黃維瀚

（安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽　合肥　230088）

行政程序證據(jù)制度初探

黃維瀚

（安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽合肥230088）

目前，我國尚未出臺《行政程序法》，現(xiàn)有的行政程序證據(jù)規(guī)則多散見于單行法和部門規(guī)章中。因此，有必要以行政程序證據(jù)的概念為切入口，闡明行政程序證據(jù)與行政訴訟證據(jù)之間的差異，并據(jù)此確立行政程序證據(jù)制度立法的規(guī)制模式。

行政程序；證據(jù)；制度；必要性

證據(jù)制度本身并不是孤立和靜止的，必須在法律程序中才具有生命力。因此，證據(jù)被有的學(xué)者稱為“法律程序的靈魂”［1］。即使是在行政程序中，證據(jù)制度也占據(jù)著越來越重要的地位，如設(shè)置法律程序來約束行政權(quán)力，“先取證再裁決”，其在一定程度上涵蓋了證據(jù)制度的運行要求。建立行政程序證據(jù)制度，對于防止行政主體的恣意性和在行政程序中濫用優(yōu)勢地位，無疑都具有十分重要的意義。

一、行政程序證據(jù)的概念及實證法分析

（一）行政程序證據(jù)的概念

目前，學(xué)界對“行政程序證據(jù)”的概念，主要有以下幾種觀點：（1）行政程序證據(jù)是指行政主體在行政執(zhí)法程序中為作出具體行政行為，根據(jù)行政法律規(guī)范所設(shè)置的事實要素而收集、運用以證明相對人法律行為或事實的證據(jù)。［2］（2）行政證據(jù)是行政程序中由行政主體、相對人等依法收集的或提供的具有法定形式能夠證明案件真實情況的并經(jīng)行政主體查證屬實的事實。［3］（3）行政程序證據(jù)是指行政機關(guān)在行政程序中收集或由當(dāng)事人向行政機關(guān)提供的，行政機關(guān)據(jù)以作出行政行為的事實和材料。［4］

在辨析行政程序證據(jù)的概念之前，應(yīng)當(dāng)設(shè)法統(tǒng)一概念的名稱，因為從目前的研究來看，對“行政程序證據(jù)”的稱謂尚未統(tǒng)一，有學(xué)者將之稱為“行政執(zhí)法證據(jù)”，也有稱為“行政證據(jù)”，但其內(nèi)涵基本相同，概念名稱的不統(tǒng)一正說明研究的不足，也會對進一步研究造成不便。筆者傾向于稱之為“行政程序證據(jù)”，因為這種表述更加準確，也可以將其與行政訴訟證據(jù)區(qū)別開來。筆者認為，對行政程序證據(jù)的定義，還需要解決好以下幾個問題：

1.涉及證據(jù)的性質(zhì)之辨，是“事實說”還是“反映說”。從辨證唯物主義的認識論出發(fā)，證據(jù)與待證事實雖聯(lián)系緊密，卻不能等同于待證事實，證據(jù)一定程度反映證明待證事實，但受制于個體的認識程度等諸多因素，對待證事實的反映具有相對性。正如恩格斯所說，“人的思維……的認識能力是無限的，同樣又是有限的。按他的本性、使命，可能和歷史的終極目的來說，是至上和無限的；按他的個別實現(xiàn)和每次實現(xiàn)來說，又是不至上的和有限的”［5］。人的認識能力在個案上的證明過程和證明結(jié)果具有有限性。從事物發(fā)展的角度來看，因為案件事實已然發(fā)生，人類不可能再次踏入“同一條河流”，證據(jù)對于案件事實的證明作用是“事后性”的，通過證據(jù)只能反映和接近客觀事實，客觀事實與法律事實并不總是一致的情況既是正常的，甚至是被法律所承認和保護的。比如，相對人的違法行為不能基于非法證據(jù)而被追責(zé)，法律出于保護更高階法益的目的，否定非法證據(jù)的證據(jù)能力，不能絕對地認為違法事實并不存在。正因如此，有學(xué)者主張“證據(jù)……在客觀事實和法律事實之間起到橋梁作用”［6］?；谝陨戏治?，證據(jù)與待證事實存在一定程度的反映關(guān)系，但證據(jù)非事實本身。

