中國新常態(tài)下PPP項目與政府采購

張蒙　王靜

作者簡介：張蒙，女，漢，河北省石家莊市，碩士，東北財經(jīng)大學(xué)，研究方向：財政學(xué)。

摘要：近些年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的進程，公共物品和公共服務(wù)的缺口越來越大，但是財政收入增速下降。因此僅僅依靠傳統(tǒng)政府采購來供給公共物品和公共服務(wù)是不現(xiàn)實的。在此新形勢下，創(chuàng)新公共物品與公共服務(wù)的投入機制，推廣PPP模式勢在必行。本文對政府采購和PPP的定義進行了界定，分析了兩者的關(guān)系，并論述了將PPP項目納入政府采購管理工作的意義，最后討論了PPP項目應(yīng)該如何選擇采購方式。

關(guān)鍵詞：PPP；政府采購；競爭性談判與磋商

一、政府采購與PPP的界定

所謂政府采購，直接援引《政府采購法》的界定，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

關(guān)于PPP，我國目前尚無統(tǒng)一的PPP立法。廣義而言，PPP是Public-Private-Partnership的字母縮寫，即公私合作模式。它是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。

二、《政府采購法》和PPP能否相通

《政府采購法》第四十三條明確，政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。這和PPP的理念相同，強調(diào)雙方之間的合作伙伴關(guān)系，強調(diào)利益共享及風(fēng)險分擔(dān)，而非強調(diào)強勢政府或公共部門的利益。這表明，政府采購和PPP之間有融合及銜接的基礎(chǔ)。①

三、將PPP項目納入政府采購管理工作的意義

（一）使PPP項目有法可依，大幅提升規(guī)范性

我國政府采購法律體系相對健全，除政府采購領(lǐng)域的法律基石—《中華人民共和國政府采購法》之外，法律體系中還囊括了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中華人民共和國價格法》等國家法規(guī)，以及各大部委和各地人民政府發(fā)布和出臺的相關(guān)政策和地方法規(guī)，雖有待改進之處，但總體而言法律體系已基本建立、健全，能夠有效保障政府采購行為有法可依、有跡可循。因此，將PPP項目納入政府采購管理必然能使PPP項目實現(xiàn)有法可依，大幅提升其規(guī)范性。

（二）將PPP資金納入預(yù)算，降低風(fēng)險

目前，我國PPP模式運轉(zhuǎn)資金量巨大，僅2014年底財政部公布的首批30個PPP示范項目總投資額就達1800億元，而且政府出資部分沒有正式納入預(yù)算，各地、各領(lǐng)域PPP項目資金來源各異，呈現(xiàn)出五花八門的特點。將PPP資金納入預(yù)算管理這一目標(biāo)，將隨著PPP項目納入政府采購管理行為實現(xiàn)。我國政府采購使用的是財政預(yù)算內(nèi)資金，PPP項目納入政府采購管理之后，勢必可使部分具有運行缺口的項目補貼資金從預(yù)算層面得到制度性保障。

（三）減少政府支出壓力

按照政府采購預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，在政府采購?fù)瓿芍蠹匆淮涡詫⒇斦Y金全部支付，而將PPP資金納入預(yù)算后，PPP項目部分資金來自民間和社會資本，政府不必承擔(dān)全部資金壓力；PPP項目的相關(guān)資金是分期支付，將直接減輕政府當(dāng)期支付的壓力；PPP部分項目是可收費的，相關(guān)費用收入也可在一定程度上減輕政府支出的壓力。因此將PPP項目納入政府采購管理行為實際上可以減輕政府支出的壓力。

（四）PPP與國際接軌

在考慮國內(nèi)形勢的同時，我們將目光更應(yīng)放眼于未來。中國加入WTO后，GPA（《政府采購協(xié)議》）談判工作也在以緊鑼密鼓的腳步進行，將政府采購放在國際大舞臺上，我們勢必應(yīng)防范未來的國際競爭。將PPP項目納入政府采購管理工作后，意味著PPP模式與政府采購的全面接軌，也就意味著在政府采購對外放開之后，PPP項目也將對外開放。②

