李洪克　孫建麗

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無(wú)縫隙政府理論視角下部門間數(shù)據(jù)共享研究

李洪克孫建麗

拉塞爾·M·林登在20世紀(jì)90年代提出無(wú)縫隙政府理論，以期對(duì)政府再造滿足廣大顧客需求。其中，以顧客為導(dǎo)向、以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向的價(jià)值追求，對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)共享、簡(jiǎn)政放權(quán)、方便群眾辦事具有重要指導(dǎo)意義。本文以無(wú)縫隙政府理論為視角，探索了我國(guó)公共部門在跨部門數(shù)據(jù)共享流程中存在的頂層制度設(shè)計(jì)缺失與現(xiàn)實(shí)需求迫切之間的縫隙、組織結(jié)構(gòu)界限導(dǎo)致數(shù)據(jù)流動(dòng)的縫隙、“先自動(dòng)化再重組”引起的系統(tǒng)縫隙等，并有針對(duì)性地提出跨部門數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)策略。

無(wú)縫隙政府；跨部門；數(shù)據(jù)共享

一、引言

近年來(lái)，“辦證多、辦事難”等現(xiàn)象一直困擾基層群眾，傷害了廣大人民群眾的感情，造成政府形象受損、公信力下降。2015年11月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，要求依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，促進(jìn)辦事部門服務(wù)銜接，變“群眾奔波”為“信息跑腿”，變“群眾來(lái)回跑”為“部門協(xié)同辦”，從源頭上避免各類“奇葩證明”“循環(huán)證明”等現(xiàn)象［1］，這被看作政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府一大舉措。林登的無(wú)縫隙政府理論以一種整體的而非各自為政的方式提供服務(wù)，強(qiáng)調(diào)組織中傳遞持續(xù)一致的信息［2］，最大限度滿足顧客需求。本文從無(wú)縫隙政府理論視角，探索我國(guó)政府在跨部門數(shù)據(jù)資源共享中存在的障礙，并針對(duì)性地提出實(shí)現(xiàn)策略，以期為我國(guó)跨部門數(shù)據(jù)資源共享實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)。

二、無(wú)縫隙政府理論的內(nèi)涵及其與部門間數(shù)據(jù)共享的契合點(diǎn)

1.無(wú)縫隙政府理論的內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代，美國(guó)政府針對(duì)日益興起的顧客社會(huì)和新興技術(shù)開(kāi)始自身變革，在此基礎(chǔ)上，拉塞爾·M·林登提出一種以顧客為導(dǎo)向、以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向?yàn)楹诵膬r(jià)值的組織形式，即無(wú)縫隙政府組織（SeamlessOrganization）形式變革官僚組織形式中的種種弊端，開(kāi)始以一種流動(dòng)、靈活、完整、透明、連貫的形式開(kāi)展公共服務(wù)［3］，目的在于最大限度地滿足社會(huì)顧客的無(wú)縫隙要求，［2］無(wú)縫隙政府組織打破傳統(tǒng)的部門界限和功能分割的局面，整合所有部門、人員及其他資源，以單一的界面提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)［3］，這與當(dāng)前我國(guó)政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，建設(shè)服務(wù)性政府的理念不謀而合。

