中外公務(wù)員制度比較

馬雪　劉琳　張力

摘 要：國家公務(wù)員制度（文官制度）源起英國，這一制度產(chǎn)生后西方國家紛紛效仿井普遍推行。中國1993年10月1日頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，至今已基木完成國家公務(wù)員制度的實(shí)施工作，取得了較大的成績和實(shí)效。研究比較不同國家公務(wù)員制度的內(nèi)容和形式，探尋中外公務(wù)員制度的基木特點(diǎn)、運(yùn)作方式和發(fā)展趨勢等，對于完善具有中國特色的中國公務(wù)員制度具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：中外；公務(wù)員；制度；比較

1 公務(wù)員制度主要內(nèi)容及國家公務(wù)員的范圍

國家公務(wù)員，即指國家公務(wù)人員。他們是代表國家從事社會公共事務(wù)管理，行使行政職權(quán)，履行國家公務(wù)的人員⑴。國家公務(wù)員制度，即是通過制定法律和規(guī)章，對國家公務(wù)員依法進(jìn)行管理的總稱。它包括公務(wù)員的權(quán)力與義務(wù)規(guī)定、分類制度、錄用制度、選任制度、考核制度、獎懲制度、任用制度、升降制度、工資制度、福利制度、退職退休制度、辭職辭退制度、廉政制度、申訴制度、管理體制等。公務(wù)員制度就是由這一系列制度構(gòu)成的體系。

2 中外公務(wù)員制度特征對比

（一）任用制度比較

西方各國的共同做法是：主要按考核成績，并參照應(yīng)試人的資歷、學(xué)歷、品德等各種因素錄用人才。我國公務(wù)員考錄制度的推行已取得顯著成效，建立了“凡進(jìn)必考”的錄用機(jī)制，為確保政府效能的高速運(yùn)轉(zhuǎn)和政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了巨大的作用。中外選拔公務(wù)員都堅(jiān)持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，說明這是一種科學(xué)化、法制化，且行之有效的選人之道。作為依法治國的一個重要環(huán)節(jié)，公務(wù)員考錄的法治化是現(xiàn)代政府人事管理的重要支柱，對于造就一支高效、廉潔、精干的公務(wù)員隊(duì)伍有著十分重大的意義。

（二）晉升制度比較

由于政治體制的不同，西方國家的主要官員都是由直接選舉的方式產(chǎn)生，副職官員由主管行政的官員直接任免，由此帶來的一個弊端就是在決策過程中的專制。我國強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論干部的任免，強(qiáng)調(diào)民主集中制，這樣在制度上體現(xiàn)了民主性和科學(xué)性。在職務(wù)升降方面，中外都強(qiáng)調(diào)任人唯賢、注重實(shí)績、民主公開、平等競爭，但也有不同點(diǎn)：一是我國堅(jiān)持黨管干部，黨委負(fù)責(zé)公務(wù)員職務(wù)的升降、任免；二是我國沒有把降職作為一種懲罰的種類，而西方則把降職作為一種重要的懲罰。

（三）考核制度比較

西方文官制度遵循功績制和能力制，其中英國更強(qiáng)調(diào)能力制，考核的內(nèi)容由考勤和考績兩部分組成，重視對人的能力、工作熱情、潛力的測評；美國則強(qiáng)調(diào)功績制，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工作的實(shí)際成績和效果，這種考核方式日益暴露出一些不公平、不合理的問題，改革后的考績制度的重點(diǎn)從成績測量轉(zhuǎn)到工作行為的考評上；法國公務(wù)員的考核內(nèi)容有14項(xiàng)之多，重點(diǎn)考核服務(wù)精神、守時值勤、積極性等；日本的考核制度則更為細(xì)致，考核的種類、方法、內(nèi)容、等次均有嚴(yán)格的規(guī)定。中國對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。公務(wù)員的考核分為平時考核和年度考核，平時考核作為年度考核的基礎(chǔ)。年度考核先由個人總結(jié)，再由主管領(lǐng)導(dǎo)人員在聽取群眾意見的基礎(chǔ)上寫出評語，提出考核等次的意見，經(jīng)考核委員會或者考核小組審核后，由部門負(fù)責(zé)人確定考核等次。

四）工資福利制度比較

西方各國為了穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，鼓勵他們更好地工作，也便于吸引精英人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，普遍實(shí)行較優(yōu)厚的工資福利待遇政策。公務(wù)員工資基本能夠做到與企業(yè)同類人員持平，總水平高于企業(yè)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，勞動生產(chǎn)率的不斷提高，社會財(cái)富的日益增多，公務(wù)員的工資福利還會得到較大的提高和改善。中國長期實(shí)行低工資高福利的分配政策。且我國的工資保鮮福利水平和調(diào)整幅度取決于國家財(cái)政收支情況，西方則隨著物價上漲而相應(yīng)提高；我國公務(wù)員工資水平比較參照對象是國有大中型企業(yè)平均水平。

