張和年

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張居正考成法的內(nèi)涵及啟示

張和年

摘要：張居正推行的考成法，確保了明朝中晚期各項改革措施的有效落實，提高了行政效能。在建設(shè)法治國家和深化改革的今天，可以借鑒考成法的合理因素，強(qiáng)化干部作風(fēng)建設(shè)，確保政令暢通。

關(guān)鍵詞：張居正；改革措施；考成法

張居正是明朝中晚期的著名改革家，他推行的一條鞭法、考成法等改革舉措，將自世宗以來的積弊一掃而空，行政效率明顯提高，國家逐漸恢復(fù)了元氣，使衰落的明王朝重新煥發(fā)了勃勃生機(jī)。借鑒張居正的考成法，對于加強(qiáng)當(dāng)前公務(wù)員隊伍管理、提高行政效能、加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、張居正考成法的內(nèi)涵

（一）以監(jiān)察為抓手

明朝設(shè)立都察院作為專門負(fù)責(zé)監(jiān)督封建國家機(jī)關(guān)以及官吏綱紀(jì)的部門。它是全國的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，總攬全國的監(jiān)察事務(wù)。其職責(zé)是：“職責(zé)糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司?！倍讲煸旱闹饕賳T是御史，主官為左右都御史各1人（正三品），其下有左右副都御史各1人（正四品），左右僉都御史各2人（正五品），以地區(qū)劃分的13道御史若干人（正七品）。他們按地區(qū)和業(yè)務(wù)進(jìn)行分工，負(fù)責(zé)對全國各方面的工作進(jìn)行監(jiān)察。督察院御史是直接維護(hù)朝廷封建統(tǒng)治利益的官員，職級雖然較低，但權(quán)力很大。督察院與吏部一起對京官進(jìn)行6年1次的京察，對地方官進(jìn)行3年1次的大計，對所有官員的能力高低、廉潔操守等進(jìn)行綜合評價，并以評價結(jié)果決定官員的升遷去留。張居正在實施考成法過程中，大力強(qiáng)化京察和大計，用監(jiān)察力量推動中央命令的貫徹執(zhí)行。

（二）以改革為手段

在明朝的行政體系中，一切行政事務(wù)分屬六部，各部的行政長官有尚書、左右侍郎。此外，還有吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等六科，各科設(shè)有給事中、左右給事中。六科直接對皇帝負(fù)責(zé)。雖然給事中是七品，但是，他卻掌握著對六部的封駁、糾劾之權(quán)。明朝的大官可以統(tǒng)率小官，但小官也可以牽掣大官，這是明朝的特殊體制。六科實際上是六部的監(jiān)察機(jī)關(guān)，六科給事中對國家大事有建議權(quán)，在政治地位上與內(nèi)閣大學(xué)士、各省總督同等。在光宗時期，兵科給事中楊漣和內(nèi)閣同受顧命，更是前所未有。六科控制六部是明朝的祖制，但張居正以內(nèi)閣控制六科，卻是一種創(chuàng)新和改革。因此，朝廷形成了“撫按延遲則部臣糾之，六部掩蔽則科臣糾之，六科隱蔽則內(nèi)閣糾之”［1］6023的監(jiān)察機(jī)制，即用內(nèi)閣控制六科，用六科控制六部。

（三）以實績?yōu)橐罁?jù)

張居正實施考成法堅持“綜核名實”，就是憑實績說話。具體做法是：六部和督察院把所要辦的事情，斟酌道路遠(yuǎn)近、事情緩急，確定完成的時限，然后分別登記在3個賬簿上，1份由六部和督察院留底，1份交六科給事中，還有1份交內(nèi)閣。六科給事中和督察院每月按照賬簿記錄，對六部官員承辦之事逐一進(jìn)行檢查，凡是沒有按照規(guī)定期限完成任務(wù)的，必須如實申報并說明緣由，否則以違制論處［2］159。六科每半年對各項事務(wù)的辦理情況進(jìn)行一次匯總，并上報內(nèi)閣，對延誤期限之事提出處理意見。內(nèi)閣根據(jù)賬簿稽查六科，對欺瞞之事進(jìn)行嚴(yán)懲。這樣就做到了月有考、歲有稽，對六部實際完成的工作進(jìn)行考核評價。