2.無(wú)縫隙政府理論的三個(gè)導(dǎo)向

（1）以顧客為導(dǎo)向。無(wú)縫隙政府理論強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，認(rèn)為公共部門應(yīng)像企業(yè)對(duì)待顧客一樣，調(diào)整相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范組織行為。要有為顧客服務(wù)理念，盡最大努力節(jié)省顧客在獲取公共服務(wù)過(guò)程中的時(shí)間、精力花費(fèi)，為顧客提供最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高公眾滿意度和忠誠(chéng)度。（2）以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向。當(dāng)前社會(huì)環(huán)境中，公共服務(wù)提供呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。除公共部門外，日益成長(zhǎng)的基層自治組織、NGO組織等也加入到公共服務(wù)提供當(dāng)中，在一定程度上促進(jìn)了公共部門不斷改善服務(wù)。無(wú)縫隙政府理論主張社會(huì)力量加入到公共服務(wù)中來(lái)，打破公共部門壟斷，在市場(chǎng)上形成競(jìng)爭(zhēng)局面，通過(guò)不斷對(duì)比競(jìng)爭(zhēng)，篩選出優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供顧客選擇。（3）以結(jié)果為導(dǎo)向。為達(dá)到以顧客為導(dǎo)向目的，公共部門內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)都要以結(jié)果為導(dǎo)向，按預(yù)先設(shè)定的結(jié)果目標(biāo)，積極安排相應(yīng)資源完成任務(wù)。同時(shí)，無(wú)縫隙政府作為一個(gè)整體政府提供服務(wù)，整體目標(biāo)大于部門、個(gè)人目標(biāo)，各部門為統(tǒng)一目標(biāo)工作，為方便顧客辦事、獲取服務(wù)，采用相關(guān)技術(shù)手段破解難題，簡(jiǎn)化相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)，以換取顧客滿意的結(jié)果。

3.無(wú)縫隙政府理論與部門間數(shù)據(jù)資源共享的契合點(diǎn)

跨部門數(shù)據(jù)共享是公共部門將自己采集或在業(yè)務(wù)辦理中生成的數(shù)據(jù)與不存在隸屬關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的其他部門共享，降低行政成本，避免重復(fù)采集。同時(shí)，連貫、及時(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資源也能有效輔助決策，保證決策的科學(xué)性、民主性。經(jīng)過(guò)數(shù)年電子政務(wù)發(fā)展，從“十二金工程”到現(xiàn)在的“十八金工程”都為公共部門縱向業(yè)務(wù)溝通提供了有力的信息化支撐。［4］但散在各個(gè)部委辦局的系統(tǒng)平臺(tái)也阻礙了跨部門、跨地區(qū)之間數(shù)據(jù)互相傳遞，這與無(wú)縫隙政府理論所倡導(dǎo)的核心價(jià)值差距較大。首先，無(wú)縫隙政府強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，提高提供服務(wù)的速度［5］，跨部門之間數(shù)據(jù)不共享導(dǎo)致公眾得到的服務(wù)速度變慢，公眾在各個(gè)部門之間穿梭，體驗(yàn)較差。其次，公共部門與社會(huì)組織之間的數(shù)據(jù)傳遞困難，直接降低社會(huì)組織補(bǔ)充公共服務(wù)的功能。只有推進(jìn)政府和社會(huì)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享［6］，發(fā)揮相關(guān)社會(huì)組織的功能，才能匹配無(wú)縫隙政府的以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向。第三，數(shù)據(jù)資源整合共享是一個(gè)艱難過(guò)程，簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化流程的最終目的是為了轉(zhuǎn)變政府職能，方便群眾辦事，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，改善政府形象。按以結(jié)果為導(dǎo)向的要求，公共部門應(yīng)破除阻礙，實(shí)現(xiàn)“先重組再自動(dòng)化”，不遺余力地致力于滿足公眾的無(wú)縫隙個(gè)性化需求。

三、現(xiàn)階段我國(guó)政府跨部門數(shù)據(jù)資源共享現(xiàn)狀

無(wú)縫隙政府理論以服務(wù)顧客無(wú)縫隙需要為目標(biāo)，所倡導(dǎo)的組織形式、業(yè)務(wù)流程都要為這一目標(biāo)服務(wù)。而在我國(guó)，跨部門數(shù)據(jù)共享困難暴露出公共部門在組織結(jié)構(gòu)等方面與無(wú)縫隙政府存在諸多差距，表現(xiàn)如下：

