李雷文

摘 要：在社會(huì)治理主體多元化趨勢(shì)下，非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)的治理已成為社會(huì)治理中的常態(tài)。但將非政府組織參與危機(jī)治理置于跨區(qū)域這一新背景中，其又呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)與問題。本文以尼泊爾地震為例，分析出我國非政府組織在參與跨國救援過程中中面臨著的能力不足、合作層次低，缺乏溝通及角色定位偏移等困境；最后結(jié)合具體問題，構(gòu)建參與行動(dòng)模式，以期望為非政府組織參與跨區(qū)域公共危機(jī)治理提供行為參考。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域；公共危機(jī)；非政府組織

一、 前言

2015年4月25日14時(shí)11分，尼泊爾（北緯28.2度，東經(jīng)84.7度）發(fā)生8.1級(jí)地震，百年不遇的大地震給尼泊爾帶來了難以估量的生命、財(cái)產(chǎn)損失。中國、香港、印度、日本等國都在第一時(shí)間派出了國際救援隊(duì)，參與震后救援與恢復(fù)重建工作。

現(xiàn)代社會(huì)治理中，單一政府主體在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中難以駕馭與控制環(huán)境的高度不確定性和動(dòng)態(tài)性，難以作出如完全理性假設(shè)所預(yù)設(shè)的那種最優(yōu)決策。[1]SARS、印度洋海嘯，汶川地震等公共危機(jī)治理過程也使得人們逐漸意識(shí)到非政府組織等民間力量對(duì)公共危機(jī)治理的重要性之所在，相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究也逐漸興起。但以往研究多著眼于單個(gè)區(qū)域內(nèi)，而鮮有針對(duì)跨區(qū)域或跨國的非政府組織對(duì)公共危機(jī)治理的研究，故本文以此為視角，以尼泊爾地震跨國救援為例，試圖對(duì)跨區(qū)域公共危機(jī)治理中非政府組織呈現(xiàn)出來的特定行為與問題作出一些解釋。

二、跨區(qū)域公共危機(jī)治理我國中非政府組織面臨的困境

（一）自身能力不足，行動(dòng)受限

在救援過程中我國非政府組織自身能力不足主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。資金不足。我國非營利組織由于獲得政府部門的資助較少，并沒有建立起機(jī)制化的社會(huì)資金籌集體系。[2]資金來源相對(duì)窘迫的民間組織，目前能看到有卓明等機(jī)構(gòu)參與了地震信息搜集發(fā)布的工作。除此以外，小規(guī)模的民間組織參與大多難以為續(xù)。專業(yè)能力不足。在尼泊爾地震救援中，截止2015年5月5日，中國紅十字會(huì)，壹基金、藍(lán)天救援等非政府組織均派遣了救援隊(duì)參與實(shí)地救援，但是其救援主要以物質(zhì)運(yùn)輸與生命搜救為主，專業(yè)醫(yī)療能力薄弱。

（二）合作層次較低，缺乏溝通

橫向方面：整體反應(yīng)，單體行動(dòng)。在尼泊爾地震中，大部分非政府組織選擇了同外國非政府組織或國際性非政府組織建立聯(lián)盟關(guān)系，如愛德基金及國際救災(zāi)聯(lián)盟等。但由于NGO之間平常缺乏橫向聯(lián)系，又需緊急應(yīng)對(duì)災(zāi)害救助，在信息共享和資源整合行動(dòng)方面卻并不協(xié)調(diào)。縱向方面：主觀行動(dòng)，溝通不足。公共危機(jī)治理中主體之間的銜接包括政府與NGO 在危機(jī)治理全過程中的權(quán)責(zé)分配、職能分工、任務(wù)承接等方面的無縫對(duì)接。[3]在尼泊爾地震中，因缺乏事先良好的溝通與合作安排，尼泊爾政府同我國及其他非政府組織就災(zāi)區(qū)救援工作的開展方式產(chǎn)生了爭(zhēng)議，而組織救援行動(dòng)的不一致導(dǎo)致加德滿都機(jī)場(chǎng)擁堵，海關(guān)行動(dòng)遲緩等一系列問題。①

（三）角色定位偏移，職責(zé)不明

由自然災(zāi)害引起的危機(jī)多屬于一致性危機(jī)危機(jī)，其影響廣泛、深重，政府一般是治理主導(dǎo)者，從地位和能力來看，此時(shí)NGO進(jìn)行輔助型參與是一種較好的現(xiàn)實(shí)選擇[4]。但尼泊爾地震救援過程，卻出現(xiàn)了“激進(jìn)式”參與，擠占社會(huì)資源、政府治理空間的問題。震后初始，災(zāi)后諸多能力薄弱的非政府組織因角色定位不明確而導(dǎo)致的大量無序涌入，一方面加大了當(dāng)?shù)卣芾黼y度；另一方面也致使多個(gè)非政府組織治理空間重疊，造成人力與財(cái)力資源的重復(fù)配置，反而成為災(zāi)后重建時(shí)的新問題。

