鄰避沖突治理困境及原因探析

徐萌蔚

【摘 要】隨著新聞媒體的發(fā)展，鄰避沖突事件越來(lái)越多地被曝光。相關(guān)部門碰到此類情況往往進(jìn)退兩難。本文闡釋地方政府在鄰避沖突治理中的兩難困境，并對(duì)治理困境的成因進(jìn)行相關(guān)分析。

【關(guān)鍵詞】鄰避沖突；治理困境；行政管理

引 言

在我國(guó)，廈門市民反對(duì)PX項(xiàng)目這一件事，應(yīng)該當(dāng)屬我國(guó)時(shí)間發(fā)生早、影響范圍廣并且十分具有標(biāo)志性的鄰避沖突時(shí)間。而類似的事件不可避免的繼續(xù)在全國(guó)各地出現(xiàn)，這也成為政府相關(guān)部門處理問(wèn)題的一個(gè)難以逾越的“坎兒”。

一、鄰避沖突的定義

（一）鄰避設(shè)施

鄰避設(shè)施是一種公共產(chǎn)品，它的特點(diǎn)包括非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，而最重要的特征是它會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)外部性。我們知道，公共收益當(dāng)然是公眾來(lái)分享，這時(shí)候鄰避設(shè)施便是寶，可是，當(dāng)鄰避設(shè)施不可避免的帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，諸如污染或噪音等，一小部分利益受損的公眾便站了出來(lái)進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>

（二）鄰避沖突及其治理

如上文所述，一小部分利益受損的周邊居民站出來(lái)進(jìn)行抗議或者抗?fàn)?，這時(shí)，政府與公眾的矛盾便凸顯出來(lái)。鄰避沖突不僅僅是沖突，更是公共管理和政策的問(wèn)題，需要考慮很多方面，如公眾參與、環(huán)境保護(hù)等等。除此之外，鄰避沖突還考驗(yàn)政府對(duì)危機(jī)事件的反應(yīng)和處理，如果沖突演化成尖銳的對(duì)抗，那么后果是不堪設(shè)想的。由此看來(lái)，鄰避沖突治理就是政府及相關(guān)者面對(duì)突發(fā)的事件而進(jìn)行反應(yīng)和處理的過(guò)程，以此來(lái)減少傷害、控制后果。當(dāng)然，僅僅“事后諸葛亮”是不夠的，還要從源頭開(kāi)始進(jìn)行處理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

二、鄰避沖突治理困境案例

鄰避設(shè)施包括很多中，如污染性設(shè)施、不愉悅設(shè)施等。這些年來(lái)，經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，公民對(duì)于生存環(huán)境的質(zhì)量要求越來(lái)越高，對(duì)于自身權(quán)利的維護(hù)也甚為重視。在這種情況下，鄰避設(shè)施引發(fā)的沖突就很容易發(fā)生。

早在2008年，上海就發(fā)生了一起沖突事件。在2006年，上海建設(shè)磁懸浮聯(lián)絡(luò)線的工程就獲準(zhǔn)立項(xiàng)進(jìn)行建設(shè)，但是這一消息一出便引起了周圍居民的反抗，所以無(wú)奈擱置。然而相關(guān)部門并未氣餒，一年后又舊事重啟，并且在周圍小區(qū)派發(fā)拆遷公告，此舉引起居民再一次強(qiáng)烈的反對(duì)，一些居民連續(xù)上訪。政府組織協(xié)調(diào)未果，相關(guān)部門提供的環(huán)境測(cè)評(píng)結(jié)果也未能讓居民點(diǎn)頭，拆遷工作被叫停。盡管此后上海市政府提供了優(yōu)化工程的方案，但終究沒(méi)能獲得群眾支持，最終緩建了磁懸浮聯(lián)絡(luò)線。在事情最終，上海政府還表示，此后相關(guān)重大工程的立項(xiàng)一定會(huì)重視和聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)。

再觀廣州的番禹區(qū)，2009年，該區(qū)因垃圾焚燒廠選址問(wèn)題發(fā)生了一起厭惡型設(shè)施鄰避事件。當(dāng)時(shí)，市政府通告要在番禺區(qū)大石街會(huì)江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處建立生活垃圾焚燒發(fā)電廠。業(yè)主們擔(dān)心垃圾焚燒發(fā)電廠可能產(chǎn)生劇毒物質(zhì)，污染自己的小區(qū)環(huán)境，遂發(fā)起反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)的抗議活動(dòng)。市政府隨即進(jìn)行了數(shù)次會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，與此同時(shí)承諾環(huán)評(píng)不合格將不會(huì)建設(shè)發(fā)電廠，但仍然沒(méi)有獲得群眾首肯，該項(xiàng)目也就被迫終止。

與廈門相同，寧波也發(fā)生過(guò)反對(duì)PX化工項(xiàng)目的沖突事件，這是一起典型的污染性設(shè)施鄰避事件。2012年，中石化投資五百多億元人民幣在寧波市石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建造“鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目”。與番禹事件相同的是，周圍居民知曉此次項(xiàng)目也擔(dān)心周圍的環(huán)境問(wèn)題，紛紛上訪區(qū)政府未果。之后的村民集體上訪也未果，區(qū)政府稱此次項(xiàng)目已經(jīng)通過(guò)環(huán)評(píng)，但是環(huán)評(píng)結(jié)果并未公開(kāi)，群眾懷疑區(qū)政府，由此進(jìn)行了抗議，且抗議規(guī)模和時(shí)間持續(xù)了數(shù)天，政府甚至出動(dòng)了警察來(lái)維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序。最終，當(dāng)?shù)卣硎静辉龠M(jìn)行此次項(xiàng)目，民眾才結(jié)束抗議活動(dòng)。

