周艷艷

堅持法治思維和法治方式構(gòu)建反腐倡廉長效機制

周艷艷

反腐倡廉一直是我國的艱巨任務(wù)，也是人民的根本要求。實踐證明，根除腐敗這顆惡性毒瘤最好的工具是法律，隨著我國法治社會建設(shè)的全面推進(jìn)，以法治思維和法治方式反腐是當(dāng)下反腐倡廉最明顯的特點，也是目前構(gòu)建反腐倡廉長效機制的最佳模式。目前我國反腐倡廉的長效機制存在諸多缺陷，本文立于法治思維和法治方式的角度，從預(yù)防機制、監(jiān)督機制、懲戒機制以及問責(zé)機制四個方面分析反腐倡廉長效機制目前存在的問題并提出對策建議。

法治；法治思維；法治方式；反腐倡廉；長效機制

隨著法治社會建設(shè)的全面推進(jìn)，法治反腐已逐漸成為共識，在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行?！痹诮窈蟮姆锤ぷ髦校耙苑ㄖ嗡季S和法治方式反腐”將成為一種新常態(tài)。

亞里士多德認(rèn)為：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是良好的法律”?1，這個思想構(gòu)成了當(dāng)代法治思想的精髓?！胺ㄖ嗡季S”是指將法治理念運用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為準(zhǔn)繩的理性思考方式?！胺ㄖ畏绞健眲t是法治思維的外在行為表現(xiàn)，與法治思維是外在和內(nèi)在的關(guān)系。各國的反腐實踐證明，根治腐敗這個惡性毒瘤最好的工具是法律。法治反腐模式作為一種規(guī)范性、程序性、強制性的模式，是目前構(gòu)建反腐倡廉長效機制的最佳模式。

一、法治反腐是構(gòu)建反腐倡廉長效機制的最佳模式

新中國成立后，我國傳統(tǒng)反腐模式經(jīng)歷了政治運動反腐、組織反腐以及制度反腐。這些反腐模式在當(dāng)時特定的社會背景下發(fā)揮了一定的積極作用，但均屬于階段性產(chǎn)物，其時效性與長效性存在矛盾與沖突，權(quán)力的存在決定反腐是一個長期的過程。與傳統(tǒng)反腐模式相比，法治反腐模式對構(gòu)建反腐倡廉長效機制具有明顯優(yōu)勢。

1.實現(xiàn)人治反腐向法治反腐轉(zhuǎn)變

“政治運動型反腐”是指發(fā)動廣大人民群眾以運動的形式檢舉、揭發(fā)和參與懲處腐敗的反腐方式?2，如“三反”“五反”等典型政治運動反腐，其反腐主體主要依靠領(lǐng)導(dǎo)和政府的指示?！敖M織反腐”是從腐敗主體角度進(jìn)行監(jiān)督和控制?3，如1982-1983年打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中腐敗犯罪的斗爭。該模式的反腐主體主要依靠領(lǐng)導(dǎo)或組織集體意志，更多體現(xiàn)的是組織內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者或者少數(shù)人意志?！爸贫确锤钡闹黧w范圍則十分廣泛，上至國務(wù)院，下至基層各級政府，凡具備管理職能的機構(gòu)幾乎都可以成為制度反腐的主體，均可在職權(quán)范圍內(nèi)制定相應(yīng)反腐制度。制度反腐設(shè)定的制度除法律制度之外，還包含基于其他主體意志所制定的政策、指示、命令及單個單位規(guī)定等。

綜上所述，這三種反腐模式的主體最終都落在少部分領(lǐng)導(dǎo)或組織上，體現(xiàn)人的意志高于法律意志，充滿著人治色彩。與人治呈根本對立，法治反腐是指通過制定和實施法律，規(guī)范和限制公權(quán)力行使的范圍、方式和程序，為公權(quán)力的執(zhí)掌者創(chuàng)造一個公正、透明的運作機制，使公權(quán)力的執(zhí)掌者“不想腐敗、不敢腐敗、不能腐敗”，從而達(dá)到降低和消除腐敗的目標(biāo)。法治下的反腐更具備“有法可依，有章可循”的特點，不會隨領(lǐng)導(dǎo)人的更換而隨意更換，更具持續(xù)長效性。