2.準確把握行政程序證據(jù)，需先確定“行政程序”的范圍。這個問題可具體化為兩個層面：第一個層面是行政程序是否僅指行政主體做出具體行政行為所適用的程序范疇。筆者認為，“具體行政行為”概念存在內(nèi)涵模糊、外延不夠周全的缺陷，正如原《行政訴訟法》在受案范圍方面的規(guī)定，通過引入“具體行政行為”概念，其實質(zhì)上卻一定程度限制了行政訴訟受案范圍，并成為導(dǎo)致現(xiàn)實中行政訴訟“立案難”問題的原因之一。應(yīng)當(dāng)看到，隨著現(xiàn)代行政管理和公共服務(wù)理論的發(fā)展，行政法治不能僅僅是對所謂“具體行政行為”的約束，具體行政行為只是行政權(quán)的諸多表現(xiàn)形式之一。從行政程序涵蓋的范圍來看，不僅有做出具體行政行為程序，還有像行政決策等方面的程序，是“具體行政行為”概念無法涵蓋和囊括的。誠然，對不同類型的行政行為，應(yīng)當(dāng)在程序設(shè)置及證據(jù)規(guī)則方面予以差異化規(guī)制。與此相關(guān)，有學(xué)者對行政程序證據(jù)制度的定義是 “行政主體在做出某個行政決定應(yīng)通過一定的方式收集證據(jù)的程序規(guī)制”［7］，又稱為行政調(diào)查制度。筆者并不贊同這一觀點①筆者以為，這種觀點中提到的“行政決定”，并不是一個規(guī)范的法理概念，對區(qū)分行政程序外延是不便的。，但其關(guān)于行政程序范疇的開放性思維是具有啟示意義的。另一個層面的問題是行政程序是否包含行政訴訟程序。筆者以為，基于行政程序相對訴訟程序的明顯差別，同時也是構(gòu)建相對獨立的行政程序證據(jù)制度的必要性使然，不能將行政程序作為涵蓋訴訟程序的上位概念，從而建立區(qū)別于訴訟證據(jù)制度的行政程序證據(jù)制度。

3.行政程序證據(jù)的證明主體是否只能是行政主體。在行政程序中，行政主體并不是唯一的證明主體，行政相對人在行政程序中同樣有權(quán)提供證據(jù)，這既是相對人提供證據(jù)的權(quán)利，也是一些行政行為中相對人舉證責(zé)任的體現(xiàn)。從行政程序證據(jù)制度的完整性角度來看，不僅應(yīng)包含行政主體的取證、舉證和認證行為，相對人在行政程序中也有權(quán)舉證和質(zhì)證。在傳統(tǒng)行政行為中，行政主體的主導(dǎo)性地位決定了行政程序證據(jù)規(guī)則主要是圍繞行政主體來設(shè)計的，大量行政行為是基于行政主體依據(jù)職權(quán)的事實調(diào)查行為而做出的，但不能“一葉障目”，那種認為行政程序證據(jù)的證明主體只有行政主體的觀點無疑是片面的。綜上所述，筆者認為，“行政程序證據(jù)”是在行政程序中由行政主體收集或由相對人向行政主體提供的，支撐行政主體作出行政行為，對待證事實具有證明作用的材料。

（二）行政程序證據(jù)制度的實證法研究

當(dāng)前，實證法中有關(guān)行政程序證據(jù)的內(nèi)容呈現(xiàn)出較為分散的狀態(tài)。

第一，它散見于單行法中，以原則規(guī)定為主。如《行政處罰法》中有“行政機關(guān)必須查明事實”以及“行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”之規(guī)定。再如《行政許可法》有“申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)”等涉及行政程序證據(jù)的相關(guān)規(guī)定。還有像《行政復(fù)議法》、《治安管理處罰法》等單行法中，都有行政程序證據(jù)的零星規(guī)定。這些證據(jù)規(guī)則多以特定類型行政行為為對象，且原則性較強，缺乏對行政程序證據(jù)一般規(guī)則的規(guī)定。

第二，它主要由規(guī)章予以規(guī)范，效力層級不高。如2007年國家發(fā)改委下發(fā)的《價格監(jiān)督檢查證據(jù)規(guī)定》（發(fā)改價檢〔2007〕80號）明確了價格監(jiān)督檢查程序中的證據(jù)種類、取證規(guī)則和證據(jù)審查規(guī)則等內(nèi)容，是一部專章規(guī)范執(zhí)法證據(jù)的部門規(guī)章。再如2013年公安部頒布的 《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，其中對于公安機關(guān)辦理行政案件適用程序的證據(jù)種類、證據(jù)形式也作了專章規(guī)定。同時，一些有關(guān)行政程序的地方立法，也涉及到證據(jù)制度，如《湖南行政程序規(guī)定》中就有關(guān)于行政程序證據(jù)制度的內(nèi)容。

