閆佳鳴

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院 ,河南 鄭州 450000)

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新體制下提升政府食品安全監(jiān)管效能的若干思考

閆佳鳴

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院 ,河南 鄭州 450000)

[摘要]民以食為天，食以安為先。提升政府監(jiān)管效能，保障人民群眾的食品安全是政府行使公共管理職能的一項重要職責(zé)。目前實行的食品安全新監(jiān)管體制解決了多頭監(jiān)管問題，但仍有一些問題未得到有效解決，且不容忽視。在新監(jiān)管體制下仍然需要注重完善食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系，改善農(nóng)產(chǎn)品初級產(chǎn)品市場環(huán)節(jié)的監(jiān)管，在食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管要有新舉措。提升政府食品安全監(jiān)管效能還需要消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會、媒體等社會力量的廣泛參與。

[關(guān)鍵詞]食品安全；新體制；監(jiān)管效能；社會廣泛參與

近年來，食品安全事故頻發(fā)引發(fā)了社會對食品監(jiān)督管理部門的廣泛詬病，尤其是政府的多頭監(jiān)管成為人們議論的焦點(diǎn)，食品安全水平的高低考驗著政府管理者的智慧和履職情況的優(yōu)劣。因而，有效提升政府食品安全監(jiān)管效能是擺在各級政府面前的一項重要任務(wù)。

一、我國食品安全監(jiān)管體制的幾次變革

食品安全問題備受社會關(guān)注，為有效履行政府食品監(jiān)督管理的職責(zé)，必須理順食品“從農(nóng)田到餐桌”各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理體制。

1.我國食品安全監(jiān)管體制的沿革

我國的食品安全監(jiān)管體制是隨著社會的發(fā)展和新情況新問題的出現(xiàn)而不斷演變的，也是與經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革相適應(yīng)的，大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。

一是2004年7月之前由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)的統(tǒng)一監(jiān)管體制。這一時期，衛(wèi)生部門具有食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品衛(wèi)生事故的處理職能，所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須向衛(wèi)生行政部門申請辦理食品衛(wèi)生許可證。

二是2004年下半年開始實行的食品安全分段監(jiān)管體制。國務(wù)院將食品安全全過程劃分為多個監(jiān)管環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商行政管理部門和衛(wèi)生部門分別負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)以及餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)，商務(wù)部門則只對生豬屠宰負(fù)責(zé)監(jiān)管，而食品藥品監(jiān)管部門則主要負(fù)責(zé)對食品安全綜合監(jiān)督，以及依法查處重大事故。

三是2009年國務(wù)院成立食品安全委員會，之前實行的分段監(jiān)管體制并沒有改變，該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對食品安全監(jiān)管整體情況進(jìn)行工作協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。對不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項規(guī)定由一個部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

由多個部門負(fù)責(zé)的分段監(jiān)管體制有其監(jiān)管力量強(qiáng)大、專業(yè)性強(qiáng)等優(yōu)勢，但多頭監(jiān)管職責(zé)不清，不時出現(xiàn)工作扯皮現(xiàn)象，社會對此頗有微詞。為克服這一嚴(yán)重弊端，2013年開始了第四階段食品安全體制改革，采取由食品藥品監(jiān)督管理部門對食品安全統(tǒng)一監(jiān)管的新體制。

2.食品安全監(jiān)管新體制的基本框架

2013年3月14日，國務(wù)院決定成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。將原來分散于食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局的食品安全各個環(huán)節(jié)的職責(zé)統(tǒng)一整合于新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局。而國家衛(wèi)計委只對食品安全風(fēng)險進(jìn)行評估，并負(fù)責(zé)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)業(yè)部則主要對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督管理。

這一監(jiān)管體制下，衛(wèi)生部門定標(biāo)準(zhǔn)，食品監(jiān)管部門管監(jiān)管，食品初級產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。這種模式既規(guī)避了多頭監(jiān)管的弊端，又充分照顧到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，基本適應(yīng)了當(dāng)前食品安全管理的需要。

3.目前各地食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2013年成立后，各省、直轄市、自治區(qū)分局分別于2014年底之前組建完成，截止2015底，全國地市級別的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)全部建立。但就全國來講，食品安全監(jiān)管上仍然存在著不容忽視的問題。

