依法行政降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)

陳岱松 班阿慧

證券監(jiān)管部門近幾年已開始作為應(yīng)訴主體參加訴訟，但是應(yīng)訴能力和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不足，需要加強(qiáng)證券監(jiān)管部門應(yīng)訴業(yè)務(wù)指導(dǎo)，采取多種形式，強(qiáng)化隊(duì)伍訓(xùn)練

2016年6月，鄭州市中級(jí)人民法院撤銷河南證監(jiān)局對(duì)風(fēng)神股份行政處罰決定和證監(jiān)會(huì)行政復(fù)議決定，次月證監(jiān)會(huì)向河南省高級(jí)人民法院提出上訴。8月1日，大智慧公司向北京市第一中級(jí)人民法院遞交了行政訴訟材料，請(qǐng)求撤銷證監(jiān)會(huì)行政處罰決定書，同日法院決定立案審理。這類行政訴訟，證監(jiān)會(huì)為何成被告？又該如何應(yīng)對(duì)？

要預(yù)防訴訟風(fēng)險(xiǎn)，就須從根本上杜絕和糾正各種不當(dāng)行為，因此有必要深入剖析監(jiān)管實(shí)際中的各種監(jiān)管不當(dāng)行為。從人民法院司法審查的角度看，主要是對(duì)涉及行政權(quán)限、職權(quán)行使、執(zhí)法程序、執(zhí)法證據(jù)、法律適用五個(gè)方面的監(jiān)管行為是否違法予以認(rèn)定。

監(jiān)管越權(quán)。證券監(jiān)管部門行使證券監(jiān)管權(quán)必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使，否則就是監(jiān)管越權(quán)，在行政訴訟中的法律后果因其自始無效將被判撤銷。對(duì)監(jiān)管越權(quán)的認(rèn)定可從以下幾個(gè)方面分析：事務(wù)越權(quán)，如應(yīng)該由兩個(gè)部門共同作處罰決定而證監(jiān)會(huì)單獨(dú)作出的；層級(jí)越權(quán)，如下級(jí)派出機(jī)構(gòu)行使了上級(jí)證監(jiān)會(huì)的行政處罰權(quán)和規(guī)章制定權(quán)；內(nèi)容越權(quán)，如證監(jiān)會(huì)超越處罰種類、幅度的規(guī)定對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行處罰；內(nèi)部越權(quán)，如證監(jiān)會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在無規(guī)章授權(quán)下以自己的名義對(duì)外行使職權(quán)。

監(jiān)管過度。監(jiān)管過度實(shí)質(zhì)是對(duì)行政自由裁量權(quán)的過度行使。實(shí)踐中對(duì)監(jiān)管過度的認(rèn)定主要依其具體表現(xiàn)來判斷，包括是否存在不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)、違背法律目的、行政決定相互矛盾、行政處罰顯失公正以及行政不作為。

監(jiān)管程序不當(dāng)。任何違反程序的行為，都可能是對(duì)程序本身所體現(xiàn)的公平、正義的違反。證券監(jiān)管程序不當(dāng)主要是以下幾個(gè)方面。一是主要步驟不合法，監(jiān)管行為遺漏法定的環(huán)節(jié)。二是順序不合規(guī)，監(jiān)管行為違反了順序規(guī)則，順序顛倒和混亂。三是方式不合規(guī)，監(jiān)管行為的方式與法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定不符。四是時(shí)限不合規(guī)，監(jiān)管行為超過了法定期限，如行政復(fù)議決定超過60日。

監(jiān)管證據(jù)不足。行政行為證據(jù)是潛在的行政訴訟證據(jù)，法院對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是以行政主體收集的證據(jù)為基礎(chǔ)。證據(jù)不足是指定性或處理結(jié)果的主要事實(shí)或情節(jié)不清楚，認(rèn)定的事實(shí)或被處理行為缺乏必要的證據(jù)支持，認(rèn)定的責(zé)任主體錯(cuò)誤或證據(jù)不足。并且需遵循先取證后裁決原則，裁決之前就必須有充足的證據(jù)，不得對(duì)監(jiān)管對(duì)象行政處罰之后再去收集補(bǔ)充證據(jù)應(yīng)對(duì)行政訴訟；也不得在聽證之后去收集新證據(jù)并直接作為定案依據(jù)，或在復(fù)議程序中收集新的證據(jù)。