三、非政府組織參與跨區(qū)域公共危機(jī)治理行動(dòng)模式構(gòu)建

構(gòu)建行動(dòng)模式旨在實(shí)現(xiàn)非政府組織的自我控制、評(píng)估與決策，重在對(duì)其行為的指引，本文基于前文分析，構(gòu)建行動(dòng)模式，參見圖3.1。

（一）前期考察

在跨區(qū)域公共危機(jī)治理中，在距離、行政劃分、主權(quán)以及媒體失真信息傳播等因素的影響下，使得非政府組織在未進(jìn)行實(shí)地前期考察的前提下，很難對(duì)是否參與公共危機(jī)以及采取何種措施參與公共危機(jī)治理等問題作出正確的判斷與決策。前期考察是指非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生后的“真空期”，派遣先遣人員前往目標(biāo)地對(duì)公共危機(jī)相關(guān)信息進(jìn)行收集，這其中涉及公共危機(jī)的危害程度評(píng)定、損失情況、政府應(yīng)對(duì)態(tài)度積極與否與其應(yīng)對(duì)能力評(píng)定以及民間自救與其他國際非政府組織參與情況等的信息的收集。

（二）準(zhǔn)入原則

主要考量治理經(jīng)驗(yàn)與角色定位。治理經(jīng)驗(yàn)，由于公共危機(jī)治理環(huán)境的復(fù)雜與不穩(wěn)定，使得非政府組織在這個(gè)過程中往往面臨諸多變數(shù)，所以之前公共危機(jī)治理過程中積累的經(jīng)驗(yàn)便顯得尤為重要，特別是在跨區(qū)域公共危機(jī)治理中，非政府組織往往面對(duì)的一個(gè)與自身文化、政治意識(shí)形態(tài)與自然環(huán)境存在著極大差別的環(huán)境。角色定位匹配，角色定位涉及非政府組織對(duì)自身專業(yè)領(lǐng)域及相關(guān)職能的考量。隨著非政府組織的發(fā)展，逐漸呈現(xiàn)出行業(yè)內(nèi)分類細(xì)化的特點(diǎn)，鑒于這個(gè)特點(diǎn)，在參與跨區(qū)域公共危機(jī)治理中，非政府組織應(yīng)該從分考慮到自身的角色定位，決定是否參與危機(jī)治理。

（三）目標(biāo)、決策與行動(dòng)體系

目標(biāo)、決策與行動(dòng)體系早期應(yīng)用于組織設(shè)計(jì)，是組織設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。在跨區(qū)域公共危機(jī)治理行動(dòng)模式構(gòu)建中，目標(biāo)、決策與行動(dòng)體系同樣得到運(yùn)用，貫穿整個(gè)危機(jī)治理過程。在非政府組織完成前期考察與自我準(zhǔn)入評(píng)估之后，首先面臨的任務(wù)是根據(jù)掌握的信息制定合理的、動(dòng)態(tài)的治理目標(biāo)，然后根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行一系列的關(guān)于具體行動(dòng)的決策；反過來，非政府組織注重決策與行動(dòng)結(jié)果的反饋，適時(shí)調(diào)整治理目標(biāo)，以保證目標(biāo)的合理性。在新的治理目標(biāo)的指導(dǎo)下，科學(xué)的決策繼續(xù)對(duì)具體的行動(dòng)作出動(dòng)態(tài)的規(guī)劃，循環(huán)往復(fù)，直至公共危機(jī)的恢復(fù)與重建工作進(jìn)入正軌。

注釋：

① 喬慧嬌.尼泊爾人道救援行動(dòng)：政府與人道組織相互指責(zé)[EB/OL].http.//msn.huanqiu.com/world/excluisve/2015-05/6373983.html.2015-5-07.

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬海韻.非政府組織參與公共危機(jī)治理研究[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2012（02）：77-84.

[2] 徐競(jìng).公共危機(jī)治理中非營利組織參與路徑研究[D].湖南：湖南大學(xué)，2014.

[3] 馬海韻.非政府組織參與公共危機(jī)治理研究[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2012（02）：77-84.

[4] 康曉光.依附發(fā)展式的第三部門[M].香港：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.