一是機(jī)構(gòu)改革進(jìn)度不一致。目前，地市級層面的食品藥品監(jiān)管體制改革任務(wù)雖已基本完成，但縣(區(qū))級食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)度差距很大。由于受到行政經(jīng)費(fèi)、編制等因素的限制，相當(dāng)一部分地區(qū)改革沒有到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)明顯優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。一些地方雖然機(jī)構(gòu)職責(zé)已經(jīng)確定，但人員還沒有調(diào)整到位。這些問題的存在在很多程度上制約著縣(區(qū))食品監(jiān)管工作的開展，食品監(jiān)管存在安全風(fēng)險隱患。

二是食品檢驗檢測重點(diǎn)工程項目進(jìn)程比較緩慢。新體制下食品安全檢驗檢測繁重，建立食品藥品檢驗檢測中心是完成任務(wù)的必備手段，但作為重點(diǎn)項目仍然存在著批復(fù)時間長，建設(shè)資金到位難的尷尬局面。尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣(區(qū))情況更為嚴(yán)重，目前的檢驗儀器設(shè)備不能適應(yīng)新形勢的要求。

三是教育培訓(xùn)不能夠及時跟上。在食品藥品整治監(jiān)管任務(wù)繁重的情況下，市縣兩級食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在組建和完善中，監(jiān)管人員未調(diào)整到位，相當(dāng)一部分人員未能來得及系統(tǒng)培訓(xùn)，有的雖然結(jié)合工作任務(wù)也組織了培訓(xùn)教育，但教育培訓(xùn)的人員面還不夠廣、教育培訓(xùn)的內(nèi)容還不夠系統(tǒng)，教育培訓(xùn)不夠及時。

二、提升食品安全監(jiān)管效能的措施

當(dāng)前，我國食品安全事故屢屢發(fā)生，人民群眾普遍存在著對食品安全問題的憂慮，食品安全部門作為政府的主要職能部門，必須根據(jù)新情況，采取新舉措，更好地保障食品的安全。

1.完善食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系

在我國實施依法治國的今天，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全風(fēng)險管理的重要依據(jù)。為做到有法可依，制定和完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。

一是完善與食品安全體系相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。制定標(biāo)準(zhǔn)要與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，又要結(jié)合國情，提升標(biāo)準(zhǔn)可小步快跑，但方向必須明確，只能就高不就低，逐步提升我國食品安全的標(biāo)準(zhǔn)水平。應(yīng)堅持食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程的公開和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公開，確立和完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的公眾參與機(jī)制，堅決防止大企業(yè)“綁架”食品安全標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二是強(qiáng)化企業(yè)實施標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)在食品生產(chǎn)企業(yè)大力普及食品安全標(biāo)準(zhǔn)知識，使企業(yè)熟悉食品安全標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)，堅持企標(biāo)高于行標(biāo)，行標(biāo)高于國標(biāo)的國際普遍做法，提高企業(yè)執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的自覺性。

三是深化食品安全標(biāo)準(zhǔn)改革。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是一個動態(tài)的管理過程，必須在操作上法制化，明確監(jiān)管職責(zé)，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管責(zé)任追究制，提高食品從業(yè)人員的道德素質(zhì)，提倡合理合法經(jīng)營，打擊不法食品生產(chǎn)者。

2.加強(qiáng)初級農(nóng)產(chǎn)品市場環(huán)節(jié)的監(jiān)管

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于食品安全監(jiān)管的分工，農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局于2014年10月30日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)部門和食品監(jiān)管部門各自的監(jiān)管職責(zé)。并且強(qiáng)調(diào)了兩部門必須加強(qiáng)協(xié)作和配合，從而構(gòu)建起“從田間到餐桌”全過程的監(jiān)管機(jī)制。

在當(dāng)前農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制的情況下，分散式小農(nóng)生產(chǎn)的特點(diǎn)難以形成對種植養(yǎng)殖的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，農(nóng)產(chǎn)品的提供者對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無公害技術(shù)不甚了解，不會進(jìn)行科學(xué)管理，更不會實施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。為追求高產(chǎn)，農(nóng)民超量施用化肥和農(nóng)藥，嚴(yán)重影響著農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，最終低質(zhì)劣質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品會通過各種渠道進(jìn)入消費(fèi)市場?？梢娞嵘跫夀r(nóng)產(chǎn)品食品安全水平任重道遠(yuǎn)。

