聶世超 刁金虎 李志宏

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淺析中國(guó)土地整理存在問(wèn)題和措施

聶世超 刁金虎 李志宏

文章主要針對(duì)我國(guó)土地整理中存在的問(wèn)題進(jìn)行論述，同時(shí)提出自己的建議。

土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用整體規(guī)劃與土地整理專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率的活動(dòng)。

土地整理一般可分為兩大類，即農(nóng)用土地整理與城市土地整理。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，我國(guó)現(xiàn)階段以農(nóng)用土地整理為主，重點(diǎn)放在農(nóng)村地區(qū)。

通過(guò)探討土地整理過(guò)程中各要素的組合規(guī)律，并依此進(jìn)行模式的劃分，可以為政府的土地整理決策提供技術(shù)支持，為完善國(guó)家的土地整理技術(shù)規(guī)程和制定相關(guān)政策奠定科學(xué)基礎(chǔ)。在分析土地整理模式內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上，應(yīng)用層次指標(biāo)分類法，分別采用土地整理地域特征指標(biāo)、待整理土地利用類型指標(biāo)、土地整理目標(biāo)指標(biāo)和土地整理運(yùn)作方式指標(biāo)對(duì)土地整理模式進(jìn)行了劃分，并依此對(duì)我國(guó)的土地整理模式進(jìn)行了分類。

一、我國(guó)農(nóng)村土地整理出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）新增耕地造假現(xiàn)象普遍

增加有效耕地面積是土地整理的主要目標(biāo)，這是為了防止國(guó)家以及區(qū)域的耕地量得到保證。而實(shí)際操作中很多時(shí)候?qū)⒅攸c(diǎn)放在看數(shù)量上，而為重視起土地的使用情況。為實(shí)現(xiàn)土地整理標(biāo)準(zhǔn)所劃定的新增耕地率，政府單單決定使用采用“多出地”，很多時(shí)候會(huì)把小田歸并為大田，對(duì)耕田隨意處理，胡亂擴(kuò)大耕地的數(shù)量，使得良田被破壞浪費(fèi)。

對(duì)于經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)而增加的耕地是否可以達(dá)到種植和耕作的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)考察過(guò)程中未出現(xiàn)相應(yīng)的適宜性評(píng)價(jià)和分析。在土地整理過(guò)程中對(duì)原有耕地的不規(guī)則占有，使得耕地質(zhì)量在整體上呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，這就無(wú)法滿足耕地質(zhì)量不斷提升的最終目標(biāo)需要。這對(duì)當(dāng)前政府積極實(shí)施土地保護(hù)政策是相互背離的，而政府也應(yīng)該采取相應(yīng)的措施進(jìn)行有效地處理與解決。

（二）農(nóng)民權(quán)益難以得到保障

土地整理主要是參照節(jié)約用土地的規(guī)定，對(duì)土地進(jìn)行重新劃定，通常采取措施對(duì)形狀不規(guī)則、達(dá)不到機(jī)械耕作要求的土地，可以利用相關(guān)的手段將其轉(zhuǎn)化為整齊、規(guī)則、能使用于集約經(jīng)營(yíng)的土地，這樣就能促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這也是達(dá)到了社會(huì)主義現(xiàn)代農(nóng)村的需要，積極構(gòu)建社會(huì)新型農(nóng)村的要求。而土地的用途和位置發(fā)生轉(zhuǎn)變后，將對(duì)造成土地權(quán)屬的變化，實(shí)施土地整理常常會(huì)把原有田塊的邊界打破，這就必須要重新制定計(jì)劃，這就需要進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整，其主要目的是為了實(shí)現(xiàn)土地整理的內(nèi)容。

二、項(xiàng)目組織實(shí)施管理差

（一）項(xiàng)目在審批立項(xiàng)階段、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、最后項(xiàng)目的實(shí)施中敷衍了事，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的土地整理效果。在我國(guó)土地整理工作中前期工作與實(shí)際脫節(jié)，片面追求高資金，部分申報(bào)國(guó)家投資土地整理項(xiàng)目，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇項(xiàng)目區(qū)，而是片面追求上項(xiàng)目獲資金，忽略了對(duì)項(xiàng)目區(qū)土壤條件、權(quán)屬、生態(tài)環(huán)境等情況的分析調(diào)查。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。土地開(kāi)發(fā)整理涉及面廣、工作量大，科學(xué)編制土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃是做好一切工作的前提。目前有些地方的土地整理工作尚無(wú)全市的統(tǒng)一規(guī)劃，這樣就難以從大局、全局來(lái)計(jì)劃和安排部署土地整理的各項(xiàng)工作。

