吳智靈（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073）

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農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑

吳智靈
（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430073）

摘要：農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)前提。我國(guó)農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是政府職能履行不到位，公共服務(wù)供給能力低下；二是在合作治理過(guò)程中，政府引導(dǎo)角色扮演不到位，村民政治冷漠現(xiàn)象普存，社會(huì)組織等治理主體發(fā)展畸形。這嚴(yán)重制約了農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)效度。應(yīng)從完善自身職能水平、支持公民協(xié)商參與治理模式、扶持社會(huì)組織良性發(fā)展等多維路徑促進(jìn)農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)基層善治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：基層政府；治理能力現(xiàn)代化；政府職能；合作治理

多元治理、協(xié)商治理是治理能力現(xiàn)代化的重要特征。治理需要通過(guò)權(quán)威維持秩序，但治理權(quán)威來(lái)源不一定是政府，也可以是社會(huì)主體。各個(gè)治理主體應(yīng)遵循合作共贏的治理邏輯以實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，這是我國(guó)不斷探索、完善社會(huì)事務(wù)治理的重大戰(zhàn)略。農(nóng)村基層治理作為推進(jìn)國(guó)家治理體系的基本單元，是整個(gè)治理體系的基礎(chǔ)。在農(nóng)村基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政策在農(nóng)村基層社會(huì)的執(zhí)行者，農(nóng)村基層政府能力的強(qiáng)弱直接決定國(guó)家在農(nóng)村基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度［1］。因此，農(nóng)村基層政府是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽視的重要主體。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題，沒有農(nóng)村基層政府治理現(xiàn)代化，國(guó)家治理現(xiàn)代化最終會(huì)成為海市蜃樓。本研究將分析農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境，試圖從重塑治理手段等多個(gè)維度來(lái)探尋未來(lái)推進(jìn)農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。

一、農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

國(guó)家能力即權(quán)力的強(qiáng)度，就是指國(guó)家制定并實(shí)施政策和法律的能力［2］。國(guó)家能力現(xiàn)代化包括有形的能力建設(shè)和無(wú)形的現(xiàn)代化［3］，前者是指國(guó)家在社會(huì)資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力等方面所表現(xiàn)的有形治理能力現(xiàn)代化，后者包括在上述國(guó)家能力行使中國(guó)家與社會(huì)之間形成協(xié)同互動(dòng)能力的無(wú)形治理能力現(xiàn)代化。為此，作為國(guó)家治理的基層單元，基層政府能力是指實(shí)施政策的能力，基層政府治理能力現(xiàn)代化也應(yīng)包括自身能力建設(shè)與權(quán)力行使過(guò)程中同社會(huì)協(xié)商、溝通能力兩方面。現(xiàn)代化基層政府治理的本質(zhì)是將公共權(quán)力社會(huì)化、市場(chǎng)化，以達(dá)到公正配置公共資源、公共利益的目的，即通過(guò)社會(huì)事務(wù)的合作治理實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。農(nóng)村基層政府是重要治理主體，其治理能力強(qiáng)弱影響到農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)足進(jìn)步與持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村基層政府作為同民眾直接接觸的政府單元，可將轄區(qū)內(nèi)居民的需求與意見迅速納入政府議程并及時(shí)反饋。然而，傳統(tǒng)的政府一元治理模式愈來(lái)愈不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，尤其無(wú)法滿足農(nóng)村社會(huì)日益多元化的公共服務(wù)需求。農(nóng)村基層政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)家與社會(huì)雙向運(yùn)動(dòng)的要求，加速推進(jìn)治理模式轉(zhuǎn)變［4］。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多重因素，城鄉(xiāng)之間一直未能建立起平等、和諧的關(guān)系。改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入和相關(guān)宏觀政策的積極引導(dǎo)，城鄉(xiāng)之間聯(lián)系的密切程度明顯增強(qiáng)。同時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)面臨的困境也更加清晰，特別是基層政府治理與微觀社會(huì)治理的對(duì)接出現(xiàn)斷裂，以行政控制為核心的農(nóng)村基層政府遭遇了任務(wù)超載、能力有限、方法單一的困境，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)基層微觀管理質(zhì)量不高［5］。在我國(guó)，特別是西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，農(nóng)民增收仍然困難，城鄉(xiāng)發(fā)展差異顯著。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是要打破我國(guó)原有的二元結(jié)構(gòu)體制，構(gòu)建以基層政府為主導(dǎo)、社會(huì)自治組織共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。城鄉(xiāng)社會(huì)整合需要政府與民眾的相互合作，形成有效的治理格局，平衡城鄉(xiāng)間階層結(jié)構(gòu)，減少城鄉(xiāng)間發(fā)展差距。

