■//蔡夢晗

構(gòu)建城市生態(tài)系統(tǒng)的對策建議——以京津冀地區(qū)為例

■//蔡夢晗

本文以構(gòu)建京津冀地區(qū)的生態(tài)問題為例剖析了構(gòu)建跨行政區(qū)域城市生態(tài)系統(tǒng)的迫切性，并從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、自然系統(tǒng)三方面，提出財(cái)政政策在設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展長效統(tǒng)籌機(jī)制等方面的具體建議。

城市生態(tài)系統(tǒng) 自然系統(tǒng) 經(jīng)濟(jì)系統(tǒng) 社會系統(tǒng)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得顯著成就，由于“攤大餅式”的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式引發(fā)越來越多的城市問題，所以摒棄粗放式發(fā)展模式，走以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路成為各界共識，關(guān)注城鎮(zhèn)居民生活的幸福感，建設(shè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會和諧發(fā)展的宜居城市，成為各地建設(shè)的目標(biāo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)必須兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，唯有兩手都要抓、兩手都要硬，才能真正打造以人為本的幸福城市。今年年初，中央財(cái)政部出臺措施，支持建設(shè)“自然積存、自然滲透、自然凈化”的海綿城市試點(diǎn)工作，體現(xiàn)了財(cái)政在城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)方面的巨大作用。

一、城市生態(tài)系統(tǒng)存在的問題

城市生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建屬于公共產(chǎn)品，僅憑借市場手段無法完成，必須由政府統(tǒng)一規(guī)劃才能完成。以京津冀地區(qū)的環(huán)境污染治理問題為例，京津冀地區(qū)的環(huán)境污染問題嚴(yán)重，然而治理工作成效甚微，這是由于該地區(qū)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境治理規(guī)劃。長期以來，京津冀三地本著“各掃門前雪”的思維方式發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)、治理當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，造成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、資源爭奪矛盾突出的局面。

一方面，京津兩地“極化效應(yīng)”明顯，加大了河北地區(qū)發(fā)展的難度。由于北京、天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會建設(shè)水平較高，對河北的資源和人才產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力；相比之下發(fā)展較為落后的河北地區(qū)，人才流失、經(jīng)濟(jì)貧困、生態(tài)破壞、社會積弱等問題逐年凸顯，長此以往，會導(dǎo)致京津兩地發(fā)展水平越來越高，而河北地區(qū)發(fā)展越來越滯后的局面，“環(huán)京津貧困帶”由此形成。

另一方面，河北的資源承載能力遠(yuǎn)不足以承接京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是疏解北京“非首都”功能，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，推進(jìn)京津冀內(nèi)涵集約、協(xié)同發(fā)展。從本質(zhì)上來講，就是如何在京津冀三地完成產(chǎn)業(yè)和勞動力最優(yōu)轉(zhuǎn)移。顯而易見，在這一輪區(qū)域均衡城鎮(zhèn)建設(shè)中，北京負(fù)責(zé)“輸出”，將部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至天津、河北地區(qū)，以支持津冀兩地快速發(fā)展；同時(shí)北京會向津冀兩地“置換”部分資源，以滿足自己向更高層次的發(fā)展。然而，令人擔(dān)憂的是，河北的環(huán)境承載力并沒有想象中的那樣巨大。以水資源為例。2015年河北省人均水資源占有量約為307立方米，與此同時(shí)，北京的人均水資源占有量約為100立方米；二者比較來看，前者為后者的三倍。但是，河北省2015年人均GDP約為46367元，北京人均GDP約為106000元，二者比較來看，后者是前者的兩倍還多。如果在每萬元GDP耗水量沒有降低的前提下，當(dāng)河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度達(dá)到同北京一樣的水平時(shí)，將同樣成為水資源嚴(yán)重緊缺的城市。此外，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境惡化等問題也是河北水資源承載力脆弱的證明。