2.實現(xiàn)治標(biāo)反腐向標(biāo)本兼治轉(zhuǎn)變

“治標(biāo)”是對腐敗行為發(fā)生后的處罰，是一種補救腐敗后果的治理方式?！皹?biāo)本兼治”是預(yù)防和懲罰結(jié)合的治理方式。我國傳統(tǒng)三種反腐模式主要側(cè)重于對腐敗行為的懲處，體現(xiàn)為治標(biāo)反腐?！耙婪ㄖ螄钡睦砟钆c標(biāo)本兼治反腐是互相契合的。第一，法治反腐模式為標(biāo)本兼治提供制度依據(jù)。法治反腐以法律至上為理念，而法律是構(gòu)建預(yù)防腐敗和懲罰腐敗的制度要件，能將“治標(biāo)”與“治本”有效銜接起來。第二，法治反腐模式為標(biāo)本兼治提供強制保障。實踐表明，僅僅通過提高思想道德進(jìn)行自覺反腐是不現(xiàn)實的，沒有權(quán)威的強制力作為堅強后盾，即使制定科學(xué)合理的反腐措施都難以實現(xiàn)或者長久保持良好狀態(tài)，猶如“牛欄關(guān)貓”，使反腐措施受到權(quán)力壓制而得不到實現(xiàn)。法律權(quán)威所具備的強制力是其他政策、規(guī)章、制度所欠缺的，故法治反腐模式下的強制力正是“關(guān)貓”最后有效的“柵欄”。

3.實現(xiàn)單一治理向聯(lián)動治理轉(zhuǎn)變

“單一治理”是指通過一種方式對腐敗進(jìn)行治理?！奥?lián)動治理”是相對于單一治理而言的，是指多種反腐方式相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互補充而構(gòu)成的一個有序的、動態(tài)的、程序化的治理系統(tǒng)。單一治理方式在我國傳統(tǒng)反腐模式中運用比較明顯，如在政治運動反腐模式下，我國當(dāng)時治理腐敗的重點方式是通過發(fā)動群眾運動實現(xiàn)懲治腐敗，方式單一，缺乏多樣化。法治反腐模式的確立則打破了傳統(tǒng)反腐的這一格局，法治反腐模式是強調(diào)以法治理念為前提，多種反腐主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)實施的反腐行為。我國法治反腐下的聯(lián)動治理表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委、監(jiān)察、司法、行政分工負(fù)責(zé)而又相互配合的反腐機制，同時有效結(jié)合網(wǎng)絡(luò)、媒體、社會組織的反腐積極作用?？梢?，相對于傳統(tǒng)反腐模式的單一治理而言，現(xiàn)行法治模式下的聯(lián)動治理機制具有明顯的優(yōu)勢。

4.實現(xiàn)分散治理向統(tǒng)一治理轉(zhuǎn)變

基于社會網(wǎng)絡(luò)分析視角的我國醫(yī)藥制造業(yè)城市關(guān)聯(lián)分析…………………………………………………… 李樹祥等（7）：865

“分散治理”主要表現(xiàn)為在同樣腐敗行為和結(jié)果的情形下，由于身份、背景、職位不同而獲得不同處罰的現(xiàn)象?！巴虏煌P”的分散治理在我國傳統(tǒng)反腐實踐中比較常見，這既是傳統(tǒng)反腐模式突出的缺陷，也是我國反腐實踐不能得到社會信任的主要原因。造成分散治理的一個重要原因就是我國缺乏統(tǒng)一的反腐模式，即缺乏嚴(yán)格、規(guī)范、統(tǒng)一的法律系統(tǒng)。自我國確立法治原則以來，反腐倡廉逐漸走向統(tǒng)一治理。在法治反腐模式下，處理國家公務(wù)人員的腐敗行為要做到處罰標(biāo)準(zhǔn)一致、判決與執(zhí)行一致、此當(dāng)事人與彼當(dāng)事人一致等。我國法治建設(shè)的重大成果之一是法制的統(tǒng)一，不僅僅包含國家立法統(tǒng)一，也包含行政行為和司法行為的統(tǒng)一。法治反腐模式就是法制統(tǒng)一性的外在具體表現(xiàn)，直接體現(xiàn)出反腐敗的統(tǒng)一性，包含反腐形式與實質(zhì)的統(tǒng)一。

二、我國反腐倡廉長效機制存在的缺陷

1.預(yù)防腐敗機制缺乏可操作性

我國的反腐廉政建設(shè)重事后懲戒輕事前預(yù)防，側(cè)重治標(biāo)反腐，實際上，完善預(yù)防腐敗機制能從源頭上有效抵制腐敗，其與懲戒腐敗機制配合運行才能達(dá)到標(biāo)本兼治。