三、鄰避沖突治理困境原因

鄰避沖突產(chǎn)生的直接原因是民眾對(duì)鄰避設(shè)施的厭惡。雖然大部分的鄰避設(shè)施的出發(fā)點(diǎn)都是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展或者為了優(yōu)化、便捷公眾的生存環(huán)境，但不可避免地，這些鄰避設(shè)施會(huì)影響一小部分的公眾的利益。這就導(dǎo)致利益分散給大部分，而負(fù)面成本的承受者確實(shí)是少部分，這對(duì)于當(dāng)?shù)夭糠志用駚?lái)說(shuō)是一種不公平的分配，再加上信息的不透明，很容易引發(fā)公民與政府的沖突。

公眾反對(duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)主要有幾個(gè)原因，除了對(duì)于污染和風(fēng)險(xiǎn)的自發(fā)規(guī)避，還有對(duì)于自身利益的下意識(shí)維護(hù)，最特別的一點(diǎn)就是出于對(duì)政府“藏著掖著”的不滿。由此進(jìn)一步分析可得出，鄰避沖突產(chǎn)生的深層原因主要在于以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)生存環(huán)境和自身權(quán)益的維護(hù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我們的環(huán)境在惡化是事實(shí)，所以公民對(duì)自己生存環(huán)境的質(zhì)量越來(lái)越重視。而一些鄰避設(shè)施的建設(shè)可能會(huì)對(duì)影響一部分公民的生活環(huán)境的質(zhì)量，或可能影響市容等，進(jìn)而使得周圍的房?jī)r(jià)、低價(jià)“被降價(jià)”，遂居民強(qiáng)烈反對(duì)之。

第二，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不同。我們不能要求公民同專家一樣，能夠從專業(yè)和學(xué)術(shù)的角度，理性地看待環(huán)境測(cè)評(píng)這件事。民眾更多的是從自己的感性出發(fā)去看待鄰避設(shè)施的建設(shè)，比如民眾可能認(rèn)為不管焚燒什么、不論以何種方式焚燒，都會(huì)污染自己的生存環(huán)境，都會(huì)是自己承受有毒物質(zhì)的入侵。而且在專家介入決策的過(guò)程中，民眾的意見(jiàn)是被忽略的，再加上政府決策信息不透明、居民知識(shí)受限，溝通不暢，增加了很多沖突事件的概率。

第三，居民在決策中未受到尊重。在第二點(diǎn)中我們提到，在建設(shè)鄰避設(shè)施的決策過(guò)程中，居民意見(jiàn)更多是被忽略的，而恰恰居民的主體地位是應(yīng)該被重視的，這就導(dǎo)致居民不僅無(wú)法及時(shí)得知與自己利益相關(guān)的事情，而且被蒙在鼓里，發(fā)聲的權(quán)利也受到了變相的“剝削”，從而對(duì)政府失去了信任，這就形成了鄰避沖突的心理基礎(chǔ)，也加大了鄰避沖突的可能性。綜合近幾年的鄰避沖突事件，不難看出，信息的不透明、公眾主體地位被忽略是導(dǎo)致沖突的重要原因。隨著民主社會(huì)的發(fā)展，公民對(duì)于自身權(quán)益和權(quán)利的認(rèn)知大大提升，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，一邊強(qiáng)調(diào)自己“為人民服務(wù)”和“公民主體地位”一邊“瞞著”公民進(jìn)行決策的政府，是無(wú)法信任和支持的?？v觀這些事例，政府基本是準(zhǔn)備動(dòng)工了才發(fā)出通知或者信息，公眾也是通過(guò)新聞媒體的報(bào)道才能獲悉鄰避設(shè)施的建設(shè)。這種無(wú)形之中被剝奪權(quán)利的做法，應(yīng)該是公眾無(wú)法接受的，也成為引發(fā)沖突事件的導(dǎo)火索。

遺憾的是，盡管公眾通過(guò)一系列鄰避沖突事件表現(xiàn)了自身對(duì)于政府決策不透明的不滿，這種忽視公眾和不尊重公眾權(quán)利現(xiàn)象也并沒(méi)有得到很好的改善。有些地方政府甚至加大了對(duì)信息的封鎖，以期能夠減少鄰避沖突事件的發(fā)生。政府和相關(guān)部門應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，在多媒體和互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展的今天，信息封鎖無(wú)異于畫(huà)地為牢，只會(huì)適得其反。這種做法只會(huì)使得政府自身公信力降低，使政府同公眾的矛盾更加激化。政府是否能合理地對(duì)待民眾的主體地位、是否能正確地納取群眾的呼聲是十分重要的。

四、小結(jié)

城市化進(jìn)程還在繼續(xù)，我國(guó)公民對(duì)于自身權(quán)利的意識(shí)已經(jīng)蘇醒，如果政府和相關(guān)部門仍然處于不作為狀態(tài)，那么可以預(yù)想，在未來(lái)幾年，鄰避沖突仍會(huì)繼續(xù)增加。但是從本文分析中來(lái)看，目前我國(guó)一些地方政府對(duì)鄰避沖突的認(rèn)識(shí)還處于鄰避無(wú)意識(shí)狀態(tài)”：事件前封鎖信息，事件后采用控制手段或者溝通、互動(dòng)的手段平息事件，很難取得良好的效果。不管是現(xiàn)在還是將來(lái)，政府部門都應(yīng)該對(duì)鄰避沖突事件加以重視并進(jìn)行處理，選擇適當(dāng)?shù)牟呗詠?lái)解決這種沖突。

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