近年來，隨著北京大批制造業(yè)和重工業(yè)的遷入，河北省水安全形勢更加嚴(yán)峻。然而，北京、天津作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，對周邊地區(qū)（尤其是河北）的生產(chǎn)要素產(chǎn)生強(qiáng)大的極化效應(yīng)，河北即使已經(jīng)是“水資源困難戶”，仍然需要每年向京津二地供水。治理京津冀三地環(huán)境問題的呼吁已經(jīng)數(shù)不勝數(shù)，遲遲難以真正落實(shí)的根本原因在于沒有一個(gè)均衡各方利益的區(qū)域城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃。

二、推動城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的對策建議

城市生態(tài)系統(tǒng)是由自然子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)三者耦合而成的。自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)通過相互關(guān)聯(lián)、在時(shí)空上的耦合，共同存在于城市生態(tài)系統(tǒng)中。由此可見，跨區(qū)域城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，旨在超越了行政區(qū)劃的界限，分別從自然、經(jīng)濟(jì)、社會三個(gè)子系統(tǒng)入手，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

（一）自然系統(tǒng)

構(gòu)建自然子系統(tǒng)旨在研究人類如何在不破壞生態(tài)的同時(shí)從生態(tài)的功能中獲得利益。加強(qiáng)京津冀地區(qū)生態(tài)協(xié)作機(jī)制建設(shè)，不僅是緩解區(qū)域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻形勢的需要，也是有效改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，拓展生態(tài)空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展的需要。在構(gòu)建城市自然系統(tǒng)過程中，需要財(cái)政發(fā)揮引導(dǎo)作用，同時(shí)對積極建設(shè)生態(tài)文明的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行幫扶、獎(jiǎng)勵(lì)。

一方面，應(yīng)該建立跨區(qū)域生態(tài)資源定價(jià)與交易機(jī)制。京津冀地區(qū)生態(tài)資源分布不均，以張家口、承德、衡水為代表的河北部分地區(qū)，在水資源方面屬于出讓方，為京津二地提供了豐富的水源，且在水土保持方面承擔(dān)了大量成本，但由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，河北省并未得到充分的補(bǔ)償，地區(qū)之間矛盾重重。因此，中央和京津兩市政府財(cái)政應(yīng)整合區(qū)域目前現(xiàn)有各類補(bǔ)助資金，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，以提供的水資源量和生態(tài)服務(wù)為基礎(chǔ)計(jì)算補(bǔ)償資金。同時(shí)，還需要通過界定生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)，建立跨區(qū)域水權(quán)交易市場，建立跨區(qū)域有償用水機(jī)制，利用市場方式來實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的配置。

另一方面，應(yīng)該劃定可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)紅線。京津冀地區(qū)應(yīng)嚴(yán)格劃定保障建立可持續(xù)發(fā)展的跨區(qū)域生態(tài)紅線，明確城鎮(zhèn)發(fā)展邊界；建立與生態(tài)紅線保護(hù)相對等的開發(fā)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段促進(jìn)京津部分產(chǎn)業(yè)、功能向生態(tài)紅線限制地區(qū)外或周邊的主要城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。不斷推進(jìn)環(huán)境稅替代部分與環(huán)保相關(guān)的行政性收費(fèi)，制定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立政府性基金用于恢復(fù)區(qū)域生態(tài)工程項(xiàng)目的支持。

（二）經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)

經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)在于通過確定一個(gè)或多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市為核心，通過輻射帶動作用對周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展起到良好的促進(jìn)效應(yīng)，達(dá)到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目的。以此為標(biāo)準(zhǔn)，京津冀地區(qū)在歷史發(fā)展過程中已經(jīng)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展梯次性、互補(bǔ)性和共生性等特征，具備區(qū)域合作的良好基礎(chǔ)，開展區(qū)域合作，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

1.構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同機(jī)制。區(qū)域生態(tài)治理涉及生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，具體到京津冀地區(qū)還包括冀北生態(tài)脆弱區(qū)的脫貧問題。因此，就市場角度而言，通過市場一體化，促進(jìn)產(chǎn)品和要素流動，一方面可以促進(jìn)整個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，淘汰落后產(chǎn)能；另一方面，通過人口流動，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧，減輕生態(tài)脆弱區(qū)的人口壓力，從而形成良性、可持續(xù)的生態(tài)治理模式。要達(dá)到這一目標(biāo)，必須打破目前京津冀地區(qū)間的地方保護(hù)主義行為，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

