朱蓓倩，高向東，陶樹(shù)果

(華東師范大學(xué) 中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心/公共管理學(xué)院，上海 200062)

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新型戶籍制度下特大城市人口調(diào)控的博弈研究
——以上海為例

朱蓓倩，高向東，陶樹(shù)果

(華東師范大學(xué) 中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心/公共管理學(xué)院，上海 200062)

摘要：上海以政策干預(yù)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)優(yōu)化為特征的人口調(diào)控政策，在城市發(fā)展、外來(lái)人口管理等方面都取得一定進(jìn)展，但以往戶籍制度下的人口調(diào)控政策在限度和效率下日益顯現(xiàn)其不足。有鑒于此，新型戶籍制度下的人口調(diào)控急需構(gòu)建一個(gè)清晰的分析框架，政府需要明確其在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)中所存在的博弈，所要面臨并亟待解決的人口問(wèn)題。筆者認(rèn)為，須在尊重新型戶籍制度內(nèi)涵的原則下，以關(guān)注不同時(shí)段、不同空間、不同階層人群的人口調(diào)控方式，重構(gòu)上海人口調(diào)控戰(zhàn)略方針。

關(guān)鍵詞:新型戶籍制度;人口規(guī)模調(diào)控;特大城市;博弈;上海

戶籍制度改革事關(guān)億萬(wàn)國(guó)人的福祉。2014年的戶籍制度改革具備了載入史冊(cè)的價(jià)值，它標(biāo)志著新型戶籍制度進(jìn)入全面實(shí)施階段，而原先的“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶籍管理開(kāi)始退出歷史舞臺(tái)。在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》文件中明確指出，中國(guó)未來(lái)一段時(shí)間將實(shí)行差別化落戶政策，即繼續(xù)依靠戶籍制度改革嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，建立完善的積分落戶制度和公開(kāi)透明的落戶通道。

一、 戶籍制度改革下人口規(guī)模調(diào)控的理論評(píng)述

回顧以往戶籍制度改革下的人口調(diào)控，從1978年后上海人口規(guī)模調(diào)控歷經(jīng)的三個(gè)階段：第一階段，1978—1989年為緩慢增長(zhǎng)階段；第二階段，1990—1999年為穩(wěn)定控制階段；第三階段，2000年以后進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段。近些年上海伴隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的人口勞動(dòng)力集聚效應(yīng)已進(jìn)入下滑階段，“以業(yè)控人”為主導(dǎo)的人口調(diào)控政策目標(biāo)與實(shí)際效果背道而馳。[1]同時(shí)在“以房控人”“以證控人”方面，通過(guò)對(duì)就業(yè)、居住生活成本等因素驅(qū)動(dòng)下的人口調(diào)控政策也只是讓外來(lái)人口集聚呈現(xiàn)出明顯的波浪式向外推移空間特征，并沒(méi)有真正意義上達(dá)到人口調(diào)控目標(biāo)。[2]可見(jiàn)，以往戶籍制度下的上海人口規(guī)模調(diào)控執(zhí)行總不夠徹底，力度有所欠缺。這種困境同樣也發(fā)生在中國(guó)其他大城市中，北京通過(guò)調(diào)整中低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，有針對(duì)性地“以業(yè)控人”；通過(guò)居住壓縮形成擠出效應(yīng)；開(kāi)發(fā)、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)“三位一體”提升本地就業(yè)替代；注重科學(xué)規(guī)劃和功能疏解，實(shí)現(xiàn)人口合理布局。[3]以上種種措施雖然值得上海及其他省市借鑒，但從20世紀(jì)80年代以來(lái)，北京屢次出臺(tái)的關(guān)于產(chǎn)業(yè)調(diào)整、公共服務(wù)和戶籍等方面的政策措施，仍未達(dá)到北京人口調(diào)控政策的預(yù)期目標(biāo)，實(shí)際常住人口規(guī)模比例不斷上升，依舊面對(duì)人口調(diào)控必要性與困難性并存的局面。