第三，它大量借鑒和移植訴訟程序中的證據(jù)規(guī)則。目前，由于我國尚未構(gòu)建起行政程序證據(jù)制度體系，導(dǎo)致實踐中行政程序證據(jù)規(guī)則大量借鑒和移植訴訟證據(jù)規(guī)則。行政訴訟證據(jù)制度主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》和2002年最高人民法院制定的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》之中，特別是該司法解釋，對行政訴訟證據(jù)規(guī)則作了較為系統(tǒng)的規(guī)定?，F(xiàn)實中，為防止被訴行政行為的敗訴，行政主體在行政程序中的證據(jù)規(guī)則多依據(jù)或借鑒訴訟證據(jù)制度之規(guī)定。筆者認為，雖然行政程序證據(jù)與訴訟證據(jù)聯(lián)系緊密，但不應(yīng)混為一談，更不能以訴訟證據(jù)規(guī)則代替行政程序規(guī)則。訴訟證據(jù)規(guī)則是規(guī)范人民法院審理行政訴訟案件的證據(jù)規(guī)則，在行政程序中直接借鑒和移植訴訟證據(jù)規(guī)則，會產(chǎn)生難以適應(yīng)的問題，即“勉強適用于行政程序，影響到行政行為的合法性和行政效率”［8］。所以有必要進一步厘清行政程序證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的關(guān)系。

二、行政程序證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的關(guān)系

行政程序證據(jù)與行政訴訟證據(jù)存在緊密聯(lián)系，兩者可能成為前后銜接的程序環(huán)節(jié)，行政程序證據(jù)經(jīng)司法審查、認證可轉(zhuǎn)化為訴訟證據(jù)。一般來說，進入行政訴訟環(huán)節(jié)的證據(jù)多來自于行政程序證據(jù)，特別是行政主體的取證過程。值得一提的是，一些行政程序證據(jù)經(jīng)法院認可后，也能成為刑事訴訟中的證據(jù)。但是，行政程序證據(jù)制度具有區(qū)別于行政訴訟證據(jù)制度的特殊性。兩者的區(qū)別在于：

（一）價值功能不同

行政程序證據(jù)解決的是行政行為的正當(dāng)性問題，是行政主體據(jù)以做出行政行為的重要支撐，是行政主體要求相對人接受、配合行政行為的正當(dāng)性依據(jù)；行政訴訟證據(jù)主要面向行政行為的合法性問題，從行政訴訟的功能定位出發(fā)，訴訟證據(jù)圍繞被訴行政行為的合法性展開。顯而易見，正當(dāng)性的內(nèi)涵要大于合理性，在個案中是需要具體化的，一定場合可以涵蓋行政合理性和效率性原則的要求?；趦烧邇r值功能的不同，兩類證據(jù)的證明對象和審查范圍是有所不同的。

（二）舉證責(zé)任的分配和證據(jù)審查的主體不同

行政程序證據(jù)是由行政主體依職權(quán)收集的或行政相對人提供的，一般應(yīng)堅持“誰主張、誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則，行政程序中的證據(jù)由行政主體予以審查。在行政主體收集證據(jù)的行政程序中，舉證主體和證據(jù)審查的主體是同一的，所以行政程序中的證據(jù)審查和排除規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)這種特點。行政訴訟證據(jù)主要由行政主體，即行政訴訟的被告提供，原告或第三人對特定事項承擔(dān)舉證責(zé)任。人民法院在訴訟中主要負責(zé)證據(jù)的審查，特定情況下可以直接調(diào)取證據(jù)。

（三）證明對象的范圍存在差異

行政程序證據(jù)主要用于證明法律事實的存在與否及其性質(zhì)、情節(jié)，而行政訴訟證據(jù)除證明法律事實以外，還有涉及管轄、期限等訴訟程序上的證明事項。而且考慮行政事務(wù)的專業(yè)性和技術(shù)性問題，人民法院在審理行政訴訟程序中，對行政主體基于專業(yè)性和技術(shù)性認定的事實，一般持司法容忍的態(tài)度，從而滿足行政自由裁量的現(xiàn)實需要。

（四）證據(jù)規(guī)則的具體差異性

應(yīng)當(dāng)看到，行政程序證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的具體差異明顯，如前文提到的舉證責(zé)任分配的差異。同時行政程序外延的廣泛性，決定了不同類型的行政程序，其證據(jù)規(guī)則是不同的，但訴訟證據(jù)規(guī)則具有相對統(tǒng)一性。

