淺談高校裝備采購中的串通行為及應(yīng)對措施

黃怡然

摘 要 根據(jù)高校裝備采購中常見的串通行為模式，分析采購串通行為的具體成因和情形，并結(jié)合工作實際，初步探討采購管理部門可采取的應(yīng)對措施以防范串通行為，維護國有資產(chǎn)權(quán)益。

關(guān)鍵詞 裝備采購；政府采購；串通行為；高校管理

中圖分類號：G482 文獻標(biāo)識碼：B

文章編號：1671-489X（2016）06-0021-03

1 引言

近年來，隨著高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)管理機制的完善，裝備采購工作的制度化、科學(xué)化程度不斷提高，基本形成了以《政府采購法》為核心，各高校根據(jù)各自實際情況配套制定的內(nèi)部規(guī)章為補充的制度體系。采購管理部門依法、依規(guī)展開的工作日趨規(guī)范。然而，在采購實務(wù)中，串通行為作為一項痼疾仍時有發(fā)生，為采購管理帶來長期、復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

串通，被《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例和《刑法》等相關(guān)法律所明令禁止，本質(zhì)是采購當(dāng)事人為謀取不正當(dāng)利益而采取的侵權(quán)行為。高校裝備采購當(dāng)事人一般包括供應(yīng)商、采購管理部門經(jīng)辦人、采購申請人、評標(biāo)委員會（談判小組、詢價小組）、紀檢監(jiān)察員等。對于管理部門而言，主要須防范的串通行為有兩種，即供應(yīng)商之間的惡意串通、供應(yīng)商與采購申請人之間的串通[1]。串通行為對于高校的主要危害在于會造成國有資產(chǎn)流失，甚至滋生腐敗，造成違法犯罪。下文即通過分析串通行為的不同模式，就管理中的漏洞提出對應(yīng)的解決措施。

2 串通模式

供應(yīng)商之間的串通 高校采用政府采購模式的初衷在于通過引入市場競爭機制，獲取優(yōu)質(zhì)低價的裝備或服務(wù)，從而提高國有資產(chǎn)的使用效益。然而，總有信奉機會主義的供應(yīng)商為使自身利益最大化，破壞誠實信用原則，與其他供應(yīng)商通過秘密協(xié)定形成同盟關(guān)系，導(dǎo)致采購活動的競爭性下降，甚至造成壟斷。這種供應(yīng)商之間的通謀協(xié)定通常被稱為卡特爾，是受到反壟斷法規(guī)制的情形。

卡特爾根據(jù)參與協(xié)議的供應(yīng)商之間地位的不同，分為橫向卡特爾和縱向卡特爾。橫向卡特爾，指在銷售過程中處于同一階段的、本應(yīng)具有競爭關(guān)系的供應(yīng)商之間達成的壟斷協(xié)議；縱向卡特爾，指在銷售過程中處于不同階段的供應(yīng)商之間達成的壟斷協(xié)議[2]。兩種形式的卡特爾在高校裝備采購實務(wù)中均較為普遍。

橫向卡特爾，具體表現(xiàn)為直接參與高校裝備采購活動的供應(yīng)商經(jīng)通謀達成一致，從事圍標(biāo)、輪標(biāo)或抑制響應(yīng)的行為。所謂圍標(biāo)，即某特定供應(yīng)商向競爭者許以好處，或聯(lián)合關(guān)系較好的供應(yīng)商協(xié)同響應(yīng)，在采購活動中步調(diào)一致地變更抬高或壓低價格，從而以不合理的高價或低價取得訂單；輪標(biāo)，即幾個供應(yīng)商形成相對固定的利益集團，商定依順序輪流取得訂單；抑制響應(yīng)，即一個或多個供應(yīng)商通過威逼利誘使其他供應(yīng)商退出競爭，或供應(yīng)商之間事先分配好市場、客戶，以達到限制或排除競爭的目的。橫向卡特爾在高校裝備采購中是最直接、惡性最強的一種串通形式。

縱向卡特爾，具體表現(xiàn)為裝備的生產(chǎn)廠商指令其代理商在采購中以固定的價格銷售產(chǎn)品，或?qū)︿N售產(chǎn)品的最低價進行限制，或生產(chǎn)廠商指定其授權(quán)的某一代理商參與特定的高校裝備采購活動。這種串通是基于高校所需的科研裝備通常具有較高的技術(shù)要求，或涉及技術(shù)專利而產(chǎn)生的。生產(chǎn)廠商因技術(shù)優(yōu)勢，或高校對相關(guān)產(chǎn)品的依賴形成市場支配地位，居于支配地位的生產(chǎn)廠商利用這一地位與代理商惡意串通，從事排除競爭的行為，強迫高校以不合理的價格采購裝備或進行獨家交易?？v向卡特爾是一種較隱蔽的串通形式，然而其對采購的正常秩序也具有很強的破壞力。