（二）社會(huì)力量的發(fā)展要求

社會(huì)持續(xù)發(fā)展促進(jìn)著公民意識(shí)的不斷進(jìn)步，民眾逐漸產(chǎn)生通過(guò)參與政府治理過(guò)程影響政策議程的需求。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民卷入了開放的、流動(dòng)的、分工的社會(huì)化體系中來(lái)，農(nóng)民以及正處于發(fā)展初期的農(nóng)村社會(huì)組織漸漸形成向村基層政府表達(dá)自身利益的渴望［6］。要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)村基層政府要與時(shí)俱進(jìn)，吸納農(nóng)民參與公共事務(wù)決策過(guò)程，加快扶持其他社會(huì)治理主體發(fā)展。農(nóng)村基層事務(wù)要真正成為以社會(huì)公眾為核心的公共事務(wù)，政府僅僅是其中重要參與者的角色。農(nóng)村基層政府治理模式的變革可以有效促進(jìn)基層自治組織與基層社會(huì)組織治理能力的成長(zhǎng)，多主體動(dòng)態(tài)合作的治理模式又進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村基層政府自身管理質(zhì)量的改善，從而形成良性循環(huán)。

（三）政治現(xiàn)代化的必然要求

處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)，擴(kuò)大政治參與的關(guān)鍵是將鄉(xiāng)村群眾引入國(guó)家政治，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂，政治穩(wěn)定依賴制度化與參與之間的比率［7］。可見，社會(huì)力量的發(fā)展不能漫無(wú)邊際，它理應(yīng)同權(quán)威管理機(jī)構(gòu)的治理水平相適應(yīng)，否則任何一方的不平衡都將導(dǎo)致一定范圍的政治不穩(wěn)定。因此，為了滿足不斷發(fā)展的民主參政要求，農(nóng)村基層政府應(yīng)當(dāng)變更自身行為模式，提升自身治理水平，構(gòu)建合作治理框架。一方面，農(nóng)村基層政府在法律制度框架下，積極維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，提高自身政策執(zhí)行能力；另一方面，基層治理需要充分發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)作用，政府更多地扮演市場(chǎng)監(jiān)督人、合作者、協(xié)調(diào)者角色，實(shí)現(xiàn)基層政府治理與社會(huì)力量發(fā)展間的有序銜接。

二、農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是農(nóng)業(yè)稅取消對(duì)農(nóng)村基層政府治理產(chǎn)生了巨大影響。一方面，農(nóng)村基層自治組織的合法性、合理性得到鞏固。村干部和村民不再看基層政府臉色行事，在對(duì)基層政府政策的合理性、有效性進(jìn)行評(píng)估斟酌后，他們可以有更多地自主選擇權(quán)。但是，這也在一定程度上影響了基層政府執(zhí)行力，部分農(nóng)民基于自身利益而阻礙政策執(zhí)行現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，農(nóng)村基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)明顯不對(duì)稱。政府和農(nóng)村的關(guān)系由中央向鄉(xiāng)村“汲取資源”到向鄉(xiāng)村“反哺資本”轉(zhuǎn)型，與民眾直接接觸的農(nóng)村基層政府勢(shì)必承擔(dān)起這一歷史重任。中央將惠農(nóng)支農(nóng)政策目標(biāo)進(jìn)行多層次分解，政策執(zhí)行任務(wù)最終落到基層政府層面。農(nóng)村基層政府事權(quán)不斷增加，相應(yīng)財(cái)權(quán)卻處于收縮狀態(tài)。由于財(cái)政收入和政績(jī)考核任務(wù)主要來(lái)自上級(jí)政府而非農(nóng)民，農(nóng)村基層政府唯上不唯下，工作中心一切向上級(jí)看齊，對(duì)農(nóng)民公共服務(wù)需求重視不足，“懸浮型”政府模式由此形成。農(nóng)村基層政府缺乏民眾支持，公信力嚴(yán)重不足，治理合法性地位受到巨大挑戰(zhàn)［8］。