一是注重做好對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的教育、培訓(xùn)和指導(dǎo)工作。農(nóng)民普遍科技素質(zhì)不高，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要性認(rèn)識不到位。要充分利用多種形式的科技培訓(xùn)，著力提高農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識和對社會公眾食品安全負(fù)責(zé)的道德素質(zhì)，并對廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)的宣傳培訓(xùn)工作，由各級農(nóng)業(yè)科研部門，特別是基層農(nóng)技人員對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化種植養(yǎng)殖技術(shù)的指導(dǎo)，盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化科學(xué)管理和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。

二是完善食用農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管制度。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)盡快完善對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的種植養(yǎng)殖過程以及食用肉類產(chǎn)品的檢驗檢疫等進(jìn)行合理規(guī)范；盡快建立食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出制度和市場準(zhǔn)入制度，把好食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場的關(guān)口，逐步形成農(nóng)產(chǎn)品食用安全的倒逼機(jī)制。

三是提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平。依據(jù)我國農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，最大限度提升農(nóng)產(chǎn)品食用安全水平還要寄希望于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、合作化、科學(xué)化，亦即要依賴于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的極大提高。提高農(nóng)產(chǎn)品提供者的組織化程度，把分散農(nóng)戶都納入到專業(yè)合作社中，政府在農(nóng)業(yè)技術(shù)方面提供社會化服務(wù)。農(nóng)業(yè)科研組織要將工作重心由注重于提高單位面積農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食用安全的目標(biāo)上來，開發(fā)有益于農(nóng)產(chǎn)品安全和清潔生產(chǎn)的相關(guān)技術(shù)，為農(nóng)產(chǎn)品食品安全提供有效保障。

3.加強(qiáng)對食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理

食品安全惡性事件大都發(fā)生在食品加工環(huán)節(jié)，暴露了食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管工作的缺陷，因而加強(qiáng)食品加工環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管對于保證我國食品安全有著決定性的作用。

一是盡快組建結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)高效的監(jiān)管隊伍。當(dāng)前應(yīng)抓緊組建市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)三級食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將監(jiān)管的重點(diǎn)放在縣(區(qū))一級，市級只保留少部分人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時設(shè)立村(社區(qū))聯(lián)絡(luò)員。注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)專職人員的作用，利用近距離優(yōu)勢加強(qiáng)日常監(jiān)管，有利于全面搜集食品安全方面的信息。

二是及時對監(jiān)管人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。當(dāng)前監(jiān)管人員來自幾個部門，人雖多但素質(zhì)參差不齊。食品安全貫穿于從原料到成品的整個過程，且專業(yè)性較強(qiáng)，監(jiān)管人員必須具備一定的業(yè)務(wù)知識方能發(fā)現(xiàn)問題。所以應(yīng)制定合理規(guī)劃，及時對食品安全監(jiān)管人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提升專業(yè)技術(shù)水平，加快建設(shè)一支高素質(zhì)的檢測隊伍，使之適應(yīng)人民群眾對食品安全日益提高的期望與要求。

三是強(qiáng)化以食品檢測儀器為中心的硬件建設(shè)。各級食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)要利用新組建的有利時機(jī)，在對各項資源進(jìn)行合理配置的同時，特別要注重建立完善的食品安全檢測體系，通過多種渠道爭取國家、地方在物力、財力方面加大投入，合理配置檢驗資源，在市一級要建設(shè)一個較為完整、快速并適應(yīng)本區(qū)域需求的食品安全檢測中心?？h級要建設(shè)與其職能相適應(yīng)的檢測站所，完善市縣鄉(xiāng)檢測體系，做到對食品安全監(jiān)測的準(zhǔn)確及時，極大提高食品安全檢測能力。

四是注重食品質(zhì)量源頭監(jiān)管。生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)是食品安全的重點(diǎn)，是源頭，抓住它就能從根本上提高食品安全水平。要使食品加工企業(yè)真正意識到食品安全的重要性，增強(qiáng)誠信意識和社會責(zé)任感，加大對企業(yè)員工專業(yè)知識技能方面的培訓(xùn)教育，嚴(yán)格按照國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行食品的加工生產(chǎn)。要加強(qiáng)對小作坊式食品加工企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，尤其是城市與鄉(xiāng)村結(jié)合部的食品加工作坊這些監(jiān)管的薄弱地帶，往往是食品安全事故的高發(fā)區(qū)，要集中力量整頓，使食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的日常監(jiān)管工作得到有效落實。