目前我國預(yù)防腐敗機制存在很多不足。第一，廉政教育效果不理想。由于我國傳統(tǒng)專制文化的長期影響，加之受市場經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)使以及西方腐朽思想的侵蝕，黨員干部的廉政教育面臨諸多考驗。然而實踐開展的廉政教育往往僅停留在口頭上宣揚自覺抵御各種腐敗，而沒有切實可操作的具體操作細(xì)則，缺乏實質(zhì)效果。第二，廉政教育的對象不全面。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，腐敗形式呈現(xiàn)多樣化，利益驅(qū)使讓受賄已成為腐敗案之最，而商業(yè)行賄恰恰是政府干部受賄的主要源頭，行賄者多為私人商業(yè)部門的從業(yè)者，而我國廉潔教育的對象主要集中于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有把重點腐敗領(lǐng)域的工作人員納入廉潔教育的范疇，致使一些黨員干部抵制不住經(jīng)濟(jì)誘惑由“好同志”轉(zhuǎn)成“階下囚”。

2.監(jiān)督腐敗機制缺乏權(quán)力制衡

目前我國建立了龐大的政治監(jiān)督體系，其觸角遍布社會各個領(lǐng)域，然而腐敗現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重，主要是因為我國的政治監(jiān)督體系缺乏有效的權(quán)力制衡，個人把權(quán)力凌駕于法律之上。“無權(quán)的監(jiān)督則是無效的監(jiān)督，監(jiān)督主體必須具有更大的權(quán)力，至少也要與他要去限制的權(quán)力一樣大，并且具備獨立性，才能有效制約監(jiān)督客體?！?

我國監(jiān)督權(quán)存在嚴(yán)重失衡的問題。第一，各級紀(jì)檢委缺乏獨立性。同級紀(jì)委在行使監(jiān)督權(quán)時受制于同級黨委，其調(diào)查的對象、時間、方式要向同級黨委匯報，出現(xiàn)監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的尷尬現(xiàn)象。紀(jì)委書記的職權(quán)與話語權(quán)不如同級黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)，這種“下級監(jiān)督上級”的局面阻礙了紀(jì)委監(jiān)督作用的發(fā)揮常態(tài)化。第二，紀(jì)委監(jiān)督只有紀(jì)律監(jiān)督，缺乏決策監(jiān)督。這種體制在運行過程中會存在巨大缺陷，腐敗者可以利用自身擁有的特定決策權(quán)，直接干預(yù)紀(jì)檢委查辦案件。同時，腐敗者擁有的決策權(quán)以及龐大的關(guān)系網(wǎng)能夠左右反腐工作人員的職業(yè)前景與仕途命運，使監(jiān)督權(quán)的實施面臨強大的阻力。

3.懲戒腐敗機制缺乏處罰力度

目前我國懲戒腐敗機制的運行缺乏力度。第一，腐敗成本低于腐敗收益。我國刑法側(cè)重自由刑，忽視財產(chǎn)刑，對腐敗者的經(jīng)濟(jì)打擊嚴(yán)重缺乏力度。如在受賄罪中，個人受賄數(shù)額只有在5萬元以上，可以并處沒收財產(chǎn)，但仍沒有罰金刑。在行賄罪中，只在“情節(jié)特別嚴(yán)重”時（行賄數(shù)額在50萬以上不滿100萬并出現(xiàn)‘情節(jié)嚴(yán)重’時），可以并處沒收財產(chǎn)。第二，對行賄的追究過于寬容。我國司法實踐重受賄輕行賄，個人行賄數(shù)額在1萬以上，單位行賄數(shù)額在20萬以上為立案標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過受賄“起刑點”。此外，我國《刑法》對行賄人有自首的特別規(guī)定：“行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的，可以減輕處罰或者免除處罰。”換言之，行賄是一種低風(fēng)險高回報的利益行為，一旦東窗事發(fā)，可以通過檢舉揭發(fā)受賄人戴罪立功規(guī)避法律制裁，行賄的泛濫直接導(dǎo)致受賄的泛濫。

4.問責(zé)腐敗機制缺乏持續(xù)常態(tài)