（四）以效能為目的

張居正進(jìn)行的裁革冗官冗員、清理驛站、核實田畝、整頓賦稅等重大改革，都是通過考成法來推行的?？汲煞ú皇且怨恼未虻焦恼?，而是要求對執(zhí)行情況有一個清清楚楚的交代［2］158。具體說就是用記錄賬本的方式來確認(rèn)各部的執(zhí)行情況。六部有賬本，內(nèi)閣也有賬本，硬賬硬結(jié)很簡單。凡是超過期限的、辦理沒有達(dá)到要求的、對無正當(dāng)理由完不成任務(wù)的都一律進(jìn)行相應(yīng)處罰，從而解決行政效率低下的問題。張居正實行的考成法，是用強(qiáng)制手段促使官員的工作走上制度化的軌道，達(dá)到既定目標(biāo)［3］87。從此，朝廷的命令“朝令而夕達(dá)”，明朝逐漸走上了國富民強(qiáng)之路。

二、考成法的幾點啟示

張居正推行的考成法，給我們加強(qiáng)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)提供了思路和借鑒。當(dāng)前，全黨上下開展的“三嚴(yán)三實”專題教育實踐活動，要求干部嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實。我們完全可以做到“古為今用”，從古人的智慧中吸取營養(yǎng)，全面加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。當(dāng)前，在中央政策的貫徹執(zhí)行上，部門和地方經(jīng)常出現(xiàn)上有政策、下有對策的現(xiàn)象，政令不暢通。在領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)上，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、慢作為，不求有功、但求無過，不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)，導(dǎo)致行政效率低下。在面臨的矛盾和問題方面，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，社會矛盾更加復(fù)雜和尖銳。這些都與張居正當(dāng)年推行考成法面臨的情況相類似，我們完全可以借鑒考成法的精髓，加強(qiáng)公務(wù)員管理，提高行政效能。

（一）認(rèn)真實行以上率下

張居正在對改革政策的貫徹執(zhí)行中，往往先從大官抓起，如整頓驛遞就先從各地的督撫開始。由于“外勘合”（使用驛遞的一種憑證）是由督撫衙門發(fā)出的，所以就先整頓督撫和巡按。比如，甘肅巡撫侯東萊的兒子擅自使用驛遞，被言官彈劾后，張居正不顧侯東萊是對付韃靼的功臣，革去了侯東萊兒子的官職；對太仆寺和太原府的官員違制使用驛遞，也照章給予了處分。又比如，孔子的第64代孫孔尚賢，每年入京朝貢總是興師動眾，騷擾沿途百姓，并且常常夾帶走私，張居正將其入朝時間改為3年1次［2］192。當(dāng)前，全黨正在深入開展“三嚴(yán)三實”專題教育實踐活動，群眾評價是否真正轉(zhuǎn)變了作風(fēng)，首先看領(lǐng)導(dǎo)干部是否說到做到，否則就是夸夸其談、糊弄百姓。因此，推進(jìn)改革、轉(zhuǎn)變作風(fēng)也要從領(lǐng)導(dǎo)干部抓起，從頂層設(shè)計開始，認(rèn)真實行以上率下，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變作風(fēng)的自覺意識，一級做給一級看，一級帶著一級干，最終實現(xiàn)全黨和全體干部作風(fēng)的持續(xù)好轉(zhuǎn)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行法律制度