（一）政府能力提升遭遇瓶頸

1.基層政府財(cái)政能力有限，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式畸形

是否具有強(qiáng)有力的財(cái)政體系做支撐決定了農(nóng)村基層政府公共服務(wù)供給能否達(dá)到民眾預(yù)期的規(guī)模與質(zhì)量。然而，我國(guó)基層政府普遍存在著財(cái)政困境。1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府財(cái)政來(lái)源很大程度上倚賴于中央預(yù)算撥給，而劃歸地方基層政府支配的稅收僅僅是地方相對(duì)穩(wěn)定財(cái)政收入的小部分。在這種收支劃分格局下，基層政府自有收入來(lái)源是有限的，與其承擔(dān)責(zé)任不相符，出現(xiàn)收入缺口［9］。由于財(cái)政收入極大比例依賴于上級(jí)和中央撥款，農(nóng)村基層政府一切向上看齊，過(guò)于注重政府經(jīng)濟(jì)類績(jī)效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度，由此導(dǎo)致追求財(cái)政最大化畸形發(fā)展模式。農(nóng)村基層政府為了維持日常行政事務(wù)運(yùn)行，嚴(yán)重依賴土地財(cái)政等預(yù)算外收入。向基層攫取資源的“逆向軟預(yù)算約束”［10］模式侵害了農(nóng)民權(quán)益，削弱了政府公信力，民眾與基層政府間的沖突事件頻繁發(fā)生。

2.基層政府人力資源不足凸顯

新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展不僅要追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要強(qiáng)調(diào)科技、教育等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展。人才是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)全面發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村基層政府縱使有治世之宏圖，若無(wú)人才予以恰當(dāng)謀劃，也無(wú)可奈何。由于長(zhǎng)久以來(lái)的經(jīng)濟(jì)落后現(xiàn)狀，農(nóng)村地區(qū)對(duì)人才吸引程度很低，甚至面臨鄉(xiāng)村精英外流局面。鄉(xiāng)村資金、人才、知識(shí)等資源向城市的大量涌入，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的“空心化”，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，易陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境［11］。國(guó)家近幾年來(lái)實(shí)施了很多人才支持政策，如“三支一扶”、“大學(xué)生村官”等，但依舊無(wú)法阻擋人才向城市流動(dòng)的步伐。在大學(xué)生村官隊(duì)伍中，也有少部分年輕人將這一職務(wù)視為人生的避風(fēng)港和跳板，一旦有了其他更好選擇，他們便會(huì)辭去農(nóng)村基層職務(wù)。農(nóng)村范圍內(nèi)其他社會(huì)組織也面臨著類似困境，精英分子流失、人才留駐困難等因素使得農(nóng)村基層治理面臨著諸多制約。

3.公共服務(wù)供給水平低下

農(nóng)村人力、財(cái)力資源的稀缺使得公共物品與公共服務(wù)供給受限。在運(yùn)行過(guò)程中，農(nóng)村基層政府往往傾向于將自己的多數(shù)財(cái)政投入到地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，僅僅將有限的財(cái)力投入到公共服務(wù)體系構(gòu)建當(dāng)中。農(nóng)村基層政府投入大量人力物力進(jìn)行招商引資，從而擠占其他非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型公共事務(wù)的資源，形成“擠出效應(yīng)”［12］?；鶎诱疅o(wú)暇顧及民眾需求，更加難以同其他社會(huì)主體合作治理民生類公共事務(wù)。政府的工作重心過(guò)度偏于追求提高經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入，而對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的關(guān)注嚴(yán)重不足。