因此，種種困境和問(wèn)題備受學(xué)者們的關(guān)注，人口學(xué)與人文地理學(xué)已達(dá)成共識(shí)，特大城市的“城市病”必須靠調(diào)控人口規(guī)模，他們利用生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建了區(qū)域人口承載力模型，對(duì)北京進(jìn)行了仿真分析，發(fā)現(xiàn)快速城市化伴隨著外來(lái)人口市民化，“促融”與“控量”不可偏廢才有利于建設(shè)人口均衡型社會(huì)及和諧社會(huì)。[4-6]他們認(rèn)為特大城市滋生的大城市病，通過(guò)規(guī)劃和管控，才可享受更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而且可以容納更多的人口。

而經(jīng)濟(jì)學(xué)家卻對(duì)其產(chǎn)生質(zhì)疑，其研究發(fā)現(xiàn)，被原有戶籍制度制約的移民消費(fèi)已相當(dāng)于這期間消費(fèi)率下降的40.8%~64.2%。[7]聚集經(jīng)濟(jì)效益理論清晰闡明，城鎮(zhèn)化本質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集，通過(guò)聚集效應(yīng)來(lái)獲得聚集效益，城市人口規(guī)模增長(zhǎng)不僅創(chuàng)造更大的集聚經(jīng)濟(jì)效益，且有利于碳減排。[8]他們普遍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)效率決定一切?？刂迫丝谛枰允袌?chǎng)力量為先，不違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[9]社會(huì)學(xué)家則困擾于人口調(diào)控帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題和現(xiàn)象。他們對(duì)原戶籍制度中的兩種身份屬性對(duì)個(gè)體就業(yè)結(jié)果進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：部門進(jìn)入、職業(yè)獲得和收入不平等的模式體現(xiàn)出城鄉(xiāng)戶籍群體之間差異，且本地居民和外地移民所受到的區(qū)別性對(duì)待在這些社會(huì)分層過(guò)程中不可避免地存在。[10]在地域性因素和合法性壓力上，外來(lái)人口的遷移流動(dòng)是尋求制度保障來(lái)改變生活境遇的社會(huì)理性選擇，這種個(gè)體權(quán)利不能輕易否決。特大城市的人口調(diào)控政策必須關(guān)注不同階層的利益訴求，外來(lái)人口權(quán)利保障需協(xié)同推進(jìn)。[11]

城市是一個(gè)多維空間，人口是一個(gè)復(fù)雜結(jié)構(gòu)，兩者都具有多方面的特征和屬性，人口調(diào)控政策要同時(shí)滿足各個(gè)維度的最佳目標(biāo)存在難度。而學(xué)術(shù)界也總在淡化還是強(qiáng)化戶籍問(wèn)題中紛爭(zhēng)不斷，對(duì)于人口調(diào)控的必要性和可行性上見(jiàn)仁見(jiàn)智。不管是北京、上海，人口調(diào)控一直是特大城市發(fā)展中政府疲于應(yīng)付的難題和城市管理的一塊短板。種種原因也將成為諸如上海等特大城市在新型戶籍制度改革中最為核心卻難以觸碰及逾越的屏障。2014年7月全國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)新型戶籍制度中再次要求嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，在加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率和“國(guó)家版”居住證出臺(tái)同時(shí)，上海進(jìn)一步提出實(shí)行2500萬(wàn)常住人口的調(diào)控目標(biāo)?？梢?jiàn)，換一個(gè)角度來(lái)看本次將大城市人口規(guī)模調(diào)控，它是根據(jù)我國(guó)國(guó)情，根據(jù)將大城市的實(shí)際情況不得不做出的政策安排，不妨視為新型戶籍制度下的人口調(diào)控力求體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)理性。那么本次新型戶籍制度下的特大城市人口調(diào)控該路向何方？與以往有何不同及突破？是否真能回歸戶籍原本作用并走出特大城市人口越調(diào)越多的怪圈？進(jìn)一步推進(jìn)新型戶籍制度的人口調(diào)控又會(huì)面臨何種困局及問(wèn)題？