世界銀行專家組研究指出：“腐敗、特殊利益團(tuán)體和對政府的俘獲是發(fā)展中國家良政治理和法制建設(shè)之路上的三只攔路虎。目前形成的共識是，解決以上問題和保護(hù)公眾利益的最佳方法是加強對政府的‘問責(zé)’。”5問責(zé)制是指問責(zé)主體對其職權(quán)范圍內(nèi)各級組織和成員承擔(dān)職責(zé)與義務(wù)的履行情況，實施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度?！皢栘?zé)文化”為反腐倡廉提供了“軟件支撐”。

我國的問責(zé)制于2003年“非典”疫情之后在實踐中展開，由于發(fā)展的時間短，目前我國問責(zé)制的實施缺乏常態(tài)化。第一，問責(zé)范圍過窄。問責(zé)的焦點往往集中在通過舉報、工作事故、媒體曝光的重大事故上，對存在隱患但未曝光的小事件常被忽視，還沒有實現(xiàn)由“風(fēng)暴式”“個案式”問責(zé)向“治本”“常態(tài)式”問責(zé)的轉(zhuǎn)換。第二，“終身責(zé)任制度”缺乏可操作性。十八屆四中全會提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，但是，對哪些行政事項納入重大行政決策范疇還未制定出統(tǒng)一的依據(jù)。第三，“同體單一問責(zé)制”對高層領(lǐng)導(dǎo)缺乏權(quán)力制約。我國政府內(nèi)部的問責(zé)以自上而下的同體單一問責(zé)為主，在這種自上而下的問責(zé)體制下，上級往往需要承擔(dān)連帶責(zé)任以及夾雜主觀感情，在問責(zé)實踐中極易傾向于暗箱操作或避重就輕，弱化問責(zé)力度，難以保證問責(zé)效果。

三、堅持以法治思維和法治方式構(gòu)建反腐倡廉長效機制的路徑

1.加強預(yù)防機制的法治教育

思想支配行為，人的腐敗首先是思想道德的腐敗。只有從思想上遏制腐敗動機，才能有效預(yù)防腐敗行為。法治思維是法治方式的“精神內(nèi)核”，培育反腐倡廉法治思維是構(gòu)建預(yù)防腐敗長效機制的前提。第一，健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的制度。要把學(xué)法用法的能力和業(yè)績納入領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的考評要素。完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的相關(guān)規(guī)定和制度，將依法辦事、依法管理、依法決策等作為考評項目列入領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的基本條件，促使領(lǐng)導(dǎo)干部“真學(xué)、善用、堅守”。第二，普及法治教育，創(chuàng)新“參與型培育”。在傳統(tǒng)講解式培育的基礎(chǔ)之上，組織公職人員以及社會成員代表參與行政復(fù)議、旁聽案件審理、加入實地調(diào)研、舉辦“法治人物”評選等生動的法治教學(xué)實踐活動，使廣大社會成員切實體會到法治就在身邊，提高對法治的價值認(rèn)同、自覺性與自信心，提升整個社會對法治思維的認(rèn)知層次和運用法治方式處理問題的能力。

2.完善監(jiān)督機制的法治依據(jù)

構(gòu)建反腐倡廉監(jiān)督制度，要以憲法與黨章為根本法，確保監(jiān)督有法可依、有章可循。在遵循權(quán)力配置運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合權(quán)力腐敗的特征，完善監(jiān)督腐敗機制的法治依據(jù)。第一，完善并落實“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。不少地方紀(jì)委查辦案件時要得到同級黨委同意后方能進(jìn)行初核或查處，嚴(yán)重影響腐敗案件查辦的獨立性與及時性。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上強調(diào)：“深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，加強制度創(chuàng)新，強化上級紀(jì)委對下級黨委和紀(jì)委的監(jiān)督，推動紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制落到實處?！痹凇半p重領(lǐng)導(dǎo)體制”下，紀(jì)委發(fā)現(xiàn)本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件時，需要同時報告同級黨委和上級紀(jì)委，通過上級紀(jì)委對同級黨委的制約，確保同級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的行使。第二，完善對決策監(jiān)督的法治依據(jù)。一方面，堅持“大部門體制”改革方向，對“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”“三權(quán)”進(jìn)行厘清，以防機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突，有助于監(jiān)督部門與決策部門各司其職，相互協(xié)調(diào)又相互制約。另一方面，為了確保決策的科學(xué)性、民主性以及最優(yōu)化，需要設(shè)定科學(xué)論證程序、展開事前調(diào)查、提前預(yù)告以及介入專業(yè)監(jiān)管，防止重大決策失誤。