（二）政府與社會(huì)主體合作治理能力不足

1.政府體制內(nèi)資源與社會(huì)治理資源未能有效整合

治理主體間合作困境的根源在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位以及由此導(dǎo)致的政府干預(yù)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重?；鶎又卫碣Y源整合是實(shí)現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的重要途徑。這要求基層政府與其他社會(huì)治理主體間形成良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)商、合作治理。在具體實(shí)踐中，農(nóng)村基層政府治理與社會(huì)治理主體之間的銜接互動(dòng)往往異化為“控制”和“干預(yù)”。首先，基層政府經(jīng)常干預(yù)村委會(huì)的日常事務(wù)，例如村委會(huì)選舉、村集體財(cái)政管理等。其次，許多村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政府人員兼任，村兩委淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的延伸機(jī)構(gòu)，村委會(huì)自身職能出現(xiàn)異化。再次，基層政府官員出于政績(jī)和被提拔考量，建立迎合績(jī)效考核的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織，農(nóng)村民間組織“空殼化”現(xiàn)象嚴(yán)重［13］。這不僅造成原本就薄弱的農(nóng)村基層政府財(cái)政收入的浪費(fèi)，也對(duì)基層民主的健康發(fā)展形成了制約與阻礙。政府看似在社會(huì)事務(wù)中形成了強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員，實(shí)際上僅僅是虛假政績(jī)的追求。最后，尋求長(zhǎng)足發(fā)展的社會(huì)自治組織以及真正意義上的專業(yè)合作組織，既迫切渴望擺脫政府的全權(quán)控制，又不得不在一定程度上依賴政府資金和政策上的支持。政府體制內(nèi)資源與農(nóng)村社會(huì)治理資源未能形成一股合力。農(nóng)村基層政府在與社會(huì)主體合作中，缺乏妥協(xié)精神和公共利益的培育意識(shí)，合作技巧單一（以行政指令為主）。政府政策制定過(guò)程透明度低，傳統(tǒng)“凝閉型”政治體制阻礙其他社會(huì)治理方參與治理，社會(huì)組織介入治理過(guò)程缺乏有效途徑會(huì)最終影響農(nóng)村基層治理效果。

2.合作治理主體功能不健全

治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)不同治理主體間合作治理的有效性，農(nóng)村基層政府面臨的困境一方面源于自身治理能力的局限性和合作精神的欠缺，另一方面則源于村民自治組織、專業(yè)合作組織、社會(huì)組織等社會(huì)治理主體的功能不完善。

部分農(nóng)民依舊存在政治冷漠現(xiàn)象。在實(shí)踐過(guò)程中，少數(shù)農(nóng)民出于自利考量選擇回避對(duì)自身不利的協(xié)商事項(xiàng)，進(jìn)而采取不合作態(tài)度。由于歷史和現(xiàn)實(shí)因素，農(nóng)民對(duì)民主協(xié)商制度并不信任，他們經(jīng)?；乇軈f(xié)商會(huì)議。現(xiàn)階段村民自治水平孱弱，特別是在廣大中西部地區(qū)，農(nóng)村人口流動(dòng)性大，中壯年群體大多常年在城市務(wù)工，大多是留守在村莊的婦孺老人參與協(xié)商過(guò)程，他們?nèi)狈ο鄳?yīng)知識(shí)基礎(chǔ)，不了解政策的具體意義與流程。這導(dǎo)致農(nóng)村協(xié)商治理的代表性不夠廣泛、實(shí)際效果大打折扣。此外，農(nóng)村基層政府依賴土地財(cái)政現(xiàn)象嚴(yán)重，集體土地大量被征用導(dǎo)致許多行政村事實(shí)上成為公共資產(chǎn)貧瘠的“空殼村”［14］。由于村民大量遷出導(dǎo)致村級(jí)事務(wù)逐漸減少，加之村務(wù)公開不夠規(guī)范和完善，村委會(huì)這個(gè)自治組織功能不斷受到質(zhì)疑，權(quán)力行使范圍逐漸縮小。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，作為新的自治組織形式，社區(qū)自治往往未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。農(nóng)村社區(qū)治理功能尚不健全，在社區(qū)醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務(wù)供給方面嚴(yán)重缺位。

農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育程度和整體管理水平相對(duì)較低。社會(huì)組織吸引人員參與有限、管理人才缺乏、人員穩(wěn)定性弱等問題并存。農(nóng)村社會(huì)組織的公共性、服務(wù)性、非盈利性特點(diǎn)與大多數(shù)農(nóng)民渴望“發(fā)家致富”的意愿相悖，因此，農(nóng)村社會(huì)組織對(duì)農(nóng)民吸引力有限，社會(huì)動(dòng)員能力有限［15］。同時(shí)，當(dāng)前階段農(nóng)村社會(huì)組織普遍提供單一的、低水平的公共服務(wù)，例如農(nóng)村合作社僅限于農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)資料供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也僅是解決基本農(nóng)民就業(yè)問題而無(wú)法有效滿足農(nóng)民技術(shù)、資金等其他方面的實(shí)際需要。由于缺乏自身發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與制度章程，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展可持續(xù)性較弱，更加難以和基層政府一起形成動(dòng)態(tài)的合作治理格局。