二、 新型戶籍制度下人口調(diào)控的三大博弈

以往戶籍制度改革下上海市人口調(diào)控面臨了諸多曲折。特大城市的人口調(diào)控的根本其實(shí)是城市人口集聚與城市發(fā)展緊張關(guān)系中的一種博弈，一場(chǎng)城市管理與人口抉擇中的博弈過(guò)程。而在新型戶籍制度下的上海人口規(guī)模調(diào)控正向博弈論“納什均衡”中引出的“看不見(jiàn)的手”的轉(zhuǎn)變，其中蘊(yùn)含了突破也面臨著挑戰(zhàn)。

(一) 社會(huì)博弈：新型戶籍制度與破除二元結(jié)構(gòu)的博弈

戶籍制度建立后一直被逐步強(qiáng)化，人們的衣食住行、生老病死都跟戶籍制度密不可分。戶口登記條例和紅頭文件強(qiáng)化了戶籍制度，形成了堅(jiān)固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。新型戶籍制度取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分，首次打破城鄉(xiāng)分割的“身份”上的二元結(jié)構(gòu)。推進(jìn)的戶籍制度改革啟動(dòng)了戶籍政策的一次總體調(diào)整，也是對(duì)新型戶籍制度的整體構(gòu)建，是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度的一次全新突破。

然而，目前戶籍制度還不能成為控制人口的有效措施，并且在實(shí)施“差別化”落戶政策時(shí)，特大城市地方政府依舊會(huì)采用行政與市場(chǎng)結(jié)合的末端管控制度來(lái)進(jìn)行人口規(guī)模控制。作為最早最基本的人口調(diào)控手段，一直以來(lái)戶籍制度只能在城市化質(zhì)量和新型城鎮(zhèn)化達(dá)到某種地步時(shí)，以法律和政治手段來(lái)緩解人口調(diào)控。戶籍制度必須全面改革，但在農(nóng)村社會(huì)保障制度建立并與城市的社會(huì)保障制度全面接軌之前，取消戶籍制度是很危險(xiǎn)的。當(dāng)大城市解決流動(dòng)人口的問(wèn)題似乎只有實(shí)行“人口準(zhǔn)入”制度而別無(wú)他法，居住證積分制的實(shí)行也就順理成章，新型戶籍制度通過(guò)建立積分制度，建立公開(kāi)透明的落戶通道。外來(lái)人口在大城市的生活成本提高，使一部分農(nóng)民對(duì)城市望而卻步，也使無(wú)法立足的外來(lái)人口退出城市。戶籍法在還沒(méi)有進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃時(shí)，居住證管理辦法應(yīng)是戶籍立法實(shí)踐第一步，居住證積分制成為目前戶籍改革的一塊正面“補(bǔ)丁”。這種以質(zhì)量替代數(shù)量的人口調(diào)控政策，在某種程度上的確能緩解上海社?；鹛澘盏葐?wèn)題。同時(shí)，上海存在的戶籍人口少子老齡化與勞動(dòng)力外需的人口危局由于居住證積分制給本地發(fā)展帶來(lái)了創(chuàng)新動(dòng)力和人口紅利，使得這一局面得以疏緩。[8，9]

雖然戶籍制度和居住證積分制在控制城市人口過(guò)快增長(zhǎng)方面發(fā)揮著積極作用，其實(shí)它們?cè)谀承┓矫娌⒉环先说臋?quán)益，末端管控與以人為核心的城鎮(zhèn)化大方向也是背離的。我國(guó)戶籍制度與所享受的社會(huì)福利捆綁在一起的，戶籍制度至少在社會(huì)福利方面形成“本外”區(qū)域分割，這是城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)形成的主要原因。新型戶籍制度雖然打破了幾十年城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘，但大城市省際間和城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)依舊存在，只是給在上海合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)人口提供子女教育和社會(huì)保險(xiǎn)等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。可見(jiàn)，我國(guó)大城市的人口快速集聚與城市管理服務(wù)、外來(lái)人口福利保障同步將是一次長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)，新型戶籍制度與真正破除二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化政策仍存在著博弈。

