對(duì)非營利性體育組織去行政化改革的思考

胡宇

【摘 要】運(yùn)用文獻(xiàn)資料、邏輯分析等方法，本研究針對(duì)我國非營利性體育組織的管理體制做了深入的分析和評(píng)價(jià)，以此來進(jìn)一步探討在當(dāng)今形勢(shì)下，我國非營利性體育組織管理體制的發(fā)展趨向以及一些制度改革的設(shè)想。旨在為我國非營利性體育組織的健康、持續(xù)發(fā)展提供一些學(xué)術(shù)性參考。

【關(guān)鍵詞】非營利性體育組織；管理體制；去行政化；改革

改革開放以來，我國非營利性體育組織發(fā)展的非常迅猛。非營利性體育組織培育了我國公民自主參與體育鍛煉的經(jīng)驗(yàn)和能力，但是大多數(shù)非營利性體育組織成立之初的發(fā)起者是政府有關(guān)部門，于是大量行政機(jī)關(guān)工作人員在非營利性體育組織內(nèi)部任職或兼職。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷推進(jìn)和體育事業(yè)不斷改革，非營利性體育組織應(yīng)該脫離政府的“懷抱”回到群眾之中，否則政府將很難從具體的事務(wù)中解脫出來，做到政事分開，“小政府，大社會(huì)”的格局也很難實(shí)現(xiàn)。因此，非營利性體育組織去行政化改革勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前我國非營利性體育組織的雙重管理體制

雙重管理體制形成于20世紀(jì)80年代后期。1989年10月，國務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，可以說這是國家第一次以行政法規(guī)的形式規(guī)定了雙重管理原則。所謂“雙重”是指具有兩個(gè)行政管理部門，即業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)。因此，國家體育總局人事司依據(jù)《條例》的規(guī)定和要求也制定了體育社會(huì)團(tuán)體的《全國性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》，其中規(guī)定：“國家體育總局是社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位，機(jī)關(guān)各廳、司、局、直屬機(jī)關(guān)黨委是社團(tuán)相關(guān)業(yè)務(wù)管理的職能部門；社團(tuán)所在單位是受國家體育總局委托負(fù)責(zé)對(duì)社團(tuán)進(jìn)行日常管理的掛靠單位；國家體育總局管理的社團(tuán)與省、直轄市同類體育社團(tuán)的關(guān)系是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。”對(duì)于“國家體育總局以外的其他行業(yè)成立的全國性體育社團(tuán)，由國家體育總局協(xié)同掛靠單位，根據(jù)有關(guān)社團(tuán)管理法規(guī)和各自職能共同做好社團(tuán)指導(dǎo)管理工作?！盵1]由此可以看出，我國的體育社團(tuán)既接受民政部門登記管理機(jī)關(guān)的管理，又接受各級(jí)體育主管部門的管理，從而形成了對(duì)體育社團(tuán)的登記注冊(cè)管理，即日常性管理實(shí)行登記管理部門和體育主管單位雙重負(fù)責(zé)的雙重管理體制。[2]

二、雙重行政管理體制的利、弊分析

（一）雙重管理體制的合理性

從當(dāng)時(shí)的具體情況看，雙重管理體制的設(shè)計(jì)是無可厚非的。首先，設(shè)計(jì)這樣的制度不僅能夠重新規(guī)范已經(jīng)存在的非營利性體育組織，并且對(duì)新申請(qǐng)的非營利性體育組織進(jìn)行嚴(yán)格的控制，而且對(duì)于公民的行使權(quán)利來說也是一種法律法規(guī)的支持和保障。其次，在我國非營利性組織管理處于“多頭管理”狀態(tài)下，將這個(gè)職能交給兩個(gè)部門以“合作”的方式來完成，即能減小管理的“風(fēng)險(xiǎn)”性，又能提高管理的實(shí)際效果。再次，在改革開放初，復(fù)雜的申請(qǐng)程序也有助于國家保護(hù)那些比較規(guī)范和“有背景”的非營利性體育組織。

（二）雙重管理體制的弊端

第一，注冊(cè)過程復(fù)雜而漫長。非營利性體育組織尋找自己的業(yè)務(wù)主管單位是一件比較復(fù)雜與困難的事，而后又要經(jīng)歷一段漫長的登記注冊(cè)過程。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)82個(gè)全國性體育社團(tuán)中有95.1%是政府部門決定成立。[3]這說明這種登記注冊(cè)的過程漫長而復(fù)雜，很多民間的體育類非營利性體育組織都采取放棄或逃避的態(tài)度，而直接由政府發(fā)起建立既可以很順利的找到業(yè)務(wù)主管單位。也正因如此，本屬于公民權(quán)利的非營利性體育組織，卻間接的成為了政府的下屬機(jī)關(guān)單位，亦被人們稱為“二政府”。

