趙龍龍

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京　211100)

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小型農田水利設施供給中的角色沖突及其管理

趙龍龍

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京211100)

摘要：以角色理論為邏輯起點,對當前我國小型農田水利設施供給中存在于政府、村民委員會及村民三者之間的角色沖突現(xiàn)象進行分析。研究表明:因政府監(jiān)督管理缺位、村民委員會自治性弱化和村民有效參與機制闕如導致小型農田水利設施供給過程中同時扮演雙重角色的政府、村民委員會和村民都發(fā)生了日趨嚴重的角色間沖突。而有效解決角色間沖突的關鍵在于:加強政府監(jiān)督管理,健全制約監(jiān)督機制;完善法律法規(guī),強化村民委員會的自治性;在信息對稱的前提下,創(chuàng)新民主參與形式,拓寬民主參與渠道。

關鍵詞：小型農田水利設施;角色理論;角色沖突;沖突管理

小型農田水利設施主要是指同時滿足灌溉面積小于667 hm2、除澇面積小于2 000 hm2、庫容量小于10萬m3、渠道流量小于1 m3/s等4個條件,并用于農業(yè)生產且直接在田間地頭起作用的水利工程或水利設施[1],主要包括蓄水設施、引水設施、輸水配水設施、渠系建筑設施、提水設施、田間灌水設施、防洪設施、排澇除漬設施等。作為準公共物品的一種[2],小型農田水利設施應當以政府為主要供給主體,以滿足廣大農村居民(簡稱村民)改善生產條件、提高生產水平以及增加自身收入的需求為核心價值導向。然而在新型城鎮(zhèn)化建設的進程中,由于政府內監(jiān)督管理缺位、村民委員會自治性弱化以及村民參與機制闕如等問題的存在,導致小型農田水利設施供給過程中承擔供給主體責任的政府、發(fā)揮橋梁紐帶作用的村民委員會以及作為小型農田水利設施直接受益者與主要參與者的村民均陷入了較嚴重的角色沖突之中。

角色理論家林頓[3]曾指出:每個個體都會在社會活動中扮演著不同的角色,而每個角色又會對其扮演者產生一定的合理期望,即角色期望。當這些角色期望彼此發(fā)生沖突或者作為角色扮演者的個體難以應對過多的角色期望時,勢必會引起角色內或角色間的矛盾沖突,而這種矛盾沖突就是角色沖突。作為壓力源,角色沖突不僅會影響個體正常的工作和生活,而且還會導致社會活動難以正常、有序開展。

角色沖突是沖突的下位概念,也歷來是社會學、心理學和管理學研究的焦點,但角色沖突的公共管理學價值卻尚未引起人們的足夠重視,無論是公共管理學中角色沖突的類型、成因、發(fā)展階段及管理策略等都尚未加以系統(tǒng)的論證,更談不上小型農田水利設施供給領域的角色沖突問題。

2010年春西南地區(qū)因旱返貧人口達200多萬、2014年山西臨汾洪澇災害中農作物絕收面積200余hm2等事實從側面表明:小型農田水利設施供給中存在著較嚴重的角色沖突問題。隨著農村經濟和科學文化水平的不斷提高,村民對改善生產條件及提高生產水平的需求日趨強烈,而現(xiàn)有的小型農田水利設施供給機制卻難以有效滿足村民的這一需求,因此小型農田水利設施供給中由供需矛盾引發(fā)的角色沖突愈演愈烈。

農村稅費制改革后,農業(yè)稅大幅度減免給原本就十分脆弱的縣鄉(xiāng)財政體系帶來了強烈的沖擊,打破了村級公共設施供求關系內在的“林達爾式均衡”,致使村民喪失了大部分對小型農田水利設施表達需求的“價格支付權”[4]。此外,由于小型農田水利設施供給總量不足、供給結構失衡、供給機制理論缺陷等諸多不利因素[5],在某種程度上加劇了存在于政府、村民委員會及村民中原本并不十分激烈的角色沖突,同時也給小型農田水利設施供給帶來了新的挑戰(zhàn)。

