民事檢察監(jiān)督的新問題及其對策

呂逸榛

2012年修改《民事訴訟法》強化了民事檢察監(jiān)督職能，而為了保障和規(guī)范人民檢察院依法履行民事檢察職責(zé)，使檢察機關(guān)對民事訴訟進行監(jiān)督時有更具體的依據(jù)，2013年最高人民檢察院及時通過了《監(jiān)督規(guī)則》。這兩部法律法規(guī)作為民事檢察監(jiān)督工作的主要依據(jù)已經(jīng)施行了一段時間，但民事檢察監(jiān)督面臨著一些新問題，筆者在此提出并試圖尋求其解決的對策。

1 民事檢察監(jiān)督實踐中存在的新問題

（一）檢察建議使用頻率低

在實踐中，人民檢察院對申訴案件適用檢察建議的頻率較低。實際上，向同級人民法院提檢察建議比向上級人民檢察院提請抗訴更能節(jié)省司法資源，減輕當(dāng)事人的訟累，理應(yīng)更多的適用檢察建議來監(jiān)督民事訴訟。然而，盡管自2012年明確了檢察建議這一監(jiān)督方式以來已經(jīng)有兩年多的時間，但檢察建議在實踐中的運用依然不太順暢。檢察建議本應(yīng)作為與抗訴共同協(xié)作的一種監(jiān)督方式，積極的在民事檢察監(jiān)督中發(fā)揮其作用，而實踐中如此之少的運用檢察建議的方式進行民事監(jiān)督是出乎意料之外的。實踐中檢察人員往往很少考慮適用檢察建議，而是要么選擇抗訴；要么選擇不支持監(jiān)督申請。

（二）任意對申訴案件適用中止審查

中止審查，是在民事申訴案件受理后，因出現(xiàn)某種無法克服和難以避免的特殊情況，導(dǎo)致審查不能或者不宜進行，因而檢察機關(guān)決定暫時停止審查程序的制度。實踐中， 部分檢察人員基于各種原因任意曲解訴訟中止的內(nèi)涵， 隨意擴大訴訟中止的外延， 使一些本應(yīng)及時解決的案件得不到審結(jié)， 長期擱置?！侗O(jiān)督規(guī)則》第74條的第四款作為兜底條款，規(guī)定了人民檢察院可以自由裁量中止審查的情形，并且，對申訴案件作出中止審查的決定時，也無需經(jīng)過任何程序的審批。這造成了在實踐中部分檢察人員利用這一規(guī)定，變相延長對民事檢察監(jiān)督案件的三個月審查期限，將難以在法定審查期限中結(jié)案的案件中止審查。此外，立法沒有賦予當(dāng)事人對檢察機關(guān)決定中止審查的異議權(quán)，以致于當(dāng)事人只能消極的等待檢查機關(guān)恢復(fù)審查。

（三）《監(jiān)督規(guī)則》第三十二條的規(guī)定未落實到司法實踐

實踐中，大多數(shù)的抗訴案件是由市檢察院提請省檢察院抗訴的，只有一小部分是區(qū)檢察院提請市檢察院抗訴，再由市檢察院對中級人民法院提出抗訴。這是因為大多數(shù)案件都經(jīng)過了一審、二審，在審級上中級人民法院作出的判決由市級人民檢察院進行審查，并決定是否提出檢察建議或提請省院抗訴。但2013年通過的《監(jiān)督規(guī)則》第32條的規(guī)定意味著，自《監(jiān)督規(guī)則》頒布以后，如果當(dāng)事人沒有將訴訟渠道的救濟途徑用盡的話，幾乎是不能再向檢察機關(guān)申訴的。結(jié)合審級來看，實際上就是區(qū)級檢察院幾乎不能受理申訴案件，而市級檢察院幾乎不能提出抗訴。而實踐中，均有區(qū)檢察院提請市檢察院抗訴的案件。歸結(jié)起來，是由于部分區(qū)級檢察院尚未轉(zhuǎn)變觀念，將一審終結(jié)的申訴案件繼續(xù)受理并審查，再提請市級人民檢察院抗訴。而對不應(yīng)當(dāng)受理的案件，經(jīng)過審查提請抗訴后應(yīng)當(dāng)如何處理，法律又沒有明確的規(guī)定，這使得市級人民檢察院對確有錯誤的判決仍然會提出抗訴。

2 對民事檢察監(jiān)督存在的新問題的原因分析

司法實踐是圍繞著立法進行的，而司法在實踐中運行不暢，立法往往是一個先決的因素。由于民事檢察監(jiān)督的全面化仍然算是一樣新事物，所以難免立法還不能非常周全。因此，立法的缺失或立法規(guī)定上的不合理是民事檢察監(jiān)督存在的問題的首要原因。另一方面，影響民事檢察監(jiān)督程序良好運行的，除了立法層面上的缺失之外，檢察機關(guān)自身的原因也是不可忽視的。首先，檢察機關(guān)對民事檢察監(jiān)督的重視程度仍然不足。公訴工作與自偵工作一直被認為是檢察工作的重點，而民事檢察監(jiān)督則處于其次的地位。在機構(gòu)的設(shè)置上，民行部門的許多程序都要經(jīng)過檢察委員會的審批，然而檢察委員會內(nèi)部卻沒有刑民之分，使得民事檢察監(jiān)督案件得不到專司審查。在人員的配備上，民行部門的檢察人員是直接從負責(zé)刑事案件的部門轉(zhuǎn)過來的，與現(xiàn)在法院逐步形成法官專業(yè)化的情況進行對比，需要檢察人員明顯不足以應(yīng)對各種民事案件。其次，民行部門的檢察人員的辦案理念也是制約民事檢察監(jiān)督發(fā)展的原因之一。同時，績效考核的重點體現(xiàn)在提請抗訴案件數(shù)之上，這是造成檢察建議使用頻率低的一個重要原因。