3.強化懲戒機制的法治力度

通過法律制度預(yù)防和打擊腐敗，是最普遍也是最有效的措施。嚴(yán)格懲戒，有利于提高反腐效能，構(gòu)建黨和政府工作人員“不能腐”的格局。第一，加大“財產(chǎn)刑”的處罰力度。我們可以借鑒“亞洲最廉潔國家”新加坡實行的中央公積金制度，即在在職公職人員每月工資中扣除一定比例的公積金，存在銀行里等其退休后才能支取。照此計算，退休時會有一筆數(shù)目巨大的公積金可以支取，既是福利，又是一種廉潔保證金，若腐敗者被法律判決后，他的公積金將全部上繳國庫。同時，新加坡重視經(jīng)濟(jì)處罰，犯罪人職位越高，處罰越重，從而增加公務(wù)員腐敗行為的成本預(yù)期，大大降低腐敗幾率。第二，受賄與行賄懲治并重。行賄和受賄在法律上是對合關(guān)系，因為有了行賄才有受賄。行賄與受賄的目的都是利益驅(qū)動，行賄人員獲得的利益往往高于受賄人員利用職權(quán)所得的經(jīng)濟(jì)利益，加上我國重受賄輕行賄的法律制度，導(dǎo)致行賄泛濫，隨之增加公職人員受賄的幾率，所以必須加大對行賄自由刑和財產(chǎn)刑的處罰力度，減少腐敗的發(fā)生。

4.提高問責(zé)機制的法治效率

大量實踐證明，問責(zé)制能夠?qū)矙?quán)力進(jìn)行監(jiān)督，遏制權(quán)力腐敗。問責(zé)制在我國發(fā)展還不成熟，亟須提高問責(zé)機制的法治效率。第一，制定統(tǒng)一政府責(zé)任制度。權(quán)責(zé)清晰是問責(zé)效率的前提，對官員問責(zé)的對象、范圍、方式以及“下馬”官員重新啟用的時間、條件與程序等，必須做出明確可操作的規(guī)定。建議制定統(tǒng)一政府責(zé)任制度，其內(nèi)容不僅包括對政府責(zé)任從總體上的明示與失責(zé)的追懲，而且要對各級政府之間、政府部門之間以及部門首長與非首長領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任都做出具有可操作性的規(guī)定。第二，加快“重大行政決策程序”相關(guān)的立法。為了確?！敖K身責(zé)任制度”的有效實施，國家要盡早出臺《重大行政決策程序條例》，在符合憲法基本精神和基本原則的前提下，科學(xué)量化“重大行政決策”的范圍，避免彈性過大不可操作的情況。第三，完善“異體問責(zé)制度”。為了彌補“同體問責(zé)主體”制度的缺陷，需要充分發(fā)揮新聞媒體問責(zé)、社會公眾問責(zé)的作用。同時，必須貫徹落實“兩個責(zé)任”制度，即黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，提高對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)效率。

引文注釋

1［古希臘］亞里士多德.吳壽彭，譯.政治學(xué)［M］.北京：商務(wù)印書館，1965：167.

2宋廣奇.當(dāng)代中國反腐模式轉(zhuǎn)換研究［D］.上海：華東師范大學(xué)，2011：81.

3林尚立.政治建設(shè)與國家成長［M］.北京：中國大百科全書出版社，2008：218.

4［德］康德.法的形而上學(xué)原理［M］.北京：商務(wù)印書館，1991：147.

［1］宋廣奇.當(dāng)代中國反腐模式轉(zhuǎn)換研究［D］.上海：華東師范大學(xué)，2011：185-195.

［2］劉守芬，李淳.新加坡廉政法律制度研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2003：4-5.

［3］陳海英.新時期我國反腐倡廉機制的完善與創(chuàng)新研究［D］.保定：河北大學(xué)，2015：83-219.

［4］聶帥鈞.構(gòu)建重大行政決策終身責(zé)任追究制度的困境與路徑選擇［J］.行政與法，2015（4）.

［5］陳金釗.對法治思維和法治方式的詮釋［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2013（02）.

［6］楊清華.試論問責(zé)制的核心理念及其與反腐倡廉的契合性［J］.成都理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（02）.

（作者單位：中共衡陽市委黨校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.023