如何加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

柳蘇芹　梁琛

【摘 要】黨的十八大以來，新一屆黨中央就新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提出了一系列新思想、新論斷、新要求。特別是黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“十三五”時(shí)期必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，為我們進(jìn)一步發(fā)展指明了方向。因此，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神，以“五大發(fā)展理念”統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】協(xié)調(diào)發(fā)展；城鄉(xiāng)一體化；十八屆五中全會(huì)

城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，是逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。它不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)。它把工業(yè)和農(nóng)業(yè)，城市和農(nóng)村，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌規(guī)劃，讓農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，這有利于促進(jìn)整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

一、我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重大意義

（一）有利于從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

新中國(guó)建立之初，為了實(shí)現(xiàn)把我國(guó)由貧窮的農(nóng)業(yè)國(guó)建成強(qiáng)盛的工業(yè)國(guó)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)于1953年和1958年分別實(shí)行了統(tǒng)購統(tǒng)銷政策和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。在這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響下，我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)也相繼形成。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，最直接的后果就是導(dǎo)致廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量難以同我國(guó)各方面的快速發(fā)展保持同步，難以享受改革開放給人們所帶來的巨大成果。同時(shí)農(nóng)村的落后最終也會(huì)拖累城市，使城市發(fā)展特別是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨后勁不足的問題，最終必然會(huì)制約我國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。要從根本上解決農(nóng)村發(fā)展滯后問題，就必須在發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向上做出重大調(diào)整，消除制約農(nóng)村發(fā)展的深層次障礙，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立起使城鄉(xiāng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）有利于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

科學(xué)發(fā)展觀是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的優(yōu)秀理論成果，它的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。顯然，城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的割裂是有悖于科學(xué)發(fā)展觀的。因此，我們只有把促進(jìn)人的全面發(fā)展放在核心位置，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益的分配，不斷擴(kuò)大就業(yè)，消除城鄉(xiāng)差距，才能使全體人民共享發(fā)展成果，才能把以人為本的科學(xué)發(fā)展理念落到實(shí)處。黨中央把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個(gè)統(tǒng)籌”的首位，充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要性。可見，城鄉(xiāng)一體化是科學(xué)發(fā)展觀的應(yīng)有之義，也是我們踐行科學(xué)發(fā)展觀的必然要求和重要途徑。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行

建設(shè)全面小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)業(yè)，焦點(diǎn)在農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的指標(biāo)水平較低，并且這些指標(biāo)與建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)仍存在較大差距。因此，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，推行城鄉(xiāng)一體化，有利于彌合城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展，同時(shí)也是富民強(qiáng)區(qū)奔小康的一項(xiàng)戰(zhàn)略措施。中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展證明，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，啟動(dòng)農(nóng)村廣大市場(chǎng)對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，突破需求約束障礙，激活中國(guó)工業(yè)具有重大作用。

（四）有利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

黨的十六大按照全面建設(shè)小康社會(huì)的總體要求，明確提出了解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，正式提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要思想。黨的十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是黨和國(guó)家在解決“三農(nóng)”問題上一次最根本的制度創(chuàng)新，突破了以往單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度“就農(nóng)言農(nóng)”的舊思維，開辟了從政治學(xué)角度破解“三農(nóng)”難題的新思路?？梢?，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略是解決城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的一個(gè)新的發(fā)展思路，是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。

二、我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中存在的問題

近年來，我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面做了很多探索和實(shí)踐，取得了初步成效。但是仍存在一定的問題，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展過程中存在的問題并尋找出解決問題的有效途徑，能夠加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程。

（一）觀念落后制約城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

政府在城鄉(xiāng)關(guān)系的觀念上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維。中國(guó)原是一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下開始工業(yè)化和城市化的。改革開放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維沒有立刻轉(zhuǎn)變，重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的思想延續(xù)下來，加之片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得城鄉(xiāng)差距越來越大。同時(shí)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的條件不成熟論和城鄉(xiāng)一體化的自然結(jié)果論等思想觀念也一定程度上限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。此外，作為實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的主體，一些群眾思想僵化、行動(dòng)消極，留戀鄉(xiāng)村生活，不愿意離土離鄉(xiāng)，在一定程度上限制了城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)。

（二）政策法規(guī)不完善制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

政策法規(guī)不完善主要表現(xiàn)在政策的城市偏向性、政策法規(guī)的創(chuàng)新性不足以及政策執(zhí)行力不足。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，政策對(duì)資源配置具有至關(guān)重要的影響。雖然近年來一系列親農(nóng)政策不斷推出，但由于特殊歷史條件下形成的城市偏向政策慣性及地方政府追求政績(jī)的短期功利性，致使現(xiàn)行的管理體制、投資重點(diǎn)、資源配置依然過度偏向于城市，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村建設(shè)相對(duì)重視不夠，農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位短期難以改變，發(fā)展?fàn)顟B(tài)不協(xié)調(diào)、戶籍管理不同軌、社會(huì)保障以及享有公共服務(wù)權(quán)利不均等現(xiàn)象依然長(zhǎng)期存在。