3 完善民事訴訟檢察監(jiān)督新問題的若干對策

（一）完善檢察建議的跟進監(jiān)督及簡化其適用程序

檢察建議與抗訴作為民事檢察監(jiān)督的兩種方式在民事訴訟過程中共同發(fā)揮法律監(jiān)督作用，但是檢察建議未能達到其預(yù)期的訴訟監(jiān)督效果?！侗O(jiān)督規(guī)則》第117條規(guī)定了跟進監(jiān)督，然而如何跟進監(jiān)督是無法找到有關(guān)規(guī)定進行具體操作，這使得跟進監(jiān)督作為保障民事檢察監(jiān)督效果的最后屏障無法發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，要充分的發(fā)揮檢察建議制度設(shè)計目的，提高檢察建議的適用頻率，就必須進一步完善跟進監(jiān)督制度。跟進監(jiān)督可以具體化為以下幾種措施： 一、可以提出更換辦案人。人民法院對民事檢察建議拒不回復(fù)、逾期回復(fù)或回復(fù)后認為仍存在錯誤的，可以提出更換辦案人。二、報請人大備案。人民法院多次對檢察建議逾期回復(fù)、有錯不糾的，可以報請人大備案。三、在檢務(wù)報告中公開?？梢詫z察建議的回復(fù)情況，糾錯情況等信息作為檢務(wù)報告的一項在本院的網(wǎng)站上公開。

與此同時，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)簡化檢察建議的提出程序。檢察建議相對起抗訴是一種相對緩和的監(jiān)督方式，而如此繁瑣的程序設(shè)置與其性質(zhì)不相吻合。因此，為使檢察建議能夠切實發(fā)揮其作用，也應(yīng)當(dāng)對其提出程序進行簡化，使其與抗訴的程序保持一致。

（二）對中止審查的適用予以適當(dāng)?shù)南拗?/p>

當(dāng)事人對于檢察人員對申訴案件任意中止審查時，當(dāng)事人卻沒有任何救濟途徑。這又回到了最基礎(chǔ)的問題——誰來監(jiān)督監(jiān)督者。但至少在檢察人員對申訴案件適用中止審查時，可以在程序內(nèi)部對其進行適當(dāng)?shù)南拗?。具體來說，有兩種路徑可以選擇：一種是，中止審查的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定程序的審批。目前法律是直接給予承辦人自由裁量是否中止審查的權(quán)利，而無需通過任何審批程序的。因此，可以考慮在承辦人作出中止審查的決定時，應(yīng)經(jīng)由民行部門主管審批。另一種是給予當(dāng)事人對中止審查的決定提出復(fù)議的權(quán)利。中止審查處理的已經(jīng)不止是簡單的程序性事項，實質(zhì)上往往會影響到當(dāng)事人的實體權(quán)利義務(wù)，故而應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人對中止審查提出復(fù)議的權(quán)利。

（三）加強各司法機關(guān)之間的溝通

具體而言，可以從以下幾個方面入手：第一，檢察機關(guān)內(nèi)部要進行良好的溝通，上下級檢察機關(guān)應(yīng)定期舉行民行工作會議，對法律法規(guī)作出統(tǒng)一、正確的理解并切實落實到實踐。對于不應(yīng)當(dāng)受理的申訴案件，應(yīng)當(dāng)及時進行更正；上級檢察機關(guān)對于下級檢察機關(guān)提請跟進監(jiān)督的案件，處理后應(yīng)當(dāng)及時反饋跟進情況。第二，人民法院應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部對應(yīng)檢察機關(guān)的接收與回復(fù)機構(gòu)。如果人民法院接收與民事檢察監(jiān)督意見的部門不確定，不僅法院相關(guān)部門就容易出現(xiàn)相互推諉的情形，同時也不利于法院及時高效的糾正違法行為。第三，建立信息化訴訟監(jiān)督溝通平臺。信息化訴訟監(jiān)督溝通平臺，就是人民檢察院與法院、公安等相關(guān)單位銜接配合，利用信息化手段，建立一個覆蓋各個訴訟環(huán)節(jié)的統(tǒng)一監(jiān)督溝通平臺。以檢察監(jiān)督與相關(guān)部門內(nèi)部監(jiān)督的機制銜接為保障，監(jiān)督溝通平臺對法律規(guī)定的各個訴訟節(jié)點嚴密設(shè)置，通過該平臺，辦案人員可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正訴訟各環(huán)節(jié)存在的問題。