由此可見，在行政程序中移植和生搬硬套訴訟證據(jù)規(guī)則的做法是不妥的。所以，需要構(gòu)建相對獨立的行政程序證據(jù)制度。

三、行政程序證據(jù)制度的立法規(guī)制模式探討

從現(xiàn)代行政控權(quán)理論角度看，通過程序約束行政權(quán)的優(yōu)勢在于 “……既可不過于束縛政府行為的手腳，又可防止政府實施行政行為的恣意、濫權(quán)”［9］。證據(jù)制度是行政程序中的重要內(nèi)容，在 《行政程序法》中構(gòu)建和規(guī)定行政程序證據(jù)制度，是十分必要的。雖然從目前的情況看，《行政程序法》立法的現(xiàn)實推進力度仍很有限，但并不妨礙相關(guān)研究機構(gòu)和學(xué)者積極嘗試《行政程序法（草案）》的研究工作。從筆者掌握的資料來看，目前至少有三個版本的《行政程序法（代擬稿）》可詢。應(yīng)松年教授主持起草的《行政程序法（試擬稿）》的“證據(jù)”部分，主要包含了證據(jù)的定義和形式、現(xiàn)場筆錄、定案證據(jù)規(guī)則、證據(jù)保全、筆錄、案卷等內(nèi)容。馬懷德教授主持起草的《行政程序法（草案）》［10］包含了證據(jù)的定義和形式、現(xiàn)場筆錄、定案證據(jù)、證據(jù)保全、筆錄和案卷等內(nèi)容。姜明安教授主持起草的《行政程序法（試擬稿案》［11］包含了取證責(zé)任、證據(jù)形式、調(diào)查收集證據(jù)、詢問和訊問、審查和檢查、提供證據(jù)和保存證據(jù)等內(nèi)容。筆者認為，在《行政程序法》中應(yīng)當(dāng)有行政程序證據(jù)制度的一般規(guī)定。至于行政程序證據(jù)制度的一般規(guī)定，應(yīng)包含哪些內(nèi)容，筆者將通過其他文章予以論述。

筆者認為，在《行政程序法》立法尚未出臺前，為規(guī)范和指導(dǎo)現(xiàn)實行政程序中的證據(jù)運用，可以考慮“先地方，再中央”的方式逐步推開，同時也為國家層面的立法提供基層實踐經(jīng)驗?？紤]到行政行為的多樣性和差異性，再以單行法的形式規(guī)定特定類型行政程序證據(jù)的特殊規(guī)定，作為行政程序證據(jù)制度的補充，從而形成相對獨立和完整的行政程序證據(jù)制度體系。

［1］徐繼敏.證據(jù)制度在行政程序法中的地位探析［J］.河北法學(xué)，2004（1）：83.

［2］李牧.論行政程序的規(guī)則和保障功能［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報，2003（6）：289.

［3］胡建淼.行政違法問題研究［M］.北京：法律出版社，2000：310.［4］應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2011：128.

［5］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1972：126.

［6］才鳳敏.淺析行政證據(jù)與行政訴訟證據(jù)［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2004（1）：117.

［7］張建飛，占立.現(xiàn)代行政法原理［M］.杭州：杭州大學(xué)出版社，1998：129.

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［9］姜明安.行政程序：對傳統(tǒng)控權(quán)機制的超越［J］.行政法學(xué)研究，2005（4）：19.

［10］馬懷德.行政程序立法研究——行政程序法草案建議稿及理由說明書［M］.北京：法律出版社，2005：26.

［11］姜明安.行政執(zhí)法研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：336.

On System of Administrative Procedure Evidence

Huang Weihan
（Anhui Vocational College of Public Security，Hefei Anhui 230088）

At present，The Administrative Procedural Law has not yet been issued in China，and the existing rules about the administrative procedure evidence mainly belong to some special laws and administrative rules.Therefore，it is necessary to take the concept of the administrative procedure evidence as a starting point to clarify the difference between the administrative procedure evidence and the administrative litigation evidence，and on the basis to establish the legislative system of the administrative procedure evidence.

administrative procedure；evidence；system；necessity

DF31

A

1671-5101（2016）03-0066-04

2016-04-12

本文系2016年度安徽高校人文社會科學(xué)研究重點項目《行政程序證據(jù)制度研究》（項目編號：SK2016A0185）的成果之一。

黃維瀚（1982-），男，江蘇海門人，安徽公安職業(yè)學(xué)院講師，法學(xué)碩士。研究方向：行政執(zhí)法、交通管理法律法規(guī)、證據(jù)法學(xué)。