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      我國灌溉組織制度存在的問題與多元化發(fā)展策略

      2016-04-09 05:24:36周宇航
      關(guān)鍵詞:發(fā)展策略

      周宇航

      (遼寧省觀音閣水庫管理局,遼寧 本溪 117199)

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      我國灌溉組織制度存在的問題與多元化發(fā)展策略

      周宇航

      (遼寧省觀音閣水庫管理局,遼寧 本溪 117199)

      摘要:我國是農(nóng)業(yè)大國,人口數(shù)量持續(xù)增長和生活改善帶來的糧食壓力,要求我們必須提高灌溉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,作為缺水與旱災(zāi)頻發(fā)的國家,灌溉對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展具有不可估量的重要作用。我國的灌溉組織制度形式多樣,且都有其存在的必要,但自身的局限性亦十分突出。針對這一現(xiàn)狀,通過分析我國的灌溉組織制度、灌溉組織制度存在的問題以及對灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響,提出了灌溉組織制度的多元化發(fā)展戰(zhàn)略,分析了灌溉組織制度上的多元化推進(jìn)機(jī)制,以推動我國灌溉農(nóng)業(yè)的深入發(fā)展。

      關(guān)鍵詞:灌溉農(nóng)業(yè);灌溉制度;存在的問題;發(fā)展策略;推進(jìn)機(jī)制

      我國擁有世界上最龐大的灌溉系統(tǒng),當(dāng)前近四分之三的糧食和幾乎全部經(jīng)濟(jì)作物都生產(chǎn)自灌溉農(nóng)田上[1]。面對人口數(shù)量的持續(xù)增長和生活水平改善帶來的糧食壓力,必須提高灌溉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。盡管灌溉農(nóng)業(yè)對我國的糧食增產(chǎn)和糧食安全至關(guān)重要,但是水資源短缺卻對我國的灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。可以預(yù)見,隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展,我國在未來還將面臨更為嚴(yán)峻的水資源形勢。在不能有效增加水資源供給總量的情況下,提高水資源管理方式和手段,提高水資源利用效率就成為灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。

      1我國的灌溉組織制度

      1.1國家灌溉

      國家灌溉主要是指政府通過其所屬的相關(guān)水利機(jī)構(gòu),利用大型水利設(shè)施為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供灌溉服務(wù)的形式[2]。這種灌溉組織一般規(guī)模較大,主要存在于大中型水庫以及江河灌區(qū)。國家灌溉一般以灌區(qū)為單位,設(shè)灌區(qū)管理處或管理局,這些單位雖然名義上屬于政府水利部門的派出機(jī)構(gòu),但大多實行企業(yè)化經(jīng)營管理。據(jù)統(tǒng)計,我國現(xiàn)有灌溉服務(wù)面積萬畝以上的灌區(qū)5823處,其中灌溉面積在50萬畝以上的大型灌區(qū)132處。

      1.2農(nóng)村集體灌溉

      農(nóng)村集體灌溉從本質(zhì)上說是計劃經(jīng)濟(jì)時代的遺留物[3]。在改革開放初期,農(nóng)村的經(jīng)營活動被分為農(nóng)戶分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營兩種主要形式,而集體灌溉則是以集體統(tǒng)一經(jīng)營方式被保留下來的灌溉組織形式。這種灌溉組織形式主要是農(nóng)村集體組織基于集體小型水利工程,向本組織內(nèi)部農(nóng)戶提供灌溉服務(wù),同時負(fù)責(zé)相關(guān)水利設(shè)施的運營與維護(hù)。我國的農(nóng)村集體灌溉組織形式主要分布在跨流域引水灌區(qū)、江湖灌區(qū)以及水庫灌區(qū)。在運營形式上主要有分戶灌溉以及代戶灌溉兩種。

      1.3農(nóng)民個人或聯(lián)戶灌溉

      這種灌溉組織形式是指農(nóng)民個人或幾戶聯(lián)合,利用簡單的水利設(shè)備、自行取水并實施灌溉。由于國家和集體的水利設(shè)施難以配備到田間地頭,這種自給性抽水灌溉幾乎成為平原井灌區(qū)以及五小水利工程區(qū)田間灌溉的主要形式。由于這兩類灌溉區(qū)的水源比較分散,這種灌溉方式可以充分發(fā)揮灌溉活動的靈活性,一家一戶就可以實現(xiàn)隨時灌溉。