三、實(shí)現(xiàn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展路徑

轉(zhuǎn)變治理思路、完善行為模式、創(chuàng)建治理環(huán)境是農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)前提。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化不僅依托于上級(jí)政府制度設(shè)計(jì)有效性與政策制定合法性，還依賴于農(nóng)村基層政府自身能力水平和合作治理能力兩方面。

（一）提升農(nóng)村基層政府能力

1.合理劃分基層政府財(cái)權(quán)事權(quán)

首先，上級(jí)政府應(yīng)該明確農(nóng)村基層政府事權(quán)范圍，科學(xué)界定基層政府職能，依據(jù)事權(quán)分配財(cái)權(quán)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱有利于上級(jí)政府調(diào)動(dòng)基層政府公共服務(wù)供給積極性。其次，進(jìn)一步完善分稅制，合理劃分各級(jí)政府財(cái)政收入范圍。中央應(yīng)當(dāng)按照一定的效率原則和受益原則來(lái)界定農(nóng)村基層政府財(cái)政收入與支出項(xiàng)目，對(duì)于本轄區(qū)內(nèi)同居民偏好息息相關(guān)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村基層政府出面管理，中央可對(duì)基層政府形成項(xiàng)目支持，以減少基層政府公共服務(wù)供給過(guò)程中因?qū)ｍ?xiàng)資金匱乏而造成的種種公共服務(wù)供給效率低下的窘境，有助于提高農(nóng)村基層政府公共服務(wù)供給能力。

2.創(chuàng)新人才留駐長(zhǎng)效機(jī)制

如何縮小農(nóng)村與城市間的經(jīng)濟(jì)、教育、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展差距是當(dāng)前農(nóng)村基層政府面臨的較為緊迫的治理難題，而農(nóng)村地區(qū)的整體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)一步?jīng)Q定了農(nóng)村地區(qū)人才留駐的可能性大小。因此，為吸引更多優(yōu)秀人力資源，除大力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)村基層政府還可加大人才引進(jìn)優(yōu)惠政策、提高薪酬以及享有恰當(dāng)?shù)恼＠a(bǔ)助。同時(shí)，農(nóng)村基層可以嘗試制定配偶配套就業(yè)優(yōu)惠政策，確保優(yōu)秀人力資源在投入到農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中無(wú)后顧之憂［16］。另一項(xiàng)有益嘗試則是農(nóng)村基層政府發(fā)掘并利用已有行政人力資源，通過(guò)培訓(xùn)行政人員和社會(huì)組織管理人員掌握相應(yīng)的知識(shí)內(nèi)容和技術(shù)水平，激勵(lì)行政人員完善自身治理能力，切實(shí)為人民實(shí)現(xiàn)服務(wù)效益。因此，農(nóng)村基層政府可以選擇同社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互合作，摸索一套和組織特點(diǎn)相適應(yīng)的培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制，改善基層人才匱乏困境。

3.重塑績(jī)效評(píng)估體制

上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重塑基層政府的績(jī)效評(píng)估體系，促使基層政府因地制宜，按照本地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)階段來(lái)設(shè)計(jì)相關(guān)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村基層政府對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平等方面亦予以高度關(guān)注。農(nóng)村基層政府應(yīng)當(dāng)積極吸納市民代表、企業(yè)代表、專家代表，尤其是吸納社會(huì)民眾廣泛參與基層工作績(jī)效評(píng)估，這不僅有利于政府體察民情、了解民意，還確保社會(huì)對(duì)政府工作績(jī)效評(píng)估的全面、客觀、公正，同時(shí)將政府的公共權(quán)力置于人民的監(jiān)督之下。最終實(shí)現(xiàn)在強(qiáng)有力的財(cái)力、人力系統(tǒng)支持中，在合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制下，農(nóng)村基層政府公共服務(wù)供給能力逐漸提高并符合民眾實(shí)際需要。

