zhí)法人員的行政行為大體可以分為積極執(zhí)行、消極執(zhí)行和放棄執(zhí)行三種類型。積極執(zhí)行指的是基層執(zhí)法人員對待自己的工作有強烈的責任心，在公共政策的執(zhí)行過程中遵循秉公執(zhí)法的原則，熱情友善對待群眾。在公共服務和公共物品資源配置中把群眾利益放在首位，處理問題合法、合理、合情，表現(xiàn)出積極的工作狀態(tài)。使政策更符合實際需要，從而維護了公共利益，達到政策的既定目標。消極執(zhí)行指的是基層執(zhí)法人員雖然會對政府的政策、上級的命令保留一定的執(zhí)行力度，但是會出現(xiàn)執(zhí)行不到位的情況。其典型表現(xiàn)為：工作中士氣不高，敷衍塞責，做事避重就輕，好做表面文章，愛搞形式主義，缺乏責任意識。消極執(zhí)行還體現(xiàn)在機械的照章辦事，當某些規(guī)則有違公平正義時，依然拿規(guī)則說事兒，最終損害民眾的合法權益?？傊话闱闆r下，基層執(zhí)法人員可能更利己的而不是自動地去服務于公共利益。他們可能忙于“表面事務”，努力做那些容易處理和讓他們的績效看上去更好的工作。[2]這種執(zhí)行過程中的消極現(xiàn)象會導致政策執(zhí)行的不順暢或者停滯不前。放棄執(zhí)行指的是街頭官僚實際上退離或從心理上直接退出某項工作，放棄職責。即對自己管轄范圍內(nèi)的事務，采取視而不見、充耳不聞的態(tài)度，漠視群眾的訴求，推卸自身的責任等等。最常見的做法就是規(guī)避風險、逃離一線、不作為。這種棄權行為使國家的政策、上級的指令在基層無法留下。

二、影響基層執(zhí)法人員行動的因素

1.制度性影響因素

（1）自由裁量權。由于公共事務和工作環(huán)境的不確定性和復雜性，隨時應對不可預知的突發(fā)狀況是基層執(zhí)法人員的工作常態(tài)，要想使執(zhí)法行為程序化和系統(tǒng)化是一件很困難的事情，因此，法律賦予他們一定的自由裁量權。但在具體的實踐過程中，某些在認知上和道德上高度不夠的基層執(zhí)法人員就會運用他們手中的權力來管理他們的工作場景，進行政策執(zhí)行中的再決策，從而使自己的工作變得輕松些、安全性高一些，改善自我的生存狀態(tài)。濫用自由裁量權在實踐中的表現(xiàn)：對本來應該查處和懲罰的私營業(yè)主和商戶不查處、不懲罰，執(zhí)法完全隨個人意愿而來；某些執(zhí)法人員向被執(zhí)法對象索要好處或收受其賄賂；在執(zhí)法過程中，對上級政策或敷衍式執(zhí)行、或替代式執(zhí)行或附加式執(zhí)行甚或不執(zhí)行。

（2）制度規(guī)則。制度規(guī)則是處理行政問題的法定準則，它滲透于官僚組織內(nèi)的方方面面，成為影響街頭官僚的行為發(fā)展的一個重要變量。在民主政治發(fā)展的今天，人們的法治觀念日益增強，維護自身權利意識普遍覺醒，基層執(zhí)法人員工作所面臨的風險與不確定性越來越多，有可能引起種種糾紛甚至發(fā)生群體性事件，結果可能導致批評、處分、失去晉升機會等一系列不良后果，基于這些原因，街頭官僚會選擇自我庇佑，打著照章辦事、遵守法律法規(guī)的幌子退守在安全范圍內(nèi)尋求免責。因為盡管這些規(guī)章制度對街頭官僚來說是形式化的，但它所起的作用卻不能小覷，既可以作為街頭官僚的執(zhí)法標準，又可以成為其避免責任追究、抵制外部壓力確保自身安全的防火墻。

（3）相關法律。通過法律的制定來規(guī)范街頭官僚的行政行為，并進一步對其執(zhí)法的過程與結果產(chǎn)生影響是“行政執(zhí)法”的應有之義。在我國，目前法律對于基層人員執(zhí)法的控制仍存在著諸多問題：首先，立法的數(shù)量還沒有跟上時代的發(fā)展。盡管我們國家已經(jīng)制定了一系列法律規(guī)范，但在行政程序、行政倫理方面的法律規(guī)定還是空白一片，尤其是缺少一部被證實可以比較有效規(guī)制街頭官僚行政行為的行政程序法，這使得行政領域的許多執(zhí)法行為因為立法的空白，為基層執(zhí)法人員濫用自由裁量權留下制度空間。其次，有些法律只做原則性的規(guī)定，非常籠統(tǒng)，這樣一來就會給予行政人員很大施展權力的空間。過度的行政靈活性往往使街頭官僚很容易規(guī)避法律并突破法律的限制，這就是法律的簡單所昭示的無法掌控的行政方向。