      1.4農(nóng)民合作灌溉

      這種灌溉形式主要是指農(nóng)民通過合作社與用水協(xié)會的方式,聯(lián)合出資購置灌溉設(shè)備,從灌渠、水庫、水井、河湖等水源地取水灌溉。目前,農(nóng)民合作灌溉在我國西北干旱地區(qū)以及丘陵山區(qū)等灌溉難度較大的地區(qū)廣泛存在。這種灌溉形式突出了水的商品屬性,對解決農(nóng)村地區(qū)灌溉秩序混亂、灌溉周期長、費用高、水資源浪費等問題具有重要作用。

      2存在的問題以及對灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

      2.1國家灌溉的末端銜接問題

      從我國的灌溉歷史來看,國家管理的萬畝以上灌區(qū)的服務(wù)面積一直占全國有效灌溉面積的4成以上,并呈現(xiàn)逐漸提高的發(fā)展趨勢[4]。

      雖然國家灌溉在農(nóng)業(yè)灌溉中居于主導(dǎo)性地位,但是其中間供水與末端灌溉不能有效銜接的局限性亦十分突出,這也成為降低灌區(qū)實際效率的重要因素。在大多數(shù)國有灌區(qū),灌溉活動一般由兩部分組成。管理處或管理局等灌區(qū)管理部門只負(fù)責(zé)利用水閘、干支渠從水源地取水,并將水輸送到斗渠或農(nóng)渠渠首,而農(nóng)渠和田間的引水灌溉活動則全部交由農(nóng)村集體或農(nóng)戶。但是農(nóng)村集體和農(nóng)戶受財力和經(jīng)營管理能力所限,灌區(qū)末端的配套設(shè)施配置往往十分落后,以至于中間供水十分充裕,而末端灌溉效果卻差強(qiáng)人意。

      2.2農(nóng)村集體灌溉的地位與作用退化

      農(nóng)村集體灌溉是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物,在20世紀(jì)60、70年代一直居于我國灌溉農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。當(dāng)時除大型國有農(nóng)場之外,農(nóng)村的田間灌溉均由農(nóng)村集體組織完成。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深入進(jìn)行的背景下,農(nóng)村集體灌溉的作用日漸退化。究其原因主要有以下3個方面:首先,集體供水屬于對農(nóng)戶無償供水方式,所以用水戶缺乏節(jié)水意識,而造成用水效率低下;其次,集體灌溉對內(nèi)資源產(chǎn)權(quán)十分模糊,因此集體成員均希望獲取利益而不愿承擔(dān)義務(wù),所以水利設(shè)施經(jīng)常處于有人使用,但無人維護(hù)的尷尬境地;最后,集體灌溉水利設(shè)施大多采取委托管理形式進(jìn)行運營,由于缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制,損害集體利益的現(xiàn)象時有發(fā)生,久而久之也會嚴(yán)重影響集體灌溉的生命力。

      2.3農(nóng)民個人或聯(lián)戶灌溉力量弱小

      農(nóng)民個人或聯(lián)戶灌溉是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物,截至目前,這種灌溉組織形式仍然占據(jù)灌溉組織體系中的基礎(chǔ)性地位[5]。即使在前兩種灌溉組織形式中,終端灌溉活動也主要由農(nóng)民個人完成。由于農(nóng)戶和農(nóng)民個人的資金與技術(shù)限制,這種灌溉形式的缺陷也十分明顯。首先是灌溉設(shè)備落后,主要使用移動設(shè)備和水管,因此勞動強(qiáng)度大、工作效率低;其次,從灌溉效率來看,由于灌溉設(shè)備造成的跑水、漏水現(xiàn)象以及現(xiàn)代節(jié)水技術(shù)得不到有效推廣,灌溉效率一直在低水平徘徊。