（二）強(qiáng)化政府合作治理能力

1.構(gòu)建農(nóng)村基層政府與社會(huì)治理主體規(guī)范化互動(dòng)格局

合作治理主體間的關(guān)系事實(shí)上是各種利益博弈的關(guān)系，但其目標(biāo)大同小異：實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展，人民生活幸福。政府負(fù)有引導(dǎo)社會(huì)組織形成高效、動(dòng)態(tài)治理格局的責(zé)任，轉(zhuǎn)變合作協(xié)商型缺失的決策格局［17］。農(nóng)村基層政府首先得接納自身不再是唯一合法的公共事務(wù)治理主體這一現(xiàn)實(shí)，其可將一些準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的公共服務(wù)通過(guò)政府職能市場(chǎng)化、社會(huì)化的方式轉(zhuǎn)由社會(huì)組織提供。

農(nóng)村基層政府應(yīng)設(shè)計(jì)治理藍(lán)圖，吸納公眾參與，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)資本，鞏固自身合法性。與此同時(shí)，農(nóng)村基層政府同社會(huì)組織形成合作伙伴關(guān)系，活化基層共治格局。一方面，農(nóng)村基層政府適度向社會(huì)放權(quán)，避免主導(dǎo)其他社會(huì)主體被授權(quán)事務(wù)；另一方面，農(nóng)村基層政府在執(zhí)行上級(jí)重大政策或者規(guī)劃當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)過(guò)程中，對(duì)于涉及民眾切身利益的事項(xiàng)，基層政府當(dāng)確保從決策制定、實(shí)施、評(píng)估到監(jiān)督的過(guò)程充分吸取并分析民眾意見。近年來(lái)，一些政府采用了民主懇談會(huì)、茶座會(huì)等形式，聆聽群眾想法意圖，這些不失為有效了解民情、吸引民眾參與政策過(guò)程的有益嘗試。對(duì)于村民之間、村民合作組織之間、村民與村民組織之間的矛盾與糾紛，政府組織各相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商、溝通，調(diào)解各治理主體間的認(rèn)知，達(dá)成問題處理共識(shí)?？傊诤献髦卫碇黧w間需形成規(guī)范互動(dòng)制度，防止政府與社會(huì)組織之間任一方的不平衡，因?yàn)檎^(guò)度干預(yù)將導(dǎo)致治理過(guò)程的官僚主義以及低效益，而過(guò)度的自治也將帶來(lái)政策的低效率執(zhí)行。

2.保障農(nóng)村自治組織自治權(quán)，扶持農(nóng)村社會(huì)組織良性發(fā)展

農(nóng)村基層政府的首要任務(wù)是疏通村民公共服務(wù)需求的表達(dá)渠道，減少因農(nóng)民組織化程度低以及搭便車心理下的集體不行動(dòng)。因此，農(nóng)村基層政府可以開展農(nóng)民全面教育行動(dòng)，提高村民素養(yǎng)，培育全局意識(shí)，淡化農(nóng)村地區(qū)政治冷漠現(xiàn)象。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)今農(nóng)村地區(qū)的人員流動(dòng)頻繁問題，農(nóng)村基層政府可建議村委會(huì)將遷入村民也納入民主協(xié)商框架當(dāng)中，保證農(nóng)村治理地域范圍內(nèi)的村民均有權(quán)力參與村中事務(wù)的治理。此外，農(nóng)村基層政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)完善村民自治制度，準(zhǔn)確定位村委會(huì)的職責(zé)，淡化村委會(huì)作為基層政府權(quán)力延續(xù)體的角色色彩。村委會(huì)在政策執(zhí)行過(guò)程中也應(yīng)采用恰當(dāng)方式，整合農(nóng)民權(quán)利，約束國(guó)家權(quán)利，正確履行自身作為國(guó)家與私人間“對(duì)接面”的作用。當(dāng)今村委會(huì)更為迫切任務(wù)是保證村中集體事務(wù)公開，特別是集體土地財(cái)產(chǎn)使用或分配情況的公開。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，農(nóng)村基層政府以及村委會(huì)應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)資本培養(yǎng)，推進(jìn)村民之間良性互動(dòng)，建立民眾與政府、民眾與民眾之間的雙向信任以及共識(shí)性互惠規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)村民的有效集體行動(dòng)與動(dòng)員。