2.非制度性影響因素

（1）利益驅(qū)動。利益是人們行動的本質(zhì)因素，正是對金錢、對權力等的欲望促使人們從事各種活動，利己主義傾向不僅存在于個人還存在于團體和國家方面?；鶎訄?zhí)法人員作為擁有這種社會屬性的個體，同樣有實現(xiàn)個人利益最大化的目的性。由于掌握著一定的公共權力，基層執(zhí)法人員常常需要面對來自政策目標、服務群體利益的誘惑，一旦這種誘惑力達到一定程度，街頭官僚的行動選擇就會做出改變。有關基層執(zhí)法人員執(zhí)法行為引起沖突的事件時有報道，無不與利益有關。此外，街頭官僚在政策執(zhí)行中，會有自身利益與政策價值目標不一致的時候，在這種情況下，一些街頭官僚會按照自己的政策偏好，改變原有的政策目標，制定出符合自身利益的執(zhí)行計劃，從而使政策效果大打折扣。

（2）行政對象。街頭官僚是在工作進程中與公民零距離打交道的政府工作人員，其行動所指的對象是公民，所以行政對象的反應會影響街頭官僚的行為方式。在自由裁量權的行使上，同樣是違法問題，對執(zhí)法人員示弱或表示恭敬的人可能受到口頭警告，而態(tài)度蠻橫拒不合作的則可能面臨嚴厲的懲罰。有較高需求的行政對象，他們獲得福利的機會也較大；而有著較低需求或被視為“刺頭”的行政對象，他們獲得的福利通常比較少。此外，公民的個體特征、群體狀況也影響的街頭官僚的行為選擇。比如那些社會地位較高的政策對象能得到基層執(zhí)法人員更多的禮遇和尊重，而社會弱勢群體通常會被不公平的對待。有些不服執(zhí)法的公民會采取非常方式迫使基層執(zhí)法人員改變行動，如上訪乃至上演武力。

（3）大眾傳媒。當今社會，傳媒工具日益平民化。當執(zhí)法對象認為受到不公正裁決時，訴諸媒體成為其十分方便的選擇。街頭官僚作為處在最前線的基層執(zhí)法人員，工作過程中和群眾發(fā)生矛盾與沖突是在所難免的，一旦處理不當就會釀成惡性事件，被各大媒體爭先報道，形成強大的輿論壓力。這樣的案例，使街頭官僚必須認真行使被賦予的權力。此外，現(xiàn)在的媒體對基層執(zhí)法人員的評價有一種妖魔化的傾向，為了吸引讀者的眼球，熱衷于報道行政執(zhí)法中出現(xiàn)的糾紛和矛盾，并且缺乏深入細致的調(diào)查，給廣大公眾呈現(xiàn)出的是一個負面的街頭官僚形象，這種妖魔化給基層執(zhí)法帶來了巨大的困擾和阻礙,極大地挫傷了街頭官僚執(zhí)行政策的信心和勇氣，使其更加缺乏社會責任感、士氣低下。

三、街頭官僚視角下基層執(zhí)法人員行政行為的制度規(guī)范

1.建立合理的激勵機制

首先，完善晉升制度。職務晉升是提升街頭官僚政策執(zhí)行力的最顯著方式，能增加街頭官僚的歸屬感，有利于留住和吸引人才。為此，在基層執(zhí)法人員的晉升上要做到公平、公正、公開，增加透明度。對有著協(xié)調(diào)溝通能力、專業(yè)協(xié)作能力等與基層執(zhí)法工作相關技能的街頭官僚或工作表現(xiàn)突出的街頭官僚，應把這些作為晉升的加分條件，而不是一味的論資排輩。其次，構建工作激勵制度。應實行放權，即基層執(zhí)法人員的上級適當放權給他們，以激發(fā)其工作的主動性。此外，注重對基層執(zhí)法人員的精神激勵，培養(yǎng)其高尚的道德情操，提高其職業(yè)修養(yǎng)。第三，完善獎罰制度。合理地獎罰制度的實行能夠增強街頭官僚的工作責任感，加大其行使權力的合法性。獎勵不僅要有精神上的，也要有物質(zhì)上的，重點是物質(zhì)上的獎勵，讓那些秉公執(zhí)法、踏實工作、敢于與困難做斗爭的基層執(zhí)法人員感受到實實在在的回報。同時，獎勵也要很好地結合懲罰，對于違反了規(guī)章制度、濫用行政權力的基層執(zhí)法人員，在事實確認后也一定要嚴懲不貸。此外，獎罰制度要科學、合理、公正、透明，一旦形成制度就要遵守執(zhí)行，及時、嚴格地實施獎懲，不能讓它僅僅停留在形式上。