(二) 政治博弈：中央政府、地方政府和政府職能部門對(duì)權(quán)責(zé)利的博弈

新型戶籍制度的重點(diǎn)在于剝離其附著的權(quán)益差距，縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)公共資源分配和公共服務(wù)、福利待遇的均等化，并建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、就業(yè)、社保、土地及人口統(tǒng)計(jì)等制度。戶籍制度的改革不僅是戶籍制度自身的改革，更是各有關(guān)部門統(tǒng)籌配套推進(jìn)的改革，是中央統(tǒng)一部署的綜合配套改革。人口快速集聚造成的最主要社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題在于公共服務(wù)體系的不完善，因此“公共服務(wù)均等化”成為人口調(diào)控的重要抓手。本次戶籍制度改革建立了與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，在切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益上有重大突破，也成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高人民生活質(zhì)量的重要推手。

但是公共服務(wù)的配置永遠(yuǎn)滯后于大城市的人口快速集聚，政府不可能一味地?cái)U(kuò)展城市公共服務(wù)配置，地方政府也沒(méi)有足夠的動(dòng)力一直為不是本地戶籍的外來(lái)人口提供與本地戶籍人口相同的公共服務(wù)，這需要地方政府付出大量的人力物力財(cái)力。而中央政府更希望外來(lái)人口不僅能進(jìn)得了城，還能在城里安家落戶，扎根于城市。這些年中央政府和上海地方政府分擔(dān)改革成本，大幅度提高基本公共服務(wù)均等化來(lái)更好地服務(wù)于外來(lái)人口，使得大城市的拉力不斷增強(qiáng)，從單因素拉力變?yōu)殡p重拉力，也就是經(jīng)濟(jì)因素拉力尚存，公共服務(wù)資源的拉力增強(qiáng)。上海與周邊中小城市公共服務(wù)配置所存在的差距進(jìn)一步加劇外來(lái)人口集聚大城市，而實(shí)際的公共服務(wù)需求與不斷擴(kuò)展并提高的公共服務(wù)項(xiàng)目之間仍存在較大的差距，給城市服務(wù)與管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。城市的公共服務(wù)體系能否支撐、城市能否創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)是城市聚焦最主要的兩個(gè)拉力。外來(lái)人口進(jìn)城留城與否很大程度就是中央政府、地方政府和政府職能部門對(duì)權(quán)責(zé)利的一種博弈。雖然我國(guó)是中央集權(quán)制國(guó)家，但中央政府很多政策都是需要地方政府來(lái)執(zhí)行和落實(shí)的，甚至很多惠民政策需要地方政府做相應(yīng)的政策配套。中國(guó)公共服務(wù)體系存在了諸多問(wèn)題與不足，差異化、屬地化、碎片化的公共服務(wù)供給模式導(dǎo)致的投入不均、不足的結(jié)構(gòu)瓶頸難題仍無(wú)法有效消解。

因此引導(dǎo)流動(dòng)遷移人口的有序化，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城市之間均衡發(fā)展，減少區(qū)域之間的差異，使城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)內(nèi)部的資源能夠合理的分配，減少由于人口的盲目流動(dòng)帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題和關(guān)鍵因素，以及人流、物流的集聚與社會(huì)管理、公共服務(wù)能力不相稱導(dǎo)致的城市病?？梢?jiàn)，公共服務(wù)體系的建構(gòu)不是一日而就，需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，中央政府、地方政府和政府職能部門在此階段為“權(quán)益均衡”的博弈也是不可避免的。

(三) 經(jīng)濟(jì)博弈：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化中“以業(yè)控人”與勞動(dòng)力需求的博弈