農(nóng)村基層政府也應(yīng)為社會(huì)組織良性發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。一方面農(nóng)村基層政府協(xié)助農(nóng)村社會(huì)組織借鑒城市社會(huì)組織的管理模式，例如一些組織運(yùn)作嫻熟的基金會(huì)、慈善組織等，利用、參考私人機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與經(jīng)營(yíng)管理策略，改良組織結(jié)構(gòu)，完善服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)實(shí)用性。另一方面，農(nóng)村基層政府可嘗試引薦城市非營(yíng)利組織的分支機(jī)構(gòu)同本地社會(huì)組織合作治理公共事務(wù)，促使農(nóng)村基層合作組織內(nèi)部建立有經(jīng)費(fèi)、有考核的制度化的合作社培訓(xùn)工作體系。通過(guò)對(duì)農(nóng)村合作組織提供資金與政策的支持，以及建立專項(xiàng)資金、貼息、補(bǔ)助等方式，農(nóng)村基層政府可培育重點(diǎn)農(nóng)村基層社會(huì)組織，進(jìn)一步督促農(nóng)村基層社會(huì)組織建立現(xiàn)代化管理制度，形成穩(wěn)定性組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的可持續(xù)性。這對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織自身而言，可以實(shí)現(xiàn)一定程度的贏利，并塑造組織美譽(yù)度，從而有益于推廣服務(wù)受眾范圍，吸引村民參與農(nóng)村社會(huì)合作組織建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

改革開放以來(lái)，農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化，社會(huì)力量的基本結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷動(dòng)態(tài)的整合分化，新生的社會(huì)力量在壯大并頑強(qiáng)地表達(dá)著自身的力量和權(quán)力［18］。現(xiàn)代性的政府就是要將新生的社會(huì)力量納入體制之中，不僅避免同后者之間產(chǎn)生沖突甚至對(duì)立的關(guān)系，也是促進(jìn)自身現(xiàn)代性變革的應(yīng)有之義?；鶎诱陨碇卫砟芰Σ粩嗵岣?，并在此基礎(chǔ)上提供一個(gè)民眾得以有序參與地方事務(wù)治理的環(huán)境，從而向合作協(xié)商治理模式轉(zhuǎn)型是加速推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。農(nóng)村基層政府履行政策執(zhí)行的功能，更需要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，同社會(huì)形成互信、互惠、互動(dòng)的治理格局，提升農(nóng)民的公民意識(shí)，激發(fā)社會(huì)活力。此外，防止行政權(quán)主導(dǎo)的農(nóng)村基層治理必需構(gòu)建利益多元化和社會(huì)多樣化的基層治理格局，重塑高效、現(xiàn)代化的農(nóng)村基層政府治理體系，將農(nóng)村基層公共權(quán)力、范圍予以確定，實(shí)現(xiàn)真正意義上的農(nóng)村基層政府治理能力現(xiàn)代化。

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［責(zé)任編輯：胡亭亭］

●社會(huì)治理

Dilemma and Development Path of Rural Grassroots Government’s Governance M odernization

WU Zhi-ling
（School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073,China）

Abstract：Governance modernization of rural grassroots government is the premise foundation of national governance modernization.There are two aspects in dilemma of rural local government’s capacity modernization:Firstly，the government can’t appropriately fulfill its functions,the local grassroots government’s public service capacity is low;Secondly，in the process of co-governance，the government’role of guider isn’t played properly，villagers’political apathy is common，social organizations and other rural cooperation organization are not run so well.These severely restrict the ability of rural grassroots government to achieve the validity of governancemodernization.Thus，there are some effectivemeasures which will contribute to the rural grassroots governance modernization，such as，improving the grassroots government’s ability of execution and supporting citizens to participate in governance consultation，as well as creating a favorable development environment for the community organizations to promote their management performance，furthermore，these measures can benefit to the realization of urban and rural development，and the promotion of good grassroots governance.

Keywords：grassroots government；governancemodernization；government functions；cooperative governance

作者簡(jiǎn)介：吳智靈（1993-），女，江西上饒人。碩士研究生，研究方向：城市化與農(nóng)村發(fā)展。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“資本下鄉(xiāng)過(guò)程中農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制研究”（15CZZ033）

收稿日期：2015-09-24

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.01.017

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8638（2016）01-0094-05