2.基于區(qū)域市場一體化優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。從歷史上看，京津冀三地的產(chǎn)業(yè)分布已經(jīng)形成相對明顯的特點(diǎn)。北京作為政治中心和教育中心，在人才集聚上具有天然的優(yōu)勢，因此圍繞教育、文化、科技這些核心資源發(fā)展的高端服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等是其產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)；河北省則基本以鋼鐵產(chǎn)業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)為主；天津坐擁天津港口，先進(jìn)制造業(yè)、科技成果的研發(fā)和轉(zhuǎn)化加工環(huán)節(jié)上具有獨(dú)特的優(yōu)勢。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)面臨的首要任務(wù)是對產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行重新規(guī)劃，在區(qū)域間進(jìn)行合理分工。北京逐步淡化“經(jīng)濟(jì)中心”色彩，僅保留“政治中心”角色，加快第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展；天津恢復(fù)“北方經(jīng)濟(jì)中心”定位，加快推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放；河北利用原料優(yōu)勢，大力發(fā)展新型工業(yè)。此外，京津兩市還可為冀北地區(qū)建立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)體系提供技術(shù)支持，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技信息、市場流通、人才資源、高新技術(shù)等方面加強(qiáng)對環(huán)京津貧困帶的輻射帶動作用，使之實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。

（三）社會系統(tǒng)

建設(shè)京津冀地區(qū)社會子系統(tǒng)對于自然子系統(tǒng)和生態(tài)子系統(tǒng)具有重要的保障作用，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。社會子系統(tǒng)的建設(shè)包括引導(dǎo)人口跨區(qū)域合理流動和居住、建設(shè)一體化交通系統(tǒng)和構(gòu)建區(qū)域旅游合作網(wǎng)絡(luò)等等。

1.引導(dǎo)人口有序合理流動。京津冀地區(qū)人口增長集中在北京、天津和河北的市轄區(qū)，而在張家口和承德的山區(qū)貧困縣人口較少。這說明以北京、天津、石家莊為中心分別向外依次擴(kuò)展的人口多中心分布的圈層結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。這種人口圈層分布會產(chǎn)生“累積性因果循環(huán)”，即條件好而且發(fā)展快的地區(qū)會在發(fā)展中不斷積累有利因素，從而發(fā)展得更快，結(jié)果會進(jìn)一步遏制困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使困難地區(qū)不利于發(fā)展的因素越積累越多，從而發(fā)展更慢；而越是發(fā)展慢的地區(qū)，人口流出效應(yīng)越大，從而形成了“累積性因果循環(huán)”，加劇了河北的城鄉(xiāng)失調(diào)。

為此，構(gòu)建京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展長效統(tǒng)籌機(jī)制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域性布局是引導(dǎo)人口流動的一種方式。京津中心城區(qū)適合發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，通過提高服務(wù)業(yè)技術(shù)裝備提升高端服務(wù)業(yè)勞動生產(chǎn)率，減少服務(wù)人員數(shù)量；同時(shí)運(yùn)用規(guī)劃的手段及市場的力量引導(dǎo)包括教育、衛(wèi)生、體育、商貿(mào)等一般性專業(yè)化發(fā)展的服務(wù)業(yè)向郊區(qū)及河北省轉(zhuǎn)移。天津?yàn)I海新區(qū)要以現(xiàn)代制造業(yè)為主體形成新一輪產(chǎn)業(yè)鏈的聚集，并通過產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)散給周邊地區(qū)發(fā)展的市場機(jī)會。石家莊、衡水、邯鄲、邢臺等城市要重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)盡可能與京津建立產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，參與京津冀新時(shí)期的分工與合作，跟著產(chǎn)業(yè)鏈同步走向市場，等等。