新型戶籍制度對(duì)于我們消除城鄉(xiāng)歧視、城鄉(xiāng)二元分割起到一個(gè)制度上的釜底抽薪的奠定性作用，為中國(guó)發(fā)展增添巨大的活力，也給大家創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。[10]而現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元戶籍制度對(duì)流動(dòng)勞動(dòng)力的牢牢控制，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力大打折扣，抹殺了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主觀能動(dòng)性。農(nóng)村與城市之間人為樹(shù)立的戶籍藩籬，本身也是有失公平的制度。新型戶籍制度有效地解決了戶口遷移中的重點(diǎn)問(wèn)題，更是創(chuàng)新突破。

然而破除了戶籍藩籬，面對(duì)上海目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型發(fā)展期間人口的不斷集中，農(nóng)村與城市之間的藩籬卻進(jìn)一步在大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)中構(gòu)建起來(lái)。上海土地成本不斷提高、勞動(dòng)力成本也必然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而上升，原來(lái)勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)和資源消耗型產(chǎn)業(yè)逐漸在城市失去了其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必然要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級(jí)化轉(zhuǎn)變。上海通過(guò)勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，通過(guò)制定就業(yè)和生活成本等方面的經(jīng)濟(jì)政策和成本“擠出效應(yīng)”來(lái)選擇企業(yè)及人口，降低城市人口的機(jī)械增長(zhǎng)率，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)。但是勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)存在差異，并非就是高學(xué)歷代表了城市需要的勞動(dòng)力。[11，12]城市需要的人口應(yīng)該是怎樣的結(jié)構(gòu)？不同區(qū)域間該怎么布局？什么是城市需要吸引和疏解的人口？吸引高技能人才當(dāng)然成為上海人口調(diào)控的主要內(nèi)容，但高技能勞動(dòng)者和低技能勞動(dòng)者是互補(bǔ)的。產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)也需要低端的勞動(dòng)力來(lái)服務(wù)高技能勞動(dòng)者，使他們不需要投入更多的時(shí)間處理生活中的事務(wù)。當(dāng)通過(guò)“以業(yè)控人”來(lái)減少部分低端產(chǎn)業(yè)對(duì)外來(lái)人口的吸附，讓高端產(chǎn)業(yè)提供更多稅收時(shí)，其結(jié)果是提高整個(gè)城市生活成本而造成的“民工荒”。上海政府通過(guò)以優(yōu)化城市功能定位，優(yōu)化人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和優(yōu)化人口服務(wù)管理體制作為人口調(diào)控的手段，不管是“以業(yè)調(diào)控”“以企調(diào)控”“以證調(diào)控”，還是“以房調(diào)控”，這些措施都是政府利用市場(chǎng)的供求做出的理性選擇，人口調(diào)控的手段也由以往的行政與經(jīng)濟(jì)為主向行政、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)等綜合途徑方向不斷轉(zhuǎn)變。但終究這樣抉擇是否能解決大城市人口調(diào)控的根本問(wèn)題還有待于探討，這種理性的選擇成為與政府獲取最大的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)利益之間的博弈。如何在產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，加強(qiáng)實(shí)時(shí)拐點(diǎn)監(jiān)控，以避免“以業(yè)控人”造成的“民工荒”與勞動(dòng)力資源需求的博弈中形成負(fù)面效應(yīng)？

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)本身是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以充分發(fā)展的條件之一。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口調(diào)控的結(jié)構(gòu)性矛盾，必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口數(shù)量控制及充分就業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中充分考慮人口因素。任何技能行業(yè)都需要不同層次的勞動(dòng)力。大城市需要的人才儲(chǔ)備必須在公平環(huán)境下經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和篩選才會(huì)脫穎而出。