1.部門間數(shù)據(jù)共享制度設(shè)計(jì)缺失與現(xiàn)實(shí)迫切需求之間的縫隙

隨著我國(guó)政府不斷深化改革，各地區(qū)政府都加大創(chuàng)新力度，積極構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+城市”的公共服務(wù)體系，提升政府的執(zhí)政能力，但并未解決跨部門數(shù)據(jù)共享難題。由于缺少相應(yīng)的頂層制度設(shè)計(jì)，針對(duì)公眾屢屢遇到的“證明”難題，公共部門無(wú)章可循，只能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，頂層制度缺失與現(xiàn)實(shí)需求之間存在較大縫隙。同時(shí)，全國(guó)多個(gè)省市陸續(xù)頒布政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，各省市管理辦法對(duì)數(shù)據(jù)采集、分類、加工、存儲(chǔ)、交換、發(fā)布等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)規(guī)定不一，缺少統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，勢(shì)必會(huì)造成各部門數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量存在較大區(qū)別，使數(shù)據(jù)共享實(shí)施更加困難。

2.組織結(jié)構(gòu)的縫隙導(dǎo)致部門間數(shù)據(jù)流動(dòng)的縫隙

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)部門之間通過(guò)業(yè)務(wù)流程分工保證公共部門的管理職能覆蓋社會(huì)的方方面面。但是，隨著我國(guó)政府執(zhí)政理念和社會(huì)環(huán)境的變化，這種以部門為主體提供公共服務(wù)的現(xiàn)狀出現(xiàn)諸如條塊分割、程序復(fù)雜、職能不清等問(wèn)題，直接導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降，甚至引起一些部門制定的政策相互矛盾“朝令夕改”；一些市政項(xiàng)目被重復(fù)決策施工，其原因主要是這種組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致部門間數(shù)據(jù)共享不暢，部門間的分工界限也成為數(shù)據(jù)流動(dòng)界限，職能交叉不清地帶數(shù)據(jù)權(quán)限也模糊不清。盡管我國(guó)進(jìn)行多次部門調(diào)整改革，但物理層面的結(jié)構(gòu)調(diào)整沒(méi)有融合跨部門之間數(shù)據(jù)流通縫隙，造成公共資源浪費(fèi)，政府公信力下降。

3.先“自動(dòng)化再重組”導(dǎo)致部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的縫隙

無(wú)縫隙政府理論要求“先重組再自動(dòng)化”，在技術(shù)引入之前先進(jìn)行工作設(shè)計(jì)。而我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各個(gè)部門建立了強(qiáng)大的業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，輔助公共部門進(jìn)行公共服務(wù)。這些平臺(tái)系統(tǒng)保證了各個(gè)部門縱向上的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)有效傳遞溝通，提高了縱向業(yè)務(wù)職能部門之間的工作效率。但技術(shù)引進(jìn)強(qiáng)化了優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)也強(qiáng)化了弱點(diǎn)［2］，平臺(tái)與系統(tǒng)之間缺少相應(yīng)的接口，建設(shè)的平臺(tái)系統(tǒng)越多，形成的“信息煙囪”“信息孤島”越嚴(yán)重。如今，國(guó)家通過(guò)一系列措施改變相應(yīng)的流程，進(jìn)行智慧城市建設(shè)，但這種“先自動(dòng)化再重組”的過(guò)程無(wú)形中增加了部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間縫隙，使同一個(gè)業(yè)務(wù)流程的數(shù)據(jù)被分別保存在不同的平臺(tái)，甚至同一部門內(nèi)部都存在溝通不暢的現(xiàn)象。

四、無(wú)縫隙政府理論下部門間數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)策略

1.以顧客為導(dǎo)向，盡快完善頂層制度設(shè)計(jì)