表1　小型農田水利設施供給中的角色沖突類型

應該承認,角色沖突在小型農田水利設施供給中的存在具有合理性和必然性,角色沖突在給小型農田水利設施供給造成消極影響的同時,某些角色沖突也可能有助于角色扮演者通過自我批評或自我否定的方式來實現(xiàn)與時俱進,從而使小型農田水利設施供給機制保持強大的生命力和旺盛的活力。因此,本文在正視發(fā)生于小型農田水利設施供給中角色沖突的基礎上,理性分析其類型、成因及發(fā)展階段,探究其有效的管理策略,最終實現(xiàn)小型農田水利設施有效供給,推進新型城鎮(zhèn)化建設步伐,以滿足村民對改善生產條件、提高生產水平、增加自身收入的需求。

1小型農田水利設施供給中角色沖突的類型

不同學科背景的學者會選取不同角度、借助不同學科語言界定角色沖突,即便是同一學科的不同學者對角色沖突的表述也不盡相同。依據(jù)本文對角色沖突的表述,將其劃分為角色內沖突和角色間沖突[6]兩大類。

小型農田水利設施供給作為一種動態(tài)互動式公共活動,雖然其參與互動個體扮演角色的數(shù)量及由此引發(fā)的角色沖突程度不能與其他大型社會活動相比,但角色沖突的客觀存在卻會直接影響小型農田水利設施的有效供給和新型城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)。然而目前在小型農田水利設施供給過程中,政府、村民委員會和村民尚未對客觀存在的角色沖突給予高度重視,也鮮有對角色沖突的理性分析,更缺乏對管理策略的主動探究。

一般而言,當政府或村民委員會等角色沖突發(fā)生主體感覺到小型農田水利設施供給活動受阻時,則已經產生了角色沖突。在產生角色沖突后,需要對角色沖突發(fā)生的主體和這些主體發(fā)生的角色沖突類型進行了解。本文將小型農田水利設施供給中發(fā)生的角色沖突劃分為6種，見表1。

表1并未對小型農田水利設施供給中角色沖突現(xiàn)象進行全納式分析,且可能存在類型交叉或重疊,但從理論上就小型農田水利設施供給中角色沖突的發(fā)生主體及其表現(xiàn)形式而言,該劃分方法存在合理性。本文通過探究小型農田水利設施供給中政府型角色間沖突、村民委員會型角色間沖突以及村民型角色間沖突的形成原因,找出有效應對或管理角色間沖突的策略。

2小型農田水利設施供給中角色間沖突的成因

已有研究表明,“對沖突事件的不同歸因會導致個體選擇不同的沖突化解策略”[7]。所以對角色沖突成因,尤其是小型農田水利設施供給中角色間沖突的成因分析尤為重要。由于分析角度存在差異,不同學者對角色沖突成因的闡釋也不盡相同。如角色叢理論家們從角色沖突的定義出發(fā),指出角色沖突主要是因個體同時扮演過多角色造成的;而角色中介模式的擁護者們則更強調個體因素、組織因素、人際因素等對角色沖突的誘導作用[8]。

a. 在充分參考已有研究成果并結合實際案例的基礎上,筆者發(fā)現(xiàn)小型農田水利設施供給過程中政府型角色間沖突的成因在于:監(jiān)督制約機制不健全,政府內監(jiān)督管理出現(xiàn)缺位。公共選擇理論曾斷言,在公共設施供給過程中,政府同時扮演 “行政人”和“經濟人”的角色[9]。因此,在小型農田水利設施供給過程中,政府行為不僅會受到“行政人”角色期望——為謀取公共利益而努力的影響,而且還受到“經濟人”自私性,即謀取私人利益的誘導,而誘發(fā)政府自利行為或尋租行為,導致社會公共利益受損。加之政府官員是“有限理性人”,其自身能力有限,大大增加了政府行為偏離其公共服務目標的可能性。此時,政府內監(jiān)督管理就顯得尤為重要。而所謂的政府內監(jiān)督管理是指“某一公共行政部門具有授權,能在保持距離的前提下監(jiān)督管理另一部門,運用一攬子工具來審核被監(jiān)督管理部門的行為,并在必要時予以糾正”[10]的一種存在于政府內部的監(jiān)督機制。