三、 新型戶籍制度下人口調(diào)控的三大問(wèn)題

新型戶籍制度下的上海人口調(diào)控雖然比以往有很大突破，但在過(guò)去漫長(zhǎng)歷程的長(zhǎng)期博弈中蘊(yùn)藏著三個(gè)主要的人口問(wèn)題：社會(huì)博弈中二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了流動(dòng)人口“城中村”危機(jī)；政治博弈中公共服務(wù)配置導(dǎo)致了戶籍人口的人戶分離加重；經(jīng)濟(jì)博弈的產(chǎn)業(yè)就業(yè)分布導(dǎo)致了常住人口的職住分離加劇。這些問(wèn)題應(yīng)給予足夠的認(rèn)識(shí)和關(guān)注并有效解決，否則會(huì)給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)難以估計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

(一) 流動(dòng)人口的“城中村”危機(jī)

上海近郊已成為外來(lái)人口的主要接納地，從外來(lái)人口規(guī)模來(lái)看，浦東、閔行、松江、嘉定、寶山等5個(gè)區(qū)是外來(lái)人口分布最集中的地區(qū)，容納的外來(lái)常住人口占全市的64.16%，其中僅浦東新區(qū)就有202.43萬(wàn)，占22.55%*資源來(lái)源：全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)。。由于就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較多、居住成本相對(duì)較低和交通相對(duì)便利等成為吸引外來(lái)人口居住的主要因素。其次是遠(yuǎn)郊區(qū)，2010年普查數(shù)據(jù)與2000年對(duì)比，近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)外來(lái)人口占總?cè)丝诒戎氐臐q幅都十分明顯，中心城邊緣區(qū)比重則變化不大，漲幅最大的4個(gè)區(qū)分別為松江、奉賢、青浦、嘉定，漲幅均在20%以上?？梢?jiàn)遠(yuǎn)郊區(qū)也成為未來(lái)外來(lái)人口分布增長(zhǎng)的主要區(qū)域。外來(lái)人口進(jìn)入對(duì)本地居民的日常生活進(jìn)行了重構(gòu)，作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶，給遷居其中的外來(lái)人口提供了一種融入城市社會(huì)的可能性，但越來(lái)越多的城中村也帶來(lái)了更多的環(huán)境安全等問(wèn)題，并且這種看似充滿了希望與活力的“落腳城市”其實(shí)深藏著許多危機(jī)和隱患，并終將成為新型戶籍制度下的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。

(二) 戶籍人口的人戶分離嚴(yán)重

人口的快速增長(zhǎng)也引發(fā)了一系列人口空間的重構(gòu)，在人口大量流動(dòng)的時(shí)代，滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)。上海主要形成由中心城區(qū)縣間和由中心城區(qū)縣流向近郊區(qū)區(qū)縣的兩個(gè)遷移圈，并且跨區(qū)縣的人戶分離人口多于區(qū)縣內(nèi)部跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人戶分離人口。由于近年來(lái)上海城市內(nèi)部人戶分離規(guī)模的快速擴(kuò)張，出現(xiàn)了不利于人口統(tǒng)計(jì)管理、影響區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源配置造成了一定困擾社會(huì)與政治問(wèn)題。

表1　2010年上海市四大區(qū)域間人戶分離人口的遷移量　(萬(wàn)人)

資料來(lái)源：2010年上海市公安局人口信息管理數(shù)據(jù)。

(三) 常住人口的職住分離加劇

常住人口在郊區(qū)快速集聚并沒(méi)有伴隨發(fā)生與之相匹配的產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化，導(dǎo)致每日長(zhǎng)距離“擺動(dòng)”于居住地與工作地之間的“職住分離”人口大量增加，并成為交通擁堵、過(guò)度通勤、低就業(yè)可達(dá)性等城市問(wèn)題的原罪。目前，上海勞動(dòng)年齡常住人口與產(chǎn)業(yè)主要集中于中環(huán)與外線之間，以中心城區(qū)為核心中北部集聚度較高，南部較為稀疏，并且職住分離愈發(fā)加劇。根據(jù)北京大學(xué)社會(huì)調(diào)查研究中心調(diào)研，上海市民上下班往返時(shí)間平均為1.17個(gè)小時(shí)，已位居第二位，僅次于北京1.32小時(shí)，天津則以1.15個(gè)小時(shí)排第三位。筆者認(rèn)為不能忽視現(xiàn)實(shí)和未來(lái)可能會(huì)加大的就業(yè)壓力引起更嚴(yán)重的職住分離現(xiàn)象。