供應(yīng)商與采購申請人之間的串通 雖然當(dāng)下采購管理部門的工作都能做到依法、依規(guī)展開并接受監(jiān)察部門的監(jiān)督，然而具體提出采購申請的當(dāng)事人，或用戶部門的具體聯(lián)系人、負責(zé)人與供應(yīng)商之間的私下串通卻難以完全避免。這種串通形成的原因有：

1）采購申請人的使用慣性，即其為順利完成科研任務(wù)，避免因使用不常用、不熟悉的裝備帶來的風(fēng)險，進而對提供特定產(chǎn)品的供應(yīng)商產(chǎn)生傾向性；

2）為讓具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的供應(yīng)商獲益，即當(dāng)采購申請人有親友或其他利益相關(guān)人從事裝備的生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)時，主動為其獲取競爭優(yōu)勢的情形；

3）供應(yīng)商的尋租行為，即不法供應(yīng)商向采購申請人輸送利益，進而影響采購工作的腐敗活動。

供應(yīng)商與采購申請人達成串通后，采購申請人通常會采用以下行動為其提供便利：

1）泄漏采購信息，如預(yù)算等；

2）在提交申請時，利用高?？蒲醒b備專業(yè)性強、技術(shù)參數(shù)復(fù)雜的特點，暗中加入對特定品牌型號的傾向性，蒙蔽采購管理部門和監(jiān)察部門；

3）利用其在裝備技術(shù)指標(biāo)、市場了解程度等方面的信息優(yōu)勢地位，在購置可行性論證報告、市場調(diào)研報告上做文章，以謀求采用邀請招標(biāo)、單一來源或談判的方式進行采購，規(guī)避公開招標(biāo)或詢價；

4）對評標(biāo)委員會（談判小組、詢價小組）施加影響，由于高校屬于相對封閉的熟人社會，在專家?guī)熘谐槿≡u審人員的結(jié)果通常也以校內(nèi)專家居多，這為采購申請人影響其獨立、客觀、公正地提出評審意見和評分提供了可乘之機。

3 對應(yīng)措施

促使更多的潛在供應(yīng)商參與競爭 從目的上來看，供應(yīng)商從事串通是期望達成限制或排除競爭，因此，阻止這一目的實現(xiàn)的最有效方法即促使更多的供應(yīng)商進入高校裝備采購市場，以增強競爭性。具體可采取的做法有：

一是采購信息發(fā)布平臺與地方或上級政府的政府采購信息發(fā)布媒體合作，實現(xiàn)采購信息的多點投放，擴大影響力；

二是充分挖掘供應(yīng)商庫的潛力，使其成為一站式的電子投標(biāo)、報價響應(yīng)平臺，降低供應(yīng)商響應(yīng)采購活動的成本；

三是通過降低資質(zhì)要求等手段，在履約能力有充分保障的前提下，鼓勵非本地供應(yīng)商、小微企業(yè)、新企業(yè)、個體工商戶參與到采購活動中來。

強化采購中對相關(guān)信息的保密措施 從手段上來看，供應(yīng)商從事串通的重要手段之一是獲取其本不應(yīng)知曉的信息，然后將信息優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為競爭優(yōu)勢。因此，加強保密措施對于防范串通行為有舉足輕重的意義。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的立法精神，采購管理部門在采購過程中應(yīng)注意：

1）加強自身保密意識，特別注意就響應(yīng)采購的供應(yīng)商名稱、數(shù)量、評標(biāo)委員會構(gòu)成等信息對外保密；

2）宣傳保密工作的重要性，避免采購申請人將采購內(nèi)容、預(yù)算等信息泄漏給特定供應(yīng)商，避免采購申請人對個別供應(yīng)商提供現(xiàn)場勘查或技術(shù)交流的機會；

3）會同監(jiān)察部門建立因泄密導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失責(zé)任追究機制；

4）在采購中與采購?fù)瓿珊?，還需注重對供應(yīng)商的投標(biāo)、報價信息的妥善管理，避免商業(yè)秘密、技術(shù)秘密的外泄，以規(guī)避有關(guān)的法律風(fēng)險。