四、主要采購方式的選擇

PPP模式雖然與政府采購相通但其與傳統(tǒng)的政府采購不同，傳統(tǒng)的政府采購模式把基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運營分開，政府一般與多個企業(yè)簽訂合同，并由不同的企業(yè)來建造和運營，政府負責(zé)監(jiān)督。公私合作模式則是政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負責(zé)建設(shè)又負責(zé)運營。③于PPP項目而言，不同的采購方式所帶來的交易成本也是不同的，因此選取合適的采購方式選擇PPP合作方至關(guān)重要。目前在合作對象的選擇上主要有：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商以及單一來源采購等。由于PPP項目的特點，實施時間長達十幾、幾十年，如果沒有給政企雙方足夠的協(xié)商空間進行充分溝通和磋商是無法達成共識的，因此，競爭性談判與磋商方式更適合PPP項目模式。

競爭性談判是政府采購中運用得較為普遍的一種采購方式。首先，從采購的標(biāo)的來看，競爭性談判不用事先對采購對象的價格總額、詳細規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、具體要求等情況進行準(zhǔn)確的估計，這恰恰就是PPP項目顯著的特點——難以動態(tài)地對其價格和性能進行準(zhǔn)確的評估。其次，從供應(yīng)商的選擇來看，競爭性談判采購可以根據(jù)采購的需要，有選擇地邀請目標(biāo)對象進行談判，這也提高了采購的針對性。再次，從實際操作來看，可以在雙方談判期間對采購文件的實質(zhì)性問題提出修改意見，能夠較好地解決采購效率與采購需求所引發(fā)出來的各種矛盾和問題，從而達到政府采購的和諧統(tǒng)一。

競爭性磋商是財政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價值目標(biāo)。引入兩階段采購模式，新增了強制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，創(chuàng)新采購結(jié)果確認談判、項目實施機構(gòu)可以自行選定評審專家等程序，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進和轉(zhuǎn)讓等政策要求，保證PPP項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，確保項目采購的質(zhì)量和效果。

就單純字面而言，談判是指正式場合下的有關(guān)方面就共同關(guān)心的話題互相商議、交換意見，尋求解決的途徑，目的是為了實現(xiàn)某種利益，信息、機會、公平性并不對等；磋商是指仔細商量、研究、互相商議、交換意見，雙方協(xié)商溝通的機會更多，平等性更大些。從流程設(shè)計和具體規(guī)則上講，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別：在“明確采購需求”階段，二者關(guān)于采購程序、供應(yīng)商來源方式、公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設(shè)計，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合理報價和公平交易，并避免最低價成交可能導(dǎo)致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標(biāo)上來，達到“質(zhì)量、價格、效率”的統(tǒng)一。

綜上所述，采用公開、公平、公正的競爭性談判和競爭性磋商等非招標(biāo)采購方式開展PPP項目更符合實際情況。（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)）

注解：

①徐玉環(huán).PPP與政府采購[J].招標(biāo)采購管理.2014（11）.

②張雨.新形勢下PPP項目政府采購方式探討[J].中國政府采購.2015（5）.

③陳剛.淺議PPP項目的招標(biāo)采購管理模式[J].中國招標(biāo).2015（6）.〖ZK）〗

參考文獻：

[1]孫潔、蘇京春.PPP項目納入政府采購管理的重要意義[J].中國經(jīng)濟時報.2015（16）.

[2]徐玉環(huán).PPP與政府采購[J].招標(biāo)采購管理.2014（11）.

[3]陳剛.淺議PPP項目的招標(biāo)采購管理模式[J].中國招標(biāo).2015（6）.

[4]張雨.新形勢下PPP項目政府采購方式探討[J].中國政府采購.2015（5）.

[5]王力、程鴻.中國PPP模式現(xiàn)狀及問題研究[J].經(jīng)濟研究.2015（13）.