監(jiān)管法律適用錯(cuò)誤。應(yīng)適用上位法的適用了下位法，應(yīng)適用特別法的適用了普通法，應(yīng)適用后法的卻適用了前法；適用尚未生效的或已經(jīng)廢止的法律法規(guī)；有明確法律依據(jù)卻不引用的；錯(cuò)誤解釋或理解法律規(guī)范等。主要原因是對(duì)事實(shí)性質(zhì)的認(rèn)定把握不準(zhǔn)，對(duì)事實(shí)的主要情節(jié)不夠清楚，對(duì)法律法規(guī)的理解不夠深入，對(duì)法律沖突適用規(guī)則不夠了解，以及法律法規(guī)本身過于抽象、原則等。

訴訟風(fēng)險(xiǎn)的防范，不僅關(guān)系到一個(gè)證券監(jiān)管部門的執(zhí)法形象，更是為了穩(wěn)定證券市場(chǎng)發(fā)展，保護(hù)證券市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。因此需采取有效的措施，努力將證券監(jiān)管中的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)降至最低限度。

首先，提高依法行政意識(shí)。堅(jiān)持以人為本，每一個(gè)監(jiān)管人員牢記依法行政的意識(shí)，將依法行政的意識(shí)貫穿于各項(xiàng)監(jiān)管工作的每個(gè)環(huán)節(jié)，全面提高風(fēng)險(xiǎn)防范認(rèn)識(shí)水平和依法行政自覺性，時(shí)刻注意培育自身法律素養(yǎng)，不斷提升依法監(jiān)管水平，以勝任新形勢(shì)下對(duì)監(jiān)管工作的新要求。同時(shí)，也需強(qiáng)化盡職盡責(zé)意識(shí)，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，要確保調(diào)查程序合法，違法事實(shí)清楚，行為定性準(zhǔn)確，主要證據(jù)充分，法律適用正確，案卷完整有序，經(jīng)得起相對(duì)人在聽證、行政復(fù)議、行政訴訟中質(zhì)證的考驗(yàn)。

其二，提高依法監(jiān)管的素質(zhì)和技能。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的教育和培訓(xùn)工作，使監(jiān)管人員做到學(xué)法、守法、用法。樹立依法履行職責(zé)的良好意識(shí)，從基礎(chǔ)上對(duì)行政行為的被訴風(fēng)險(xiǎn)起到防范作用。通過開展模擬聽證、案例分析、專題調(diào)研等多種形式，提高證據(jù)意識(shí)、程序意識(shí)。提高運(yùn)用法律解決問題的能力，提高對(duì)監(jiān)管行為可能產(chǎn)生的法律后果的認(rèn)知能力和防范能力。

第三，完善執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制。首先，完善內(nèi)控審核監(jiān)督機(jī)制，各證券監(jiān)管部門應(yīng)設(shè)立法律咨詢小組，對(duì)案件調(diào)查和重大的監(jiān)管行為進(jìn)行討論論證。其次，推行執(zhí)法辦案過錯(cuò)責(zé)任追究制度，建立執(zhí)法辦案質(zhì)量與執(zhí)法辦案者個(gè)人責(zé)任緊密相連的監(jiān)督機(jī)制。再次，發(fā)揮行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督功能，證券監(jiān)管部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)也需充分發(fā)揮內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督作用，最大程度減少訴訟隱患。

最后，打造過硬應(yīng)訴隊(duì)伍。證券監(jiān)管部門近幾年已開始作為應(yīng)訴主體參加訴訟，但是應(yīng)訴能力和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不足，需要加強(qiáng)證券監(jiān)管部門應(yīng)訴業(yè)務(wù)指導(dǎo)，采取多種形式，強(qiáng)化隊(duì)伍訓(xùn)練?？赏ㄟ^匯編訴訟判例，分析典型案例，查找執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)和易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，及時(shí)總結(jié)應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，培養(yǎng)鍛煉應(yīng)訴隊(duì)伍，使其迅速掌握相關(guān)要領(lǐng)、應(yīng)訴技巧和應(yīng)訴程序，盡快適應(yīng)防訟應(yīng)訴工作要求。