劉燦燦

摘要：大學章程是大學的基本法，在大學規(guī)章體系中處于頂層地位。大學章程是大學辦學和管理的綱領性文件，為保證大學正常運行，主要就學校職能、辦學目標、校管理體制的構建及運作等基本問題作出全面規(guī)范的回答。大學章程伴隨著大學的建立和興起，是大學成為獨立法人的必備條件，也是合理處理好大學內(nèi)部成員利益相互關系，社會、大學和政府的地位關系的重要依據(jù)。文章通過比較中美大學章程在法律地位、制定程序和章程內(nèi)容上的差異，提出中國大學章程存在著制定內(nèi)容和程序上的科學性、實施過程中效力性的隱患。

關鍵詞：大學章程；制定；實施

一、中美章程的比較

（一）章程的法律地位比較

在西方大學的發(fā)展歷史當中，往往是先有了大學章程，被予以通過之后，才有了相應的大學的建立與興起。美國的大學章程是由國會或者州議會先法律上認可，也正因為此，美國大學章程具有崇高的法律地位?！耙恍┟绹髮W章程經(jīng)過不斷的修訂和完善，甚至成為美國一些州的教育法的條款?！彼固垢４髮W，最初源于1885年11月頒布的“創(chuàng)始基金”，該文件被加州立法機關通過之后，才正式著手建立大學。因此，“創(chuàng)始基金”是斯坦福大學章程的雛形，擁有加州議會所批準的法律效力?！懊绹?lián)邦政府和州政府規(guī)定，大學與政府均不能單方面修改或撤銷章程”，著名的“達特茅斯學院案”很好地解釋了美國私立大學章程的法律地位。1816年起，新罕布什爾州政府通過三項立法變相修改了達特茅斯學院的章程，成立“達特茅斯大學”，此舉引發(fā)了學院董事會的強烈反對，認為州的立法對學院章程的改變，實際上是對學院的法人身份進行了改變。最高法院對章程進行了解讀，認為“達特茅斯學院章程是受憲法保護的合同，而章程所載明的學院的權利因為州政府的立法而被強行削弱”。因此大學章程界定了政府和高校的關系，具體表現(xiàn)為一種契約性，政府在對高校宏觀調(diào)控之余，高校也有自身獨立的法律地位。

在中國，1995年開始實施的《中華人民共和國教育法》清晰地指出：“設立學校及其他教育機構，必須要有組織機構和章程”，并且強調(diào)“學校及其它教育機構按照章程自主管理”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，開始為大學章程的建設提出要求，到2011年11月28日發(fā)布的《高等學校章程制定暫行辦法》和《2013年至2015年部委所屬高校章程建設行動計劃》，已經(jīng)明確了目前國家大學章程建設的時間期限、具體任務和要求。這些都是我國大學章程建設的政策性指導。

然而這些諸多的法律法規(guī)條文，均對建設大學章程提出了要求和其在學校管理中的地位，而在整個法律管理體系中具有怎樣的法律效力未能詳盡說明。此外，在現(xiàn)有的章程里雖然對學校的內(nèi)部成員之間的法律關系有所涉及，但怎樣處理好這些法律關系，大學章程很難作為評判的依據(jù)。如清華大學章程十六條規(guī)定了學生和教職工各自的權利和義務，但學校、學生、教職工等發(fā)生利益沖突之時，有怎樣的規(guī)定條文和機制給予保障，未能詳細說明。其次，在與政府的關系上，政府對大學內(nèi)部管理的參與和管理權未能解釋。因此，在大學獨立的法人地位與行政力量的博弈中，沒有明確的章程條文作依據(jù)和法律地位的保障，大學往往是妥協(xié)的那一方。

（二）章程制定程序比較

美國高校，董事會均是學校的最高權力機構，是學校的法人，大學章程的設計和制定也由董事會直接決定 。美國大學章程的制定遵循嚴格的程序，總是學校先列出提案，報批董事會后，經(jīng)至少三分之二的董事會成員投票同意之后，再由權力機構審核后，最后向社會公布。因此，美國各大高校的大學章程都可以通過它們相應的學校網(wǎng)站查詢到。同時，為應對各種條件的變化，大學章程變動的頻率也很高。