3 完善中國公務(wù)員制度的途徑探析

我國的公務(wù)員制度雖然已經(jīng)建立并有著十幾年的發(fā)展歷史，但是它的制度化和規(guī)范化程度尚且不夠，仍需要在推行過程中不斷的改革以求更加的完善和健全。在具體的改革過程中，我們要時刻注意到以下幾個方面：

（一）中國公務(wù)員制度的差異性發(fā)展

改革開放之前，我國是一個全能型的國家，國家與社會不分，政治與經(jīng)濟(jì)不分，政治強(qiáng)而經(jīng)濟(jì)弱，基本上可以說是一個政治性的社會。自從改革開放以后，我們大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，我國的社會經(jīng)濟(jì)才取得了飛速的發(fā)展，社會才逐漸地與國家相分離，但是傳統(tǒng)的政治因素并未完全消失，人們在思考社會事務(wù)時仍然不可能完全擺脫政治思維的影響。所以我們面臨的是一個政治思維影響極為深遠(yuǎn)，市場經(jīng)濟(jì)思維并不完全成熟的狀況。在我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)改革迅猛，政治改革緩慢的局面下，作為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革而做出的政治改革，就很容易出現(xiàn)制度建設(shè)和思維建設(shè)的不同步性。

（二）公務(wù)員制度的中國化原則

我國公務(wù)員制度是必須與我國的國情和政治發(fā)展相適應(yīng)的，必須在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上借鑒西方先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)為我國的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，也就是說我國的公務(wù)員制度必須有“中國化”的原則。

一，我們已經(jīng)借鑒了競爭性考試錄用方法，對公務(wù)員的選拔實(shí)行公開考試、競爭上崗。這是我國公務(wù)員制度走向制度化的基礎(chǔ)，也是它的核心特征。

第二， 在我國，公務(wù)員是涵蓋范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方，公務(wù)員終身任職的影響更為深遠(yuǎn)。因?yàn)槲覈涮左w制的不完善，職業(yè)終身會更多地表現(xiàn)為權(quán)力終身，甚至擴(kuò)大為權(quán)力的無限制，所以我們不僅要改革我國公務(wù)員的進(jìn)退和更新問題，還要加強(qiáng)法制、獎懲機(jī)制等配套設(shè)施，只有在全面的體制完善之下，公務(wù)員制度才會有長足的進(jìn)步。

第三，西方公務(wù)員實(shí)行政治中立，這是與西方的政治體制相適應(yīng)的。西方的政黨政制會導(dǎo)致政黨的此消彼長，互相傾軋，作為不隨政黨進(jìn)退的公務(wù)員，必須保持政治中立。而我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義國家，政治上是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派參政議政的政治格局，不存在政黨的輪流上臺，所以就不存在所謂的政治中立。而且中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法規(guī)定的，在實(shí)際政治生活中公務(wù)員必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能堅(jiān)持脫離領(lǐng)導(dǎo)的政治中立。

第四，考核是公務(wù)員任用與獎懲的基礎(chǔ)，在整個公務(wù)員制度中具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)行法規(guī)中的一些規(guī)定由于缺乏嚴(yán)密性、科學(xué)性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內(nèi)容過于抽象和劃一，標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)；（2）等次少；（3）考核人的選擇沒有針對不同的組織、職位區(qū)別對待；（4）考核方法較為單一，絕大多數(shù)采用的都是"寫評語"的方法，這是一種定性的、主觀性隨意性較強(qiáng)的一種方法，很難保證考核的客觀性。

（三）中國公務(wù)員制度的制度化和法制化

健全法制是完善公務(wù)員制度的基礎(chǔ)之一，完善公務(wù)員制度必須要在法制上有些創(chuàng)新。首先，要完善國家級法規(guī)。在總結(jié)公務(wù)員制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體實(shí)踐，不斷完善《國家公務(wù)員法》。其次，逐步出臺空缺的單位法規(guī)。一方面是制定詳細(xì)的公務(wù)員選拔、錄用、退休、監(jiān)督以及公務(wù)員紀(jì)律等單項(xiàng)法規(guī)，另一方面是各地方要建設(shè)相應(yīng)的配套法規(guī)，根據(jù)不同的地域情況建設(shè)細(xì)致的地方公務(wù)員規(guī)章。多種規(guī)章和法律相結(jié)合，形成高低有序，大小結(jié)合，地方與中央相配合的完整的公務(wù)員法規(guī)體系。最后，是要對已經(jīng)出臺的法律法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充，消減過時的法規(guī)，彌補(bǔ)現(xiàn)存法規(guī)的不足。只有這樣才能在實(shí)踐的基礎(chǔ)上動態(tài)地完善法規(guī)體系，不斷跟上社會發(fā)展的要求。

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