（三）對(duì)土地整理產(chǎn)業(yè)化認(rèn)識(shí)不足，政策、法規(guī)不健全，雖然各省市都在開(kāi)展土地整理工作，但有些地方政府土地整理意識(shí)淡薄，政府部門(mén)缺乏土地整理專業(yè)人才，再加上其政治意愿大于經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和為社會(huì)提供服務(wù)的動(dòng)力，使得項(xiàng)目監(jiān)督、管理不到位。這就使承包商為了拿到項(xiàng)目，脫離實(shí)際進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，在工程施工中偷工減料鉆空子。土地整理具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn)，而土地整理企業(yè)追求的是以最低成本獲得最高利潤(rùn)，忽略甚至不考慮土地整理的社會(huì)效益、生態(tài)效益及可持續(xù)發(fā)展。

三、我國(guó)農(nóng)村土地整理的真確措施

（一）發(fā)揮各個(gè)土地的作用

1.綜合村、組的界線

當(dāng)前中國(guó)發(fā)展時(shí)期運(yùn)用的制度為農(nóng)村集體承包制度，各村、組的土地已經(jīng)劃分出了明顯的界線。而政府制定相應(yīng)的規(guī)劃工作往往忽視了村、組的界線，這樣造成劃分不清就引起了不同的利益糾紛。這就需要政府及相關(guān)部分在制定界限時(shí)把村、組的界線問(wèn)題全面考慮到位，設(shè)計(jì)上一般允許不存在明顯的界線，但在單元?jiǎng)澐稚媳仨氄J(rèn)真對(duì)待。

2.結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的習(xí)慣

在規(guī)劃土地時(shí)有需要將現(xiàn)有的設(shè)施積極運(yùn)用起來(lái)，對(duì)于部分道路需考慮到是農(nóng)戶長(zhǎng)期在生產(chǎn)和生活中出現(xiàn)的，其具備一定的合理性。規(guī)劃過(guò)程中需堅(jiān)持“田成方，路成網(wǎng)，渠相連，林成行”的模式，當(dāng)在原有的路、溝、渠周?chē)罱愃频脑O(shè)施時(shí)，要將原有的設(shè)施綜合考慮起來(lái)，一次來(lái)滿足農(nóng)民習(xí)慣的生產(chǎn)、生活方式，還能減少資金投入本。在規(guī)劃土地過(guò)程中需要對(duì)土地進(jìn)行有效的保護(hù)，最好結(jié)合經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益展開(kāi)，兩者保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這樣才能保證土地的使用達(dá)到當(dāng)?shù)貙?shí)情和土地利用的計(jì)劃要求。這就需要在土地整理時(shí)立足于實(shí)際，以達(dá)到社會(huì)主義新型農(nóng)村建設(shè)的要求，這樣才能達(dá)到服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的需要，以促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

（二）堅(jiān)持民主政治原則

在加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程里需要對(duì)土地整理提出相應(yīng)的要求，必須要在堅(jiān)持民主政治原則下進(jìn)行，這樣才能保證土地整理規(guī)劃發(fā)揮出應(yīng)有的作用。而作為公眾能夠積極參加到土地管理項(xiàng)目里，能夠?qū)Ω鱾€(gè)項(xiàng)目的內(nèi)容有個(gè)深刻的了解，并根據(jù)實(shí)際情況給出相應(yīng)的建議，這樣既能彌補(bǔ)技術(shù)上的缺失，也能到達(dá)方案設(shè)計(jì)的實(shí)際要求，讓規(guī)劃方案及設(shè)計(jì)變得科學(xué)合理。土地整理能夠讓農(nóng)民切身體會(huì)土地整理的作用，維護(hù)了農(nóng)民自身的實(shí)際利益，調(diào)動(dòng)公眾參與農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性。

（三）協(xié)調(diào)好各種內(nèi)部關(guān)系

促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展在規(guī)劃實(shí)施中，土地行政主管部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)好施工單位、監(jiān)理單位和農(nóng)戶以及其部門(mén)的協(xié)調(diào)工作。當(dāng)項(xiàng)目規(guī)劃方案實(shí)施出現(xiàn)不合理時(shí)，由施工單位報(bào)監(jiān)理單位，認(rèn)可后上報(bào)土地行政主管部門(mén)，土地行政主管部門(mén)應(yīng)在15日之內(nèi)給予答復(fù)，以免造成嚴(yán)重地延誤工期和耽誤農(nóng)民的種植時(shí)間。當(dāng)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)需要同其他部門(mén)協(xié)調(diào)時(shí)，如遷移道路中的電線桿等，由施工單位和監(jiān)理單位上報(bào)土地行主管部門(mén)后，土地行政主管部門(mén)有義務(wù)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)解決。

作者單位：（夏邑縣國(guó)土資源局）