四、 新型戶籍制度下人口調(diào)控的思考與建議

(一) 不同階層人群權(quán)益均衡的人口調(diào)控戰(zhàn)略

外來(lái)人口進(jìn)城后，有著對(duì)就業(yè)和收入的需求，同時(shí)也追求非經(jīng)濟(jì)因素：家庭婚姻、子女教育、社會(huì)地位認(rèn)同、生活質(zhì)量等。新型戶籍制度下的人口調(diào)控要特別關(guān)注不同階層人群的利益訴求，從而協(xié)調(diào)各社會(huì)階層利益使之趨于一致，這也是解決城中村問(wèn)題的有力手段。城市需要不同階層的人群，要讓社會(huì)各階層都能充分表達(dá)自己的利益訴求，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果；要讓社會(huì)各階層之間的流動(dòng)渠道通暢無(wú)阻，更好提升其對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)有效貢獻(xiàn)率。社會(huì)地位是社會(huì)分層的體現(xiàn)，我國(guó)的社會(huì)分層逐步走向固化，而社會(huì)分層一旦固化，階層便具備了再生產(chǎn)的能力，財(cái)富精英通過(guò)繼承將財(cái)產(chǎn)傳遞給子女，階層間的通道越來(lái)越窄，向上流動(dòng)的門檻越來(lái)越高。貧富差距加速擴(kuò)大，也致使不同社會(huì)階層之間的利益摩擦和沖突增多，政府必須在人口調(diào)控戰(zhàn)略中關(guān)注底層與精英的對(duì)立，關(guān)注各群體利益分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷裂和社會(huì)矛盾的加劇，并利用財(cái)政、稅收、福利等其他杠桿，對(duì)收入再分配進(jìn)行科學(xué)的調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)有效的人口調(diào)控。

(二) 不同地域空間分異的人口調(diào)控戰(zhàn)略

因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜地羅列出建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市等不同的落戶條件是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。即實(shí)現(xiàn)人口、資源的相對(duì)均衡配置，滿足大、中、小城市的內(nèi)在要求和驅(qū)動(dòng)因素，并為特大城市減負(fù)，為中小城市添彩。同樣，相對(duì)于單個(gè)城市，目前上海人口空間分布長(zhǎng)期處于不均衡狀態(tài)。只有對(duì)城市體系、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市產(chǎn)業(yè)再造等進(jìn)行重新合理設(shè)計(jì)，對(duì)上海城市規(guī)劃確立合適的城市定位與功能分區(qū)，才能在各空間人口承載力不同的基礎(chǔ)上制定不同的發(fā)展規(guī)劃，并最終影響城市人口規(guī)模和分布。只有建立全面的規(guī)劃框架和信息化管理，確定不同的發(fā)展地區(qū)，分區(qū)域進(jìn)行控制管理，才能增加管理的有效力度，并有效解決人戶分離和職住分離的問(wèn)題。進(jìn)一步完善各地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大力發(fā)展公共交通，優(yōu)化公共資源均等化配置，也是避免人口過(guò)度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素。增強(qiáng)不同空間區(qū)域的城市功能，擴(kuò)大其人口容納力，人口在大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了合理布局，才能應(yīng)對(duì)中心城區(qū)和流動(dòng)人口雙向?qū)霂?lái)的教育、衛(wèi)生、文化、養(yǎng)老等資源缺口和較大的民生保障壓力。統(tǒng)籌規(guī)劃，采取空間分異的扶持政策，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)縣和街道對(duì)外來(lái)常住人口管理的合力機(jī)制，財(cái)政投入、人員編制、基礎(chǔ)設(shè)施配置要向流動(dòng)人口聚集區(qū)傾斜，并最終建立以常住人口為基數(shù)的財(cái)政投入機(jī)制和服務(wù)管理制度。