      3灌溉組織制度的多元化發(fā)展戰(zhàn)略

      3.1大力發(fā)展國家灌溉

      國家灌溉歷來是我國灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和支柱,將來仍需要大力發(fā)展[6]。

      3.1.1老灌區(qū)的改造

      國有老灌區(qū)的主要問題在于基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、輸水損耗大以及管理機(jī)制落后。因此,老灌區(qū)改造的主要發(fā)力點在于基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)水改造以及管理體制的改革,以提高水資源的利用效率、逐步提高灌區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

      在基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)水改造方面:一是要通過渠系疏浚、硬化襯砌以及明渠改暗管等舉措,解決渠系老化、跑水漏水等問題;二是通過增加國家投資,進(jìn)行配套設(shè)施建設(shè),將供水設(shè)施向田間地頭延展,最大限度發(fā)揮灌區(qū)的供水職能。

      在管理體制改革方面:一是進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)SIDD的改造與建設(shè),另一方面是積極進(jìn)行灌區(qū)的股份制改革。特別是股份制改革可以使現(xiàn)有灌區(qū)引入現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營管理制度,有利于國有水利資產(chǎn)的增值保值,有利于灌區(qū)拓寬投融資渠道,從而實現(xiàn)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)效益與自我發(fā)展的良性循環(huán)。

      3.1.2新灌區(qū)開發(fā)建設(shè)

      新灌區(qū)建設(shè)主要包括原有灌區(qū)的擴(kuò)建以及新灌區(qū)的開辟。在過去的三十多年里,我國萬畝以上的灌區(qū)數(shù)量并沒有明顯增加,但是服務(wù)面積卻有顯著增長,這主要得益于原有灌區(qū)的擴(kuò)建。當(dāng)前部分灌區(qū)仍有通過擴(kuò)建、改造提升服務(wù)面積的能力,所以仍需抓好原有灌區(qū)擴(kuò)建工作。此外,我國的國有灌區(qū)空間分布極不均勻,主要集中于西北、華北、東北地區(qū),但是中南與西南地區(qū)近年來旱災(zāi)也呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢,因此在上述地區(qū)新建一批國家灌區(qū)十分必要。

      3.2恢復(fù)發(fā)展集體灌溉

      雖然農(nóng)村集體灌溉隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行已經(jīng)呈現(xiàn)出退化態(tài)勢,但是作為其他灌溉形式的重要補充,仍舊可以對灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮重要作用。特別是在非國有灌區(qū),由農(nóng)村集體為責(zé)任主體,進(jìn)行灌溉組織,仍是當(dāng)前不可回避的選擇。

      影響農(nóng)村集體灌溉的主要因素有兩個,一是經(jīng)濟(jì)因素,二是管理體制因素[7]。在經(jīng)濟(jì)方面,部分經(jīng)濟(jì)實力較好的農(nóng)村集體,有意愿同時也有能力將集體灌溉延續(xù)下去。存在問題的主要是那些經(jīng)濟(jì)實力不足的空殼化農(nóng)村集體,這就需要國家在資金支持上予以足夠考慮。管理機(jī)制落后也是農(nóng)村集體灌溉消亡的重要原因,因此機(jī)制創(chuàng)新就成為集體灌溉發(fā)展的關(guān)鍵。在機(jī)制創(chuàng)新方面,積極推進(jìn)政府參與,各級政府不僅要加大財政支持力度,還要積極做好協(xié)調(diào)工作。例如,基層政府可以在農(nóng)村集體灌溉方面,引入項目管理方式,農(nóng)村集體經(jīng)營管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核監(jiān)督。

      3.3扶持發(fā)展合作灌溉,成立用水者協(xié)會

      用水戶參與灌溉管理,就是在當(dāng)?shù)鼗鶎诱膸头龊鸵龑?dǎo)下,通過廣大用水戶的積極協(xié)商,構(gòu)建非營利性的灌溉運營合作組織——用水者協(xié)會。在用水者協(xié)會的框架下,用水戶以灌區(qū)主人的身份參與管理,而政府的主要作用在于提供相關(guān)的技術(shù)與政策服務(wù),同時進(jìn)行必要的監(jiān)督管理[8]。