第二，管理復(fù)雜化，阻礙非營利體育組織的發(fā)展步伐。國家通過“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的組織模式將體育社團(tuán)的各辦事機(jī)構(gòu)納入政府相關(guān)職能部門或事業(yè)單位。[4]這樣一來，不但增加了管理成本，而且還會(huì)造成以行政管理的方式替代社團(tuán)的自我管理。這一現(xiàn)象存在的潛在危機(jī)是，目前的體育社團(tuán)沒有牢固的社會(huì)根基，一旦體育行政部門負(fù)責(zé)社團(tuán)籌備申請(qǐng)、成立登記前的業(yè)務(wù)審查權(quán)力喪失，現(xiàn)存的官方體育社團(tuán)如不及時(shí)向?qū)嶓w化發(fā)展，將不得不面臨生存的窘境。[5]

三、我國非營利性體育組織去行政化改革的思考

（一）雙重管理體制的改革趨向

第一，考慮分類對(duì)待的管理原則。應(yīng)該對(duì)不同類型和性質(zhì)的體育非營利性組織采取不同的管理手段和政策。例如，根據(jù)社團(tuán)組織的形成、領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生、經(jīng)費(fèi)的來源等，體育社團(tuán)可分為官辦社團(tuán)、半官辦社團(tuán)和民辦社團(tuán)三類。[6]這樣各類非營利性體育組織才能更好的各行其是，各就各位，全面提高管理和工作效率。第二，適度修改登記管理辦法。對(duì)于一些危險(xiǎn)性較低又利于全民健身的非營利體育組織就可以允許它們直接登記；對(duì)于那些從事高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)的非營利性體育組織，如攀巖、登山等，還是需要有專門的業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行監(jiān)管。

（二）減少體育行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職兼職

中國近一半的全國性單項(xiàng)體育社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人有在政府部門任職的經(jīng)歷。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，除有特殊原因需申請(qǐng)兼任的，一般這種行為是被禁止的。減少體育行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任職或兼職不僅有利于政府與非營利性體育組織分開，有利于體育政府部門的職能轉(zhuǎn)移。因此，對(duì)于減少體育行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任職或兼職這個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題應(yīng)該采取“持久戰(zhàn)”，從點(diǎn)滴入手，從簡單的部門開始逐漸理清，最終找到各自的位置。

（三）完善非營利性體育組織的內(nèi)部治理

完善非營利性體育組織的內(nèi)部治理主要涉及以下方面：首先，嚴(yán)格執(zhí)行民主制度。民主是非營利性體育組織的本質(zhì)屬性，民主不僅體現(xiàn)在非營利性體育組織的干部選拔機(jī)制上，而且還體現(xiàn)在具體事務(wù)的決策中。第二，明確各主要干部的職責(zé)。無論采用的哪種治理方式都應(yīng)該明確各主要干部的職責(zé)。這樣不僅有利于非營利性體育組織的管理有序化，而且還有利于決策失誤后的責(zé)任追究。最后，明晰資產(chǎn)的管理和使用。規(guī)范其管理和使用是維護(hù)非營利性體育組織透明度和社會(huì)公信力所必須完善的制度。

四、結(jié)語

我國非營利性體育組織無論是在外在的發(fā)展水平，還是在內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)方面都還比較落后，不夠完善。因此，對(duì)于非營利性體育組織去行政化改革就顯得十分必要。去行政化涉及到行政部門責(zé)、權(quán)、利等諸多敏感問題，所以去行政化不僅是對(duì)非營利性體育組織的革命，而且也是對(duì)我國政府部門的一次巨大挑戰(zhàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]黃亞玲.論中國體育社團(tuán)：國家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)烴下的體育社團(tuán)改革[M].北京：北京體育大學(xué)出版社，2004（10）：75，76

[2] 巫蘭英.對(duì)我國體育社團(tuán)雙重管理體制的分析[J].體育文化導(dǎo)刊，2008（2）：32

[3]王穎，等.《社會(huì)中間層——改革與中國的社團(tuán)組織》[M].中國發(fā)展出版社，1993：16，18

[4]汪流.全國性體育社團(tuán)的發(fā)展研究[J].體育文化導(dǎo)刊，2009（8）：21，23

[5]汪流，王凱珍.我國體育類民間組織現(xiàn)狀與未來發(fā)展思路[J].成都體育學(xué)院報(bào)，2008（1）：24

[6]王名，等.中國社團(tuán)改革——從政府選擇到社會(huì)選擇[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001：62