2015年，國(guó)務(wù)院頻繁發(fā)布政務(wù)信息資源共享開(kāi)放領(lǐng)域的政策方針，推動(dòng)政府和公共部門數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放，強(qiáng)調(diào)跨部門信息資源共享中的頂層設(shè)計(jì)，為各地區(qū)加快實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享工作提供指導(dǎo)。由于跨部門數(shù)據(jù)共享涉及部門利益、平臺(tái)統(tǒng)一、資金支持等問(wèn)題，迫切需要法律層面的規(guī)定，而針對(duì)目前各個(gè)地區(qū)已開(kāi)展跨部門數(shù)據(jù)共享的情況看，法律規(guī)定已明顯滯后。另外，針對(duì)跨部門數(shù)據(jù)共享難題，應(yīng)循序漸進(jìn)，分階段分步驟實(shí)施，以方便群眾為導(dǎo)向，優(yōu)先制定公眾、企業(yè)辦事的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享制度設(shè)計(jì)，建立跨部門數(shù)據(jù)共享試點(diǎn)地區(qū)、部門，試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法［7］，總結(jié)共享過(guò)程中的最佳經(jīng)驗(yàn)，上升為國(guó)家規(guī)范。

2.以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的無(wú)縫隙流動(dòng)

在建設(shè)服務(wù)性、創(chuàng)新性政府過(guò)程中，各個(gè)公共部門要積極開(kāi)拓思維，打破部門界限，創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦理方法，堅(jiān)決杜絕“懶政”思維，形成政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)局面，尤其是針對(duì)數(shù)據(jù)不共享帶來(lái)的損害，政府部門要主動(dòng)為群眾“買單”，努力解決部門與部門之間的溝通不暢問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源在部門間的無(wú)縫隙流動(dòng)，而不是由群眾在部門間奔波，成為部門數(shù)據(jù)的“傳送帶”。另外，加快推進(jìn)各級(jí)政府間、部門間及國(guó)有企事業(yè)單位涉及公共服務(wù)事項(xiàng)的數(shù)據(jù)互通共享、校驗(yàn)核對(duì)［8］，按照無(wú)縫隙政府理論的要求，發(fā)揮社會(huì)組織的公共服務(wù)功能，形成政府內(nèi)外部競(jìng)爭(zhēng)，倒逼公共部門提高服務(wù)質(zhì)量。

3.以結(jié)果為導(dǎo)向，多舉措?yún)f(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)共享

我國(guó)從2002年開(kāi)始推動(dòng)部門間信息共享，目前已歷經(jīng)13年，但成效并不明顯。隨著大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的興起，公共部門開(kāi)始了加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提升政府社會(huì)治理能力。新一輪信息化過(guò)程中，公共部門務(wù)必要處理好業(yè)務(wù)流程的重組整合問(wèn)題，在大力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)和審批制度改革時(shí)，要有明確的結(jié)果導(dǎo)向性，以公眾為核心，完成業(yè)務(wù)流程改革再引進(jìn)技術(shù)。同時(shí)，針對(duì)各地區(qū)信息化基礎(chǔ)差異，可建設(shè)全國(guó)性政務(wù)辦理平臺(tái)，規(guī)范網(wǎng)上辦事流程，倒逼各個(gè)地區(qū)線下的業(yè)務(wù)部門重新設(shè)計(jì)，各項(xiàng)規(guī)章制度設(shè)計(jì)也要同時(shí)段規(guī)劃，多舉措?yún)f(xié)同推進(jìn)，提高政府治理體系現(xiàn)代化。

［1］新華社.國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》［EB/OL］.（2015-11-31）.http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/30/content_5018245.htm.

［2］王瑩.無(wú)縫隙政府理論與政府再造［J］.電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)社科版，2003（3）:9-13.

［3］伏耀華.無(wú)縫隙政府理論視角下我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）:111-113.

［4］政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享融合是大潮流［EB/OL］.（2014-12-10）.http://www.echinagov.com/news/dynamic/39607.html.

［5］拉塞爾·M·林登.無(wú)縫隙政府［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:9.

［6］政府信息共享五大尷尬［EB/OL］（2004-10-18）.http://tech.sina.com.cn/it/2004-10-18/1056442233.shtml.

［7］習(xí)近平：試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)和方法［EB/OL］.（2015-06-06）.http://china.cnr.cn/news/20150605/t20150605_518764844.shtml.

［8］互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)李克強(qiáng)“新藥方”治“懶政”［EB/OL］.（2015-11-19）.http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/19/content_2968062.htm.

（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.002