2.建設(shè)跨區(qū)域、立體式、綜合性的公共交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和完善是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的先行棋，推動京津冀三地間交通互聯(lián)互通、打造“軌道上的京津冀”，是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。一方面，逐步改目前京津冀地區(qū)交通“單中心放射式”，未來以京津石三大城市為核心，形成多中心、多層次的網(wǎng)絡(luò)式格局；另一方面，要盡快完善中心城市之間的城際軌道網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城市新功能區(qū)開發(fā)與軌道站點(diǎn)同步建設(shè)。未來，應(yīng)加快京沈、京張等鐵路建設(shè)，啟動京唐客專線、廊涿城際及白溝支線前期工作；完善公路交通網(wǎng)，推進(jìn)北京大外環(huán)、京秦、津石等高速公路建設(shè)，推進(jìn)“斷頭路”建設(shè)和“瓶頸路”拓寬改造；加快構(gòu)建現(xiàn)代港口群，加快唐山港、黃驊港的煤炭、礦石、集裝箱和通用泊位建設(shè)，實(shí)施秦皇島西港搬遷改造及東擴(kuò)工程，深化與天津港的合作；加快完善航空網(wǎng)絡(luò)布局，加快北京新機(jī)場建設(shè)，強(qiáng)化石家莊正定國際機(jī)場樞紐功能，力爭承德機(jī)場竣工通航。

3.構(gòu)建區(qū)域旅游合作網(wǎng)絡(luò)。按照資源共享、市場共拓、客源互送的目標(biāo)，制定統(tǒng)一的市場拓展計(jì)劃，包括共同設(shè)計(jì)旅游產(chǎn)品，共同組合包裝旅游線路，共同印制旅游宣傳品，共同組織對境內(nèi)外目標(biāo)市場宣傳促銷。聯(lián)合舉辦大型旅游產(chǎn)品推介會，組辦有規(guī)模效應(yīng)的旅游節(jié)慶活動和促銷活動，形成互惠機(jī)制。逐步取消各地旅游市場的各種準(zhǔn)入壁壘，鼓勵(lì)優(yōu)秀旅游企業(yè)進(jìn)行跨城市的連鎖經(jīng)營。改變目前旅游咨詢服務(wù)的行政區(qū)域限制，結(jié)合旅游集散中心的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)旅游信息咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化。

4.建設(shè)區(qū)域社會共建機(jī)制。由于城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中某些工作具有一定的公共品屬性，會導(dǎo)致政府和市場均失靈的現(xiàn)象，在這種情況下，社會機(jī)制作為一種有益的補(bǔ)償，在城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中能發(fā)揮巨大的作用。首先，要通過公眾參與機(jī)制來促進(jìn)生活方式的轉(zhuǎn)型。例如，通過居民或環(huán)保團(tuán)體自身帶動以及宣傳等方式促進(jìn)生態(tài)環(huán)保理念和行為的形成，從微觀層面推動區(qū)域生態(tài)治理的進(jìn)程。居民生活方式在城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，綠色、低碳和節(jié)約等生活方式本身就是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重要舉措。其次，通過社會輿論監(jiān)督機(jī)制來促進(jìn)生態(tài)治理政策的落實(shí)。受居民和個(gè)人機(jī)會主義行為的影響，政府強(qiáng)制性的生態(tài)治理政策在現(xiàn)實(shí)中難以達(dá)到最優(yōu)效果，同時(shí)受信息不對稱的限制，政府也難以監(jiān)督所有個(gè)體的行為，因此實(shí)際監(jiān)管過程中總會存在漏洞。在這種情況下，通過鼓勵(lì)公眾參與，引入社會監(jiān)督機(jī)制，對違反環(huán)保法規(guī)的行為進(jìn)行檢舉與揭發(fā)，可以形成一種自下而上的生態(tài)治理路徑，從而形成對政府自下而上生態(tài)治理模式的補(bǔ)充。

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◇作者信息：國家行政學(xué)院博士，研究方向：政府經(jīng)濟(jì)管理、宏觀經(jīng)濟(jì)研究

◇責(zé)任編輯：羅 敏

◇責(zé)任校對：羅 敏

F810.45

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1004-6070（2016）11-0078-03