縱觀小型農田水利設施供給的全過程,不難發(fā)現(xiàn)政府內監(jiān)督管理始終處于缺位狀態(tài),具體表現(xiàn)在政府內部缺乏內容詳細、操作性強的監(jiān)督管理運行機制。近年來日益泛濫的政績工程、面子工程及村民上訪等也證明了政府內監(jiān)督管理處于缺位狀態(tài)。

b. 村民委員會型角色間沖突是由村民委員會的自治性被現(xiàn)行制度或法規(guī)弱化而引起的。村民委員會在小型農田水利設施供給過程中同時扮演著“村務擔當者”和“政務執(zhí)行者”的角色。村民委員會作為村民民主選舉產生的基層自治性組織,理應對村民負責,以本村居民共同利益為出發(fā)點和落腳點,在充分尊重大多數(shù)村民共同意愿的前提下,公平、公正地處理自治事務;而“政務執(zhí)行者”角色則要求村民委員會在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展日常工作的基礎上,無條件地執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務。然而自上而下式供給決策機制能否切實滿足村民的真實需求還未可知,即便不能滿足村民的真實需求,在當前的供給決策機制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的行政任務也會被村民委員會無條件地執(zhí)行。于是,“政務執(zhí)行者”憑借其“內容合法性”在實踐中占盡先機,也意味著在這場行政體制力量(“政務執(zhí)行者”)與村民委員會自治力量(“村務擔當者”)的角逐中,村民委員會自制力量有可能受到來自行政體制力量的擠壓而處于劣勢。

隨著農村稅費改革的不斷深入和轉移支付制度的不斷完善,村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉移支付的依賴程度逐步加大,致使村民委員會的價值取向在某種程度上發(fā)生了扭曲,即從原來兼顧村民需求偏好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益偏好轉變?yōu)橹黄骊P注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益偏好。此外,在現(xiàn)實生活中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般會出于降低政策執(zhí)行成本的目的,對村民委員會進行直接領導,或采取干預村內選舉等方式,從而導致村民委員會自治性的喪失[11]。當村民委員會徹底演變成“政務執(zhí)行者”時,不僅其自我管理、自我教育、自我服務的目標難以實現(xiàn),還會使村民在小型農田水利設施供給中處于失語狀態(tài)。處于失語狀態(tài)的村民會通過一些較極端的方式來表達自己的訴求,有可能提高群體性事件的發(fā)生概率,也在某種程度上阻撓了新型城鎮(zhèn)化前進的步伐。

c. 村民型角色間沖突產生的根源則在于信息不對稱,反饋不及時,民主參與機制闕如。村民既是小型農田水利設施供給的參與者,又是其受益者。因此,在小型農田水利設施供給過程中,村民的民主參與必不可少。但要想讓廣大村民在“一事一議”體制下表達自身真正的需求,做出正確的抉擇,必須要在保證信息公開、透明的基礎上,為其提供一種能與政府平等對話的低成本民主參與機制。然而基于對村民“經濟人”的假設,當村民扮演小型農田水利設施供給參與者角色時,如果察覺參與小型農田水利設施供給,尤其是在收集相關信息基礎上與政府平等對話等方面付出的代價偏大時,往往會選擇“搭便車”的做法。但隨著“搭便車”人數(shù)的遞增,小型農田水利設施受益者根本利益受到的負面沖擊也會愈加強烈,進而導致小型農田水利設施供給失效。

目前,現(xiàn)有公共服務信息系統(tǒng)尚處于初級建設階段,無法滿足村民用較低代價獲取相關信息的需求,更難以實現(xiàn)村民需求的自下而上式表達。也正是由于現(xiàn)代化民主參與機制和自下而上式信息反饋機制的闕如,一方面作為小型農田水利設施供給的參與者,大部分村民想通過“搭便車”來降低自身的參與成本;另一方面,作為小型農田水利設施供給的受益者,他們又想在付出最小代價的同時獲取最大收益。而小型農田水利設施有限的非排他性和局部的非競爭性又決定了其難以將所有“搭便車”者全部排除在外,因此有可能發(fā)生小范圍公地悲劇或反公地悲劇[12]。

d. 根據(jù)唯物辯證法,沖突的產生源于矛盾的存在,而矛盾形成的原因既有特殊性,又有普遍性。小型農田水利設施供給中現(xiàn)有的政府型角色間沖突、村民委員會型角色間沖突以及村民型角色間沖突也是如此,其形成原因的特殊性本文已有分析,而其原因的普遍性為:我國小型農田水利設施供給總量不足、供給結構失衡、供給機制存在理論缺陷以及新公共管理運動中興起的新公共服務理論對我國產生了廣泛而深刻的影響[13]。