一個王朝到了中晚期往往容易變得因循守舊。16世紀(jì)明朝的政令，常?！爸绵]而傳之四方”，絕大多數(shù)法令和規(guī)章都變成了文字游戲。文件由中央制定出來，到地方后就收進(jìn)保密柜里，從此銷聲匿跡。張居正意識到政令不通、法令不行不是缺乏機(jī)構(gòu)，而是缺少執(zhí)行。因此，他用六部控制全國、用六科控制六部、用內(nèi)閣控制六科，并用首輔控制內(nèi)閣，集權(quán)的目的在于保障政令暢通。通過3個賬簿將重要的行政事務(wù)羅列其中，定期進(jìn)行考核，一級督辦一級?？汲煞ň拖袷且粭l鞭子，不斷抽打著地方和部門官員迅速執(zhí)行中央的政令，實施效果非常明顯。比如，各地富豪歷年拖欠的賦稅得到了追繳，國庫在經(jīng)歷了嘉靖和隆慶兩朝的虛耗以后，從神宗開始，逐漸充實，到萬歷十年，國家就非常富裕了。當(dāng)前，隨著國家推進(jìn)現(xiàn)代治理的進(jìn)程加快，各項法律、制度和規(guī)章紛紛出臺，法律和制度建設(shè)不斷完善。但是，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象大量存在。對此，應(yīng)借鑒張居正的做法，嚴(yán)格執(zhí)行法律制度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，從而推動各項事業(yè)沿著法治的軌道健康發(fā)展。

（三）強(qiáng)化紀(jì)律監(jiān)察權(quán)威

張居正的改革成功，在很大程度上是加強(qiáng)了監(jiān)察的權(quán)威。明朝原本有很強(qiáng)的督察院，但為了順利進(jìn)行改革，張居正在督察院的京察、大計基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)了六科的職能，把監(jiān)察工作的關(guān)口前移，并不斷加強(qiáng)監(jiān)察的威懾力。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察部門也要切實轉(zhuǎn)變職能，將執(zhí)紀(jì)問責(zé)列為重要的監(jiān)察內(nèi)容，督促各級干部不斷增強(qiáng)紀(jì)律性，嚴(yán)格執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律，確保黨中央的決策部署能夠迅速落地生根。特別要堅持常態(tài)督查，時刻盯緊關(guān)鍵節(jié)點、重要時段，把主要時間節(jié)點連成線，堅持長期抓、經(jīng)常抓，切實加強(qiáng)監(jiān)督檢查，積小勝為大勝。對不作為、亂作為的官員進(jìn)行堅決查處，對損害群眾利益的事件進(jìn)行通報和曝光，并追究相關(guān)人員的責(zé)任，確保轉(zhuǎn)變作風(fēng)長效化、常態(tài)化。各地紀(jì)檢、監(jiān)察部門應(yīng)貫徹中央精神，并結(jié)合地區(qū)的實際，研究制定和細(xì)化與之配套的制度措施，形成長效機(jī)制，增強(qiáng)部門的權(quán)威性和執(zhí)行力，狠抓政策的落實，做到善始善終、善做善成。

（四）合理利用考核結(jié)果

考成法實施的第一年，張居正就根據(jù)考成結(jié)果，依法行使權(quán)力，果斷裁汰了不稱職的官員，很快剎住了弄虛作假、瀆職失職、不作為和亂作為的政壇歪風(fēng)。同時，張居正還將中央和地方官員的姓名、官職等內(nèi)容，做成職官屏，張貼在文華殿的大屏風(fēng)上，以便隨時對不稱職的官員進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前，各地在加強(qiáng)公務(wù)員管理上有很多新的探索。比如：普遍建立了實績考核制度；陜西西安、湖北荊州還建立了公務(wù)員實績考核網(wǎng)，要求公務(wù)員在網(wǎng)上填寫每月的工作計劃和每天的工作情況，并總結(jié)每月工作的亮點，把每名干部的工作實績記載放在網(wǎng)上，公開“曬實績”，還設(shè)計了互相打分的細(xì)則。同時，將實績填寫與年度考核掛鉤，不填寫實績者年度不能評為優(yōu)秀，并將實績填寫情況作為干部提拔的一個重要考核內(nèi)容。