2.強化權力規(guī)制機制

（1）制定自由裁量的基準。街頭官僚擁有一定的執(zhí)法“裁量自由”，但是這種“自由”應該是相對的，“自由”的幅度如果過大，裁量的方式、種類、范圍不明確，勢必會導致隨意裁量行為的發(fā)生。我國當前就存在著對自由裁量權范圍、幅度限定過于寬泛的現(xiàn)象，現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有對自由裁量權范圍作出詳細的規(guī)定，以致“自由”過大，為執(zhí)法行為的失范埋下了隱患。對此，我們首先要認識到行政自由裁量權有其存在的必要性，在這個前提下，科學界定自由裁量權的運行界線，細化自由裁量權的范圍和幅度，對于“模糊”概念以及“彈性”過大的條款應盡量使之明確化、具體化、細致化，而對于那些運用自由裁量權的行政行為，應大致歸類，根據(jù)不同類型明確給出自由裁量的幅度范圍，使其受到合理的制約，以避免基層執(zhí)法人員隨意裁量的可能性。從而使基層執(zhí)法人員合理使用權力，有效規(guī)避因裁量行為不當而引發(fā)影響社會穩(wěn)定的不良后果。

（2）完善監(jiān)督機制。監(jiān)督機制的完善可以減少街頭官僚的行為偏離。①強化行政監(jiān)督。要實行監(jiān)督部門自上而下的垂直管理，從人事、財政安排方面的改革入手建立行政系統(tǒng)內(nèi)部獨立的監(jiān)督體系，使行政執(zhí)法監(jiān)督部門免受黨政機關的干擾，能夠自主開展工作，充分發(fā)揮自身作用，實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督部門的權威性和獨立性。②加強司法監(jiān)督。我國對街頭官僚的司法監(jiān)督是通過審定其行政執(zhí)法行為是否合法來進行的，而不審查其行政執(zhí)法行為是否具有合理性。基層執(zhí)法人員普遍存在的問題是自由裁量權的不當行使，只涉及合理性不涉及合法性。因此要把司法監(jiān)督擴大到對不合理執(zhí)法行為的監(jiān)督上，賦予法院裁定街頭官僚是否合理自由裁量權的權力。③擴大公眾監(jiān)督。大力開展對公眾的宣傳和教育活動，提高公民的民主監(jiān)督意識和自我保護意識，拓展公眾監(jiān)督的渠道，鼓勵公眾通過信訪、建議、行政訴訟等方式對政策執(zhí)行進行監(jiān)督。

3.完善溝通協(xié)調(diào)機制

（1）要實現(xiàn)同級各部門之間溝通協(xié)調(diào)制度化。目前我國基層執(zhí)法部門普遍存在著職責權限不清的現(xiàn)象，這會導致在政策執(zhí)行中出現(xiàn)執(zhí)行空白或交叉執(zhí)行的狀況，對政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。因此，具有相似職能的基層執(zhí)法機關應就那些可能會交叉的職能進行溝通協(xié)調(diào)，細化各自職責，消除職責分歧。此外，同級執(zhí)法部門間應加強溝通協(xié)調(diào)，這種溝通與協(xié)調(diào)在政策執(zhí)行前以及政策執(zhí)行過程中都要進行，并使之制度化，更好地應對政策執(zhí)行過程中的復雜情況，保障政策的有效落實。

（2）優(yōu)化政策信息的傳播和反饋渠道。現(xiàn)行的信息傳遞的下行溝通渠道過于單一，因此，應拓寬政策信息下達的渠道，使基層執(zhí)法人員能充分地獲取政策信息，提高政策認知能力。比如可以通過開辦政策培訓班的方式，就某項政策對街頭官僚培訓，提高他們對該政策的認知能力，只有充分認知政策，才能更好地理解政策，從而提高自身的政策執(zhí)行力，在政策執(zhí)行中不致走偏。至于信息反饋渠道的優(yōu)化應該從健全政策執(zhí)行公開制度和建立多種信息反饋渠道兩方面入手：擴大政策執(zhí)行公開的內(nèi)容（政策信息、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法結果等）并通過報紙刊載、網(wǎng)站查閱、媒體報道等方式予以公開，在群眾充分了解政策執(zhí)行的情況后，通過聽取公眾意見的見面會、公共論壇、問卷調(diào)查等方式收集政策執(zhí)行效果的信息，確保信息真實傳遞。既有利于政策執(zhí)行策略的調(diào)整以及后繼政策的制定，又有利于對基層執(zhí)法人員進行全面、有效的監(jiān)控，確保他們在政策執(zhí)行中能做到依法執(zhí)行，公正執(zhí)行，確保政策有效執(zhí)行和貫徹。

[1]Lipsky,Michael.Street-level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services[M]. New York：Russell Sage Foundation,1980.

[2][美]戴維.H.羅森布魯姆，羅伯特.S.克拉夫丘克，德博拉.戈德曼.羅森布魯姆.成福，等譯.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M].北京，中國人民大學出版社，2002.

（作者單位：信陽師范學院政法學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.24.030