(三) 不同時(shí)段動(dòng)態(tài)管理的人口調(diào)控戰(zhàn)略

不同時(shí)段進(jìn)行大城市人口調(diào)控，加強(qiáng)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略。戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜，核心的問(wèn)題在于許多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策與戶籍掛鉤，而且形成的時(shí)間久，涉及的領(lǐng)域多，協(xié)調(diào)的難度大，需要配套改革、協(xié)力攻堅(jiān)。戶籍上附著的利益較多，也需要逐步剝離。而人口調(diào)控更關(guān)注到這種動(dòng)態(tài)過(guò)程中的“度”如何掌控？何時(shí)調(diào)整或取消居住證積分制？何時(shí)進(jìn)一步完全放開(kāi)戶籍制度？近年來(lái)上海也逐步剝離戶籍上捆綁的福利，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、全覆蓋化。而探索實(shí)行的居住證、積分落戶等制度，必須根據(jù)不同時(shí)段上海發(fā)展需要進(jìn)行不斷的調(diào)整，最后使戶籍回歸到純粹的人口信息管理制度，真正破除二元體制。通過(guò)不同時(shí)段合理的調(diào)整居住證積分制，加強(qiáng)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，真正為億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口照亮前路：依靠勤勞與智慧，“城市夢(mèng)”就不會(huì)遙遠(yuǎn)。上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)都需要流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)，因此頂層設(shè)計(jì)須創(chuàng)新人口調(diào)控的體制機(jī)制。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，并以控制大城市人口為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主線。堅(jiān)持調(diào)控之路，對(duì)上海不同時(shí)段的發(fā)展進(jìn)行分階段目標(biāo)人口規(guī)模控制，統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革，并最終推動(dòng)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展。

總之，人口遷移流動(dòng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的人口空間移動(dòng)，而是一個(gè)涉及到社會(huì)權(quán)力和社會(huì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。戶籍制度改革涉及千家萬(wàn)戶，新型戶籍制度下的人口調(diào)控，政府更需要明確其在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)中所存在的博弈，在適度尊重新型戶籍制度內(nèi)涵的原則下，以關(guān)注不同階層人群、不同空間、不同時(shí)段的人口調(diào)控方式，直擊新型戶籍制度下人口調(diào)控存在的二元結(jié)構(gòu)、人戶分離、職住分離等艱難困境，有效重構(gòu)上海的人口調(diào)控戰(zhàn)略方針。

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(責(zé)任編輯游旭平)

Game-Theoretical Study on the Population Regulation in Megacity Under the New Household Registration System——Based on the Case of Shanghai

Zhu Bei-qian, Gao Xiang-dong, Tao Shu-guo

(TheCenterforModernChineseCityStudies,EastChinaNormaluniversity,Shanghai200062,China)

Abstract:The population regulation policy of Shanghai, intervened by policy, guided by the government with the characteristics of market optimization, has made certain progress in aspects including urban development and migrant population management. However, it shows deficiency in limit and efficiency under the old household registration system. Therefore, the new household registration system urgently requires a clear analysis framework for population regulation and the government should be clear about game in the social, political and economic aspects as well as the population problem demanding prompt solution. It is argued that in this paper the government should focus on the population regulation ways in different periods, space and social strata to rebuild the population regulation strategy of Shanghai with the guiding principle of respecting the connotation of new household registration system.

Key words:new household registration system; population scale regulation; megacity; subjective games; Shanghai

中圖分類號(hào)：C92-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-1505(2016)02-0111-07

作者簡(jiǎn)介：朱蓓倩，女，華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心博士生，主要從事人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；高向東，男，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、人力資源開(kāi)發(fā)與管理研究；陶樹(shù)果，女，華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士生，主要從事人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工市民化研究” (14AZD027)；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“促進(jìn)社會(huì)融合提升城市化質(zhì)量的目標(biāo)與路徑研究”(11JJDZH001)

收稿日期：2015-11-30