中國大學章程的編制與修訂，也有著自身的特色。北京大學章程第九章附則的五十四條提出“要經(jīng)學校教代會討論、校務委員會審議、校長辦公會議審議、校黨委審定后，由校長簽發(fā)，報上級核準”。同時在五十五條提出“建立學校章程委員會，享有對章程起草修訂，組織實施，解釋和監(jiān)督的權利”。相較美國大學章程制定程序，中國大學章程在內(nèi)容上并未對程序怎樣實施進行詳細的說明，只簡單說明了制定參與的部門。各個部門參與的人數(shù)，決議通過的人數(shù)比例，提案提出前的準備工作等都未加以說明。因此，在今后大學章程的實施編寫修訂過程中，缺少具體的數(shù)字依據(jù)，是否會帶來編寫條目科學性的問題，有待商榷。

（三）章程內(nèi)容比較

大學章程的內(nèi)容主要包括“學校辦學宗旨、內(nèi)部管理體制、教職工的權利和義務、學生及校友的權利和義務、經(jīng)費資產(chǎn)和財務制度、社會服務與外部關系”。中美大學章程在內(nèi)容組織結(jié)構上還是有著很大的差別的，各有側(cè)重點。杜克大學的章程，篇幅占總體79.9%，同時將學校的董事會、各委員會、大學官員、校長、教務長、執(zhí)行副總裁、衛(wèi)生事務校長等的義務與職責范圍都具體指明了。清華、北大章程側(cè)重對校黨委、校長、學術委員會和監(jiān)察委員會的職能闡釋。美國大學章程里管理機構各項條目多關注事務性的一些權利，非常具體化。中國大學章程對管理機構體制的敘述側(cè)重于一些綱領性的條文，比較籠統(tǒng)。此外，中國的大學章程相較美國，在大學的職能和辦學宗旨目標上花了大量的筆墨，作為章程的開頭，可以清晰地感受到大學的責任所在。而在教職工、學生、校友的權利和義務上，美國的大學章程主要體現(xiàn)于學校的各個組織機構中，在這些組織里，他們應該得到怎樣的權利，履行怎樣的義務，在教學、財務、管理、衛(wèi)生等方面作出了說明，條目分散，而中國的大學章程主要側(cè)重總結(jié)性的描述與歸納，比較抽象。

二、中國大學章程存在的隱患

（一）制定過程中的缺失性

大學章程在制定過程中存在著形式和內(nèi)容上的缺失性。在內(nèi)容上，權力運行中，學生、教職工的地位未能很好地體現(xiàn)，同時未能界定好政府官員在大學權力運行中的角色，因此大學和政府的關系就顯得非常微妙，行政力量、黨委會在大學章程中的地位還是很高。在章程的表述中，多為一些抽象的說明，具體在學校各項事務中，各個部門機構、教師、學生、管理人員的參與比例和職權范圍未能詳細說明。另外，章程大都千篇一律，未能形成自身的大學特色。而在形式上，外部立法未能給予內(nèi)部章程明確的法律效力來源，沒有內(nèi)外的相輔相成，大學章程很有可能就會流于形式。再加上，章程制定者類型小、范圍窄，制定過程在章程中也只是草草說明，降低了成文的科學性。

（二）實施過程中的缺失性

認識的不到位是章程實施過程中面臨的最大挑戰(zhàn)。首先，高校領導層和利益相關者，對章程的重要性認識不足。在西方，章程先于大學產(chǎn)生，是大學辦學的指導，而在中國，高校的章程建設進度緩慢，領導層對其缺乏重視，因此辦學過程中出現(xiàn)的各種問題都缺乏原則性的指導。其次是政府的認知不足。盡管政校分離，去行政化的議題一直是熱點，但是政府對高校自主權的實現(xiàn)向來都是阻力之一。雖然國家、政府將建設大學章程提上日程，并給了時間限制，但是行政命令顯然沒有法律條文來得更正式和穩(wěn)固。最后，是民眾的認識不足。社會上缺少對大學章程建設的關注，有限公布的大學章程也很難在社會上引起討論的熱潮。學生作為高等教育的消費者，也未能認清自身在高等教育中的地位，缺乏對學校建設大學章程的熱情。

當然，近幾年八校建立起大學章程，以及北大、清華為首的各大高校陸續(xù)出臺的大學章程，可以說進程加速了，前景是美好的。但是，章程是否真正能承接起它所起的功能，仍有待考證。

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