三、提升政府食品安全監(jiān)管效能需要社會力量的廣泛參與

食品安全工作是一項重大的民生工程，與每一個人每一天的生活都息息相關(guān)。因而，只有社會力量的廣泛參與，方能不斷提升政府食品安全監(jiān)管效能。

1.增強(qiáng)食品消費(fèi)者的安全意識

加強(qiáng)對廣大人民群眾食品安全的公共教育，向公眾報告相關(guān)的食品質(zhì)量事故和信息，使消費(fèi)者能及時獲取食品安全信息，增強(qiáng)對食品的認(rèn)識和甄別，這是建立食品供給者、消費(fèi)者及監(jiān)管部門間聯(lián)系的客觀需要，更是提高食品安全性的一個重要環(huán)節(jié)。通過食品安全知識的普及和食品安全信息的發(fā)布，能夠使消費(fèi)者明白在遇到食品安全問題時如何進(jìn)行維權(quán)。消費(fèi)者安全意識的增強(qiáng)，將會對政府監(jiān)管效能的提高起到積極作用。

2.注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在食品安全體系中聯(lián)系政府和企業(yè)的紐帶與橋梁作用

建立食品生產(chǎn)企業(yè)行業(yè)協(xié)會信息系統(tǒng)，完善政府與企業(yè)的連接，建立食品安全快速反應(yīng)機(jī)制。行業(yè)協(xié)會應(yīng)積極參與有關(guān)行業(yè)政策法規(guī)的制定工作，提高立法工作透明度，使相關(guān)利害關(guān)系人在立法過程中具有充分表達(dá)意見的機(jī)會，從而達(dá)到維護(hù)各方正當(dāng)權(quán)益的目的。行業(yè)協(xié)會應(yīng)遵循國際慣例，制定高于國標(biāo)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，積極開展行檢行評，代表行業(yè)利益參與解決食品安全事件，履行好行業(yè)自律的組織者和管理者的職責(zé)[1]。

3.正確發(fā)揮社會與媒體的作用

要鼓勵社會各方參與對食品安全問題的監(jiān)督，各界人士對食品安全要有強(qiáng)烈的社會責(zé)任感，積極參與食品安全對話。新聞媒體要積極回應(yīng)社會關(guān)切，堅守社會責(zé)任、新聞倫理和職業(yè)道德，堅持正確的輿論導(dǎo)向，科學(xué)、專業(yè)、理性、全面地進(jìn)行食品安全報道。把黨和人民的利益放在第一位，客觀報道食品安全面臨的問題，正確評價食品安全工作取得的成績；通過輿論監(jiān)督，有效發(fā)揮提高公眾自我保護(hù)意識的作用，在促進(jìn)政府有效履行食品安全監(jiān)管工作、保障廣大人民群眾食品安全方面發(fā)揮自身獨(dú)特的作用。

自2013年開始實行的食品安全監(jiān)督管理新體制消除了食品安全多頭監(jiān)管的弊端，權(quán)責(zé)更加明晰，為做好食品監(jiān)管工作奠定了體制基礎(chǔ)。黨的十八屆五中全會首次提出要推進(jìn)健康中國建設(shè)，實施食品安全戰(zhàn)略。我們的各級政府，特別是食品監(jiān)管部門，要充分利用好“新體制”的優(yōu)勢和“新戰(zhàn)略”的機(jī)遇，分析新情況，采取新舉措，不斷提升食品安全監(jiān)管的效能，極大地提高人民群眾食品消費(fèi)的安全感和滿意度。

[參考文獻(xiàn)]

[1]耿香利.關(guān)于食品安全問題的理性思考.經(jīng)濟(jì)論壇,2013,(8).

[責(zé)任編輯：董士忠]

[收稿日期]2016-03-14

[作者簡介]閆佳鳴，女，河南安陽人，研究方向為公共事業(yè)管理。

[中圖分類號]C934

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-5330(2016)03-0014-04