（三）城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)不足阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化的目的在于培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，并同時(shí)改善城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境與條件，推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)。目前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)隔離的兩套土地管理制度，城鎮(zhèn)化的土地必須被征走，政府壟斷了土地的一級(jí)開發(fā)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益之外。如果土地制度不變，與土地相關(guān)的制度不改，僅僅是把農(nóng)民的戶籍變成中小城市與城鎮(zhèn)的戶籍，基本上不會(huì)有太大的作用。因此，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要有配套的土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”，應(yīng)建立類似的土地交易機(jī)制，使農(nóng)民分離城市化中的土地增值收益，使進(jìn)城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本，這樣的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)才是可持續(xù)的，才能夠促進(jìn)農(nóng)民收入的不斷增長(zhǎng)和生活水平的不斷提高。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的途徑探索

如何推進(jìn)區(qū)域發(fā)展，五中全會(huì)指出：“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制， （下轉(zhuǎn)第140頁）

（上接第138頁）健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平?！?/p>

（一）完善城鄉(xiāng)一體化建設(shè)各項(xiàng)制度

從落實(shí)“以人為本”重要思想的高度，創(chuàng)新城鄉(xiāng)就業(yè)體制機(jī)制。充分發(fā)揮各級(jí)政府在促進(jìn)就業(yè)中的引導(dǎo)作用，努力開辟就業(yè)崗位，鼓勵(lì)和扶持自主創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供就業(yè)渠道；健全就業(yè)服務(wù)制度，加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，建立健全基層工作平臺(tái)制度，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)提供有效服務(wù)；建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者維權(quán)體系，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供就業(yè)環(huán)境。

從加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度為著力點(diǎn)，創(chuàng)新財(cái)稅體制機(jī)制。要繼續(xù)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；要改革現(xiàn)行的財(cái)政體制，明確中央和地方政府的責(zé)任；積極調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，明確財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)；加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度；結(jié)合稅制改革進(jìn)一步完善地方稅體系。

從落實(shí)“三農(nóng)”重中之重地位的高度，創(chuàng)新行政管理體制機(jī)制。要注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府，要以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)深化行政審批制度改革，要進(jìn)一步減少行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，加大行政審批中心建設(shè)力度；完善行政審批的方式，強(qiáng)化行政審批監(jiān)督；切實(shí)解決越位、缺位和錯(cuò)位問題。

（二）加強(qiáng)政府對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的宏觀調(diào)控

強(qiáng)調(diào)并督查各級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的規(guī)劃和落實(shí)工作。把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展切實(shí)納入到各級(jí)政府的中長(zhǎng)期規(guī)劃中，著力于克服和消除政府規(guī)劃上的空自點(diǎn)。特別是土地利用、城鄉(xiāng)布局，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，不僅要求制定規(guī)劃，更要督查規(guī)化的落實(shí)情況。同時(shí)，在實(shí)施以城帶鄉(xiāng)的過程中，必須充分利用和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。但是僅靠市場(chǎng)是不行的。由于農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的外部性和公益性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品的需求供給彈性低等，因此，市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)節(jié)具有很大的局限性。要改變這種城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀，不能僅靠市場(chǎng)機(jī)制，還要靠政府干預(yù)，因此，政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中要進(jìn)行宏觀調(diào)控，保證我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作的順利開展。

（三）城鄉(xiāng)一體化建設(shè)理論與實(shí)踐結(jié)合

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展總是同一個(gè)國(guó)家具體國(guó)情聯(lián)系在一起，這就要求我們必須在尊重國(guó)情客觀實(shí)際情況基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)情有一個(gè)清醒、冷靜、客觀的認(rèn)識(shí)，充分考慮人口、資源、政治制度和歷史文化等方面的實(shí)際情況，真正把握所處的歷史階段和發(fā)展水平，特別是對(duì)制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的不利因素和條件給予足夠的認(rèn)識(shí)，以便有針對(duì)性地制定戰(zhàn)略和措施。

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，由于地域、資源等各方面的原因，導(dǎo)致不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在差異，因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，各地應(yīng)結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，因地制宜，形成多種城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，從而在實(shí)踐探索中形成百花齊放的發(fā)展形態(tài)，進(jìn)而總結(jié)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國(guó)家在城鄉(xiāng)一體化過程中不斷完善指導(dǎo)理論，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是全面建成小康社會(huì)的必然要求。因此，必須牢牢把握中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平。

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