提到如何解決腐敗問題，人們最容易想到的或許就是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這句格言。所謂“制度”，就是節(jié)制人們行為的尺度或標(biāo)準(zhǔn)，是共同體全體成員必須共同遵守的各種辦事規(guī)程與行動(dòng)準(zhǔn)則。在反腐倡廉建設(shè)的理論語境中，需要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)作為制約權(quán)力籠子的“制度”一詞的豐富意涵，從理論上厘清制度的多重意義，使制度真正成為能夠有效管控權(quán)力的鐵籠子，對于反腐倡廉建設(shè)實(shí)踐意義重大。

一、法律是制度存在的最高形式

首先，制度是多面相的規(guī)則體系。人類本質(zhì)上是群居動(dòng)物，人的本質(zhì)是各種社會(huì)關(guān)系的總和，在不同的社會(huì)關(guān)系中，人們均需受制于社會(huì)共同體所認(rèn)同的各種行為規(guī)范和制度。由于人們參加社會(huì)活動(dòng)的領(lǐng)域不同，形成社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)各異，因而所服從或遵循的制度也有差異。大的方面如政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、科技制度、文化制度、軍事制度、宗教制度等，小的方面如工資制度、財(cái)務(wù)制度、財(cái)產(chǎn)制度、作息制度、教學(xué)制度、勞動(dòng)制度等。同時(shí)，制度具有普適性，最終約束的是其適用范圍之內(nèi)的每個(gè)人，而制度的適用范圍，大到國家機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、各行業(yè)各系統(tǒng)，小到各單位、部門、科室、班組等?？傊?，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的制度總是多面相多特質(zhì)的，因而我們需要在多面相的制度譜系中，找準(zhǔn)制約公職人員濫用權(quán)力導(dǎo)致腐敗的制度特質(zhì)。

其次，任何制度都有某種表現(xiàn)形式，而制度的存在形式也是多樣的。制度的表現(xiàn)形式說的是制度的淵源或載體問題。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、制度變遷理論大師道格拉斯·諾斯將制度分為三種類型:正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制。正式規(guī)則又稱正式制度，是指國家或統(tǒng)治者等按照一定的目的和程序有意識(shí)創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則等法律法規(guī)，包括從憲法到成文法與普通法等，它們構(gòu)成人們行為的激勵(lì)和約束;非正式規(guī)則是人們在長期實(shí)踐中無意識(shí)形成的、具有持久的生命力并構(gòu)成世代相傳文化的一部分，包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識(shí)形態(tài)等因素;實(shí)施機(jī)制是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關(guān)制度安排，它是制度安排中的關(guān)鍵一環(huán)。也就是說，制度通常有其不同的存在載體或表現(xiàn)形式，如國家法律、政黨法規(guī)、道德規(guī)范、倫理戒條、風(fēng)俗習(xí)慣、社團(tuán)規(guī)章等，而現(xiàn)代國家旨在限制權(quán)力的各項(xiàng)制度，同樣具有多樣化的表現(xiàn)形式。

再次，權(quán)力監(jiān)控制度最高表現(xiàn)形式是法律。盡管制度載體通常是多樣的，但是在現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)或國家事務(wù)的治理中，對于防治權(quán)力腐敗的制度安排而言，其最重要最高級的表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)是法律，通過制定法律來解決權(quán)力的健康運(yùn)行問題是現(xiàn)代國家治理的基本特點(diǎn)。因?yàn)樵谒蓄悇e的規(guī)則體系中，通過法律確定下來的制度具有最高的權(quán)威性，重要的制度都要以法律來表述。從我國反腐倡廉建設(shè)的實(shí)踐來看，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)是權(quán)力制約制度最重要的表現(xiàn)形式。

二、聚焦權(quán)力監(jiān)督與制約功效

首先，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。主要包括:完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù);加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督;推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程;完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

其次，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障。主要包括:加強(qiáng)黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能;落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度;推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。

再次，健全反腐倡廉法規(guī)制度體系。完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。

最后，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。主要內(nèi)容是:圍繞反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，加快體制機(jī)制改革和建設(shè);健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè);完善選人用人專項(xiàng)檢查和責(zé)任追究制度，著力糾正跑官要官等不正之風(fēng);改革政績考核機(jī)制，著力解決“形象工程”“政績工程”以及不作為、亂作為等問題;完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會(huì)組織職務(wù)、出國定居等相關(guān)制度規(guī)定。

三、明晰制度背后的理性思維

首先，制度表達(dá)了一定的價(jià)值取向。制度既具有指引性、約束性、激勵(lì)性、懲戒性、規(guī)范性、程序性等特質(zhì)，同時(shí)也傳遞了共同體的共同意志與利益訴求，評判人們行為后果，引導(dǎo)人們的行為選擇等主觀價(jià)值取向。這是因?yàn)椋墒侵贫茸钪匾臏Y源，反映的是大多數(shù)人的整體意志和根本利益，法律判斷是典型的價(jià)值判斷，法律規(guī)范對社會(huì)關(guān)系的調(diào)整目的，就是形成法律所預(yù)期達(dá)成的社會(huì)秩序即法律秩序。因此，權(quán)力制約制度表達(dá)了人類社會(huì)對腐敗的擔(dān)憂與警惕。

其次，制度融匯了一定的思想觀念。權(quán)力制約制度不僅傳達(dá)價(jià)值取向，還會(huì)呈現(xiàn)理論底色或思想烙印，以一定的理論思辨為其正當(dāng)性與科學(xué)性作為基礎(chǔ)。例如，《刑法》對貪污罪和受賄罪的規(guī)定，昭示了公職人員必須保持職務(wù)活動(dòng)的廉潔性及公共權(quán)力的不可收買性等思想觀念;《政府信息公開條例》反映的是對建立透明政府的法理訴求;而《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》表面上看是對黨員干部和黨員的 “高線”要求，實(shí)則是從理念層面強(qiáng)化了執(zhí)政黨的立黨管黨宗旨。

再次，制度體現(xiàn)了一定的人性預(yù)設(shè)。一般而言，圍繞權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)，主要不是從“勸善”思維出發(fā)，而是側(cè)重于“止惡”的考量?！皠裆啤彼季S是“好人”思維，相信掌權(quán)者通過道德教化和信仰內(nèi)省，能夠在職務(wù)活動(dòng)中自我約束、嚴(yán)于律己，做到正確履職盡責(zé)。而“止惡”思維則是“壞人”思維，它基于人性惡的理論預(yù)設(shè)，相信掌權(quán)者在缺乏有效監(jiān)督的情況下會(huì)濫用權(quán)力，走向腐敗，因而必須通過制度監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”體現(xiàn)的就是“止惡”思維。