三、借鑒考成法需要注意的問題

張居正的考成法為加強(qiáng)公務(wù)員管理，提高行政效能提供了一個思路，具有一定的借鑒價值。但是，考成法不是萬能藥，不能從根本上解決行政效率低下的問題，即使在張居正時代也沒有徹底扭轉(zhuǎn)官風(fēng)，相反在地方官員的趨附之下，考成法往往矯枉過正，成為地方官員做不好工作的借口。隨著張居正的去世，考成法就逐漸被廢除了。因此，借鑒考成法需要注意幾個問題。

（一）利用考核結(jié)果要一視同仁

在進(jìn)行公務(wù)員實績考核工作中，要做到平時考核與年終考核相結(jié)合，重視對平時考核結(jié)果的利用。在具體操作上，無論級別高低，還是崗位不同，都要一視同仁，不能因人而異、因崗而異。否則，實績管理就失去了意義。當(dāng)然，我國幅員遼闊，地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間的差別很大，即使是對同一個地區(qū)的公務(wù)員進(jìn)行實績考核，也有很多不同的情況。因此，不能一把尺子量到底，要建立分類考核指標(biāo)，進(jìn)行分類考核，但對考核結(jié)果的利用，也要在區(qū)分類別的基礎(chǔ)上，做到一視同仁，只有這樣才能調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。

（二）進(jìn)行實績管理不能太細(xì)

實績考核應(yīng)該根據(jù)崗位職責(zé)的不同制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，實績的填寫不能具體到每一天，否則容易成為流水賬，并且加大行政管理成本，浪費行政資源。當(dāng)前的公務(wù)員實績管理制度規(guī)定，公務(wù)員每天必須填寫工作日志和實績，如果有超過20%的空白就不能評先評優(yōu)。但是，個人填寫的實績并不等于真正的實績。當(dāng)前基層公務(wù)員工作任務(wù)十分繁重，工作壓力非常大，經(jīng)常處于“5+2”（5天工作日+2天雙休日）和“白加黑”（白天+晚上）的工作狀態(tài)，填寫每天的工作日志和實績無形中增加了工作負(fù)擔(dān)。在面臨急、難、險、重任務(wù)時，比如處理災(zāi)情等突發(fā)情況，根本沒有時間填寫。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，由于辦公環(huán)境較差，不具備按時填寫個人實績的條件。相反，那些工作節(jié)奏不快、有閑暇時間的人，往往有條件把個人實績填得非常好，而工作忙碌的人就沒有時間來認(rèn)真填寫。因此，如果完全憑個人填寫的實績來判斷干部的工作能力和成績，就有可能出現(xiàn)片面現(xiàn)象。

（三）重視對官員的社會評價

當(dāng)前的實績管理模式，主要是官員的自我評價和組織評價，其中組織評價的依據(jù)是官員個人填寫的實績。其實，官員有沒有做事、成效如何，還應(yīng)該引入群眾評價、同事評價和社會評價。現(xiàn)代國家治理要求公職人員對法定的職責(zé)必須為，法無授權(quán)的職責(zé)不能為。因此，并非官員和政府做得越多越好，而是要在法律授權(quán)的范圍內(nèi)做得越多越好。一味地鼓勵官員作為，容易導(dǎo)致政府權(quán)力膨脹、亂作為。要暢通社會評價政府和公職人員的渠道，組織社會團(tuán)體和公民代表給政府部門和公職人員打分，全面客觀地評價政府部門的工作成績和公職人員的工作實績?？傊?，實績考核不是萬能鑰匙，只有進(jìn)行科學(xué)評價，才能做到客觀公正。

參考文獻(xiàn)：

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[3]毛佩琦.張居正歷史定位再議[M].明史研究：第11輯.合肥：黃山書社，2010.

（編輯：文汝）

收稿日期：2016-01-12

作者簡介：張和年（1978-），男，長江大學(xué)（湖北荊州434023）文學(xué)院專門史2014級碩士研究生，研究方向為中國文化史。

中圖分類號：K207

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1999（2016）04-0088-03