      農(nóng)民用水者協(xié)會,可以以灌區(qū)的支渠、分渠為單元自愿組織形成,并與相關(guān)部門達(dá)成相關(guān)協(xié)議,從而開發(fā)、運營一個小型灌溉系統(tǒng)。具體的組建程序為,各分渠的農(nóng)民首先成立用水者小組,組長作為代表參加支渠的用水者大會。用水者大會選舉產(chǎn)生用水者執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)日常工作,這樣用水者協(xié)會便正式形成。協(xié)會包含用水戶、用水組和執(zhí)委會3個層級,將過去松散的管水組織,轉(zhuǎn)化為具有法律地位和嚴(yán)格章程的管水組織。在具體運營過程中不僅要受到政府與社會的監(jiān)督,同時也接受用水戶的監(jiān)督,不僅可以調(diào)動用水戶管理灌溉活動的積極性,同時也對他們的用水行為進(jìn)行監(jiān)督、約束和激勵。這對于保證集體水利設(shè)施的良性運作,促進(jìn)我國灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要作用。

      3.4對個人灌溉予以適當(dāng)補貼

      農(nóng)戶個人或聯(lián)戶灌溉的形式雖然存在諸多問題,不利于灌溉效率的提升和節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是面對我國農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)技術(shù)落后、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀,這種灌溉方式仍將是今后相當(dāng)長時期我國其他灌溉組織形式的重要補充。所以,對個人灌溉,可以參照糧食補貼等其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼的運作模式,對個人灌溉活動予以適當(dāng)補貼,以保護(hù)和提高農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性,特別是在旱災(zāi)嚴(yán)重的情況下,這種補貼可以顯著降低農(nóng)戶的抗旱資金壓力,對我國糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)起到重要的保障作用。

      4結(jié)論

      研究基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,對我國的灌溉組織制度進(jìn)行了全面分析。我國目前的灌溉組織制度主要有國家灌溉、農(nóng)村集體灌溉、農(nóng)民個人與聯(lián)戶灌溉以及農(nóng)民合作灌溉等幾種形式。不同的組織制度既有其存在的必要性,同時也面臨著一系列的發(fā)展困境,因此建議采用多元化的發(fā)展機(jī)制,積極發(fā)展各種灌溉組織形式,通過優(yōu)化互補,推動我國農(nóng)業(yè)灌溉水平,以保障我國的糧食安全。當(dāng)然,農(nóng)業(yè)灌溉是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,其領(lǐng)域?qū)拸V、涉及因素眾多,本次研究只針對其中的一個獨立方面進(jìn)行了研究,同時限于篇幅,本文也沒有進(jìn)行定量分析,所有這些都需要后續(xù)研究進(jìn)行必要補充。

      參考文獻(xiàn):

      [1]趙珊,齊興利.組織制度改革對農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施運行的影響分析——以陡山農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012(3):84-88.

      [2]杜威漩.農(nóng)田水利問題研究綜述:組織、制度與供給[J].水利發(fā)展研究,2011(12):6-11.

      [3]渠性英.山西省農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究[J].水利發(fā)展研究,2011(12):21-27.

      [4]趙文杰,饒靜.農(nóng)村“空心化”對農(nóng)田灌溉管理的影響——基于贛、黔、冀、遼四省的田野調(diào)查[J].中國農(nóng)村水利水電,2013(7):61-63,68.

      [5]王英輝,薛英煥.我國農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)困境的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].中國農(nóng)村水利水電,2013(9):168-172.

      [6]王昕,陸遷.產(chǎn)權(quán)安排與農(nóng)戶投資意愿:三種小型水利設(shè)施管護(hù)方式的比較分析[J].農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報,2015(3):259-266.

      [7]羅義云.農(nóng)民用水戶協(xié)會的制度理想與實踐困境[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012(4):89-93.

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      中圖分類號:S274

      文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

      文章編號:2096-0506(2016)01-0088-03

      作者簡介:周宇航(1988-),男,滿族,助理工程師,主要從事水利工程項目管理、造價等工作。E-mail:261127691@qq.com

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