3小型農田水利設施供給中角色間沖突的管理

a. 健全制約監(jiān)督機制,加強政府內監(jiān)督管理。為了有效遏制政府失靈及政府自利行為,首先應明確政府存在的目的在于提供一種可供公民選擇的、能在保障個人權利基礎上有效整合公民私利和社會利益的程序[14]。正因為如此,政府的角色定位也應當由社會掌舵者向議程組織者、參與者轉變。其次要充分運用政府內監(jiān)督管理的三大工具——導向器、檢測器、矯正器,不斷監(jiān)測和矯正小型農田水利設施供給中政府所面臨的角色沖突與行為偏差,從而逐步削弱政府“經濟人”的自利性。

b. 繼續(xù)深化行政體制改革,進一步強化村民委員會的自治性。應當在適當修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》中部分不合理條款和進一步深化行政體制改革的基礎上,明確并強化村民委員會的自治性和相對獨立性,充分發(fā)揮村民委員會自我管理、自我教育、自我服務的作用。此外,在小型農田水利設施供給過程中,還應對村干部的“當家”行為加以規(guī)范,通過構建自下而上式需求表達機制和制約監(jiān)督機制來有效預防并及時矯正小型農田水利設施供給過程中村干部的越軌行為[15]。

c. 依托現(xiàn)代信息技術,在保證信息對稱的基礎上創(chuàng)新民主參與形式,拓寬民主參與渠道。借鑒韓國和日本農田水利設施供給經驗[16],即建立以各級財政投資為主的供給體系、多元化的融資渠道,采取“受益者負擔”與政府補貼相結合等政策,并依托大數(shù)據(jù)和云技術,搭建一個開放型農田水利設施信息交互平臺,創(chuàng)新村民參與小型農田水利設施供給的形式,拓寬村民參與小型農田水利設施供給的渠道。這樣,各級地方政府就可以將小型農田水利設施供給過程中所有重要信息及時向社會公開,并自覺接受來自上級領導部門和社會公眾的監(jiān)督,從而有效預防以權謀私、錢權交易等貪污腐敗行為的發(fā)生;社會公眾也可以通過該平臺適時獲取小型農田水利設施的相關信息,時時與政府互動,進而彌補自上而下式供給決策機制的缺陷。

d. 適當加大小型農田水利設施供給總量,積極鼓勵公共設施供給理論探索與創(chuàng)新。根據(jù)中國國情,結合各地小型農田水利設施供給現(xiàn)狀,適當加大政府對小型農田水利設施的供給力度,同時將第三部門納入供給主體領域,正確引導第三部門參與小型農田水利設施的供給活動。在合理借鑒新公共服務理論合理內核的基礎上,以“三個有利于”作為衡量一切得失的標準,堅持在中國共產黨的領導下,進一步探索具有中國特色的公共設施供給理論。

4結語

總之,從加強政府內監(jiān)督管理、健全制約監(jiān)督機制,完善法律法規(guī)、強化村民委員會的自治性,在信息對稱的前提下,創(chuàng)新民主參與形式、拓寬民主參與渠道,適度加大小型農田水利設施供給總量、積極鼓勵公共設施供給理論探究與創(chuàng)新等方面著手,就可以對當前我國小型農田水利設施供給中存在的政府型、村民委員會型及村民型角色間沖突進行有效管理。

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Role conflicts in supply of small-scale irrigation and water conservancy facilities and post-conflict management/

ZHAO Longlong

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:Using the role theory as the logical starting point, the role conflicts among the government, villagers’ committee and villagers in the current supply of small-scale irrigation and water conservancy facilities in China are analyzed. It is found that the lack of the government supervision, the weakening of the autonomy of villagers’ committees and the lack of villagers’ effective participatory mechanisms lead to the increasing role conflicts among the government, villagers’ committee and villagers in supply of rural small-scale irrigation and water conservancy facilities. The key to an effective solution to the conflicts is as follows: (1) strengthening of the internal government supervision and supervision mechanism constraints; (2) improvement of laws and regulations and promotion of the autonomy of villagers’ committees; (3) under the premise of asymmetric information, innovation of democratic participation patterns and broadening of democratic participation channels.

Key words:small-scale irrigation and water conservancy facility; role theory; role conflict; conflict management

(收稿日期：2015-06-11編輯：胡新宇)

中圖分類號：G451

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)02-0064-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.015

作者簡介：趙龍龍(1989—),男,山東濱州人,碩士,主要從事行政管理理論研究。E-mail:yarryqotter@163.com