強化對串通行為可疑信號的甄別和監(jiān)察 不論供應(yīng)商以何種形式串通，當(dāng)串通發(fā)生時往往伴有可疑信號。采購管理部門或監(jiān)察部門須加強對日常采購工作中出現(xiàn)的可疑信號的甄別力度?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定了六種一經(jīng)發(fā)現(xiàn)便可被視為串通的情形，分別是：不同供應(yīng)商的響應(yīng)文件由同一人編制；文件異常一致或報價呈規(guī)律性差異；文件相互混裝；文件載明的項目管理成員為同一人；不同供應(yīng)商委托同一人辦理投標(biāo)或報價事宜；不同供應(yīng)商的保證金從同一賬戶轉(zhuǎn)出。

此外，OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）在打擊串通投標(biāo)方面的經(jīng)驗也能提供借鑒。根據(jù)OECD文件，除上述可疑信號之外，其他的可疑信號還有：中標(biāo)模式中的信號，如供應(yīng)商經(jīng)常中標(biāo)、輪流中標(biāo)、經(jīng)常投標(biāo)但從不中標(biāo)等；報價中的信號，如同一供應(yīng)商對不同高校報價差異較大、提供相同產(chǎn)品的供應(yīng)商報價差異較大等；供應(yīng)商舉止中的信號，如不同供應(yīng)商同時入場提交響應(yīng)文件，試圖確定其他競爭者名單等[3]。

通過供應(yīng)商庫加強供應(yīng)商管理 凡參加或有意參加高校裝備采購活動的供應(yīng)商，均應(yīng)在供應(yīng)商庫中登記注冊。通過供應(yīng)商庫，擬采購裝備的申請人可提升對相關(guān)市場情況的認知，找到更多不同品牌、價位的同類裝備；供應(yīng)商可免于反復(fù)提交資質(zhì)證明文件，并增加申請人了解其產(chǎn)品的機會；采購管理部門則可借供應(yīng)商庫獲取市場信息，如價格、潛在的可參與采購活動的供應(yīng)商、可替代產(chǎn)品等，以便判斷串通行為存在的可能性。對入庫的供應(yīng)商，應(yīng)根據(jù)其表現(xiàn)分為優(yōu)質(zhì)、合格、不受歡迎等檔次進行分級管理。多次中標(biāo)或成交，且恪守誠信、積極履行合同的，為優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商，可優(yōu)先成為競爭性談判、邀請招標(biāo)的受邀供應(yīng)商。有經(jīng)查實的串通行為、其他法定失信行為或不良行為的，為不受歡迎供應(yīng)商，視情節(jié)輕重可限制或禁止其參與本校采購活動，也可考慮與地方或上級政府的政府采購供應(yīng)商誠信記錄聯(lián)動，增強對串通行為的防范、警示作用。

嚴格把控非公開采購方式的適用 目前多數(shù)高校在采購方式方面采取的管理模式是公開招標(biāo)、詢價為主，根據(jù)項目的具體情況經(jīng)審批可靈活適用其他采購方式。而正如前文所述，當(dāng)供應(yīng)商與采購申請人之間的串通發(fā)生時，采購申請人可能會謀求采用非公開方式進行裝備采購，這對采購管理部門提出更嚴格的把控要求?？尚械姆椒ㄊ牵?/p>

1）除軍工保密項目等涉及國家安全、國家秘密外的一般裝備采購，均采取公開招標(biāo)、詢價的方式；

2）兩次公開招標(biāo)失敗時，方適用競爭性談判或單一來源方式采購；

3）當(dāng)須保證原有采購項目一致性或配套服務(wù)的要求，需要從原供應(yīng)商處采購，且金額較小時，可采用單一來源方式采購。

換言之，必須對非公開采購方式的適用情形在制度上加以明確，才能使串通者無機可乘。

通過專家?guī)旖∪珜＜以u審工作機制 在高校裝備采購中，專家?guī)斓慕⒑秃侠硎褂檬且?guī)范招標(biāo)質(zhì)量、防范串通導(dǎo)致的后果發(fā)生的一道重要屏障。由于評標(biāo)委員會可直接決定采購結(jié)果，因此，國家頒布了《評標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒蟹椒ā酚脕硪?guī)范專家評審工作，其對高校采購管理部門在防范串通方面的指導(dǎo)意義有：

1）須健全專家?guī)欤磳I(yè)進行分類，并采用隨機抽取的方式確定評審專家，并對抽取結(jié)果加強保密；

2）對專家?guī)鞂嵤﹦討B(tài)管理，建立針對專家在評審業(yè)務(wù)水平、公正廉潔程度等方面的考核制度，根據(jù)考核結(jié)果吐故納新，以保證專家?guī)斓墓δ艿靡愿咚桨l(fā)揮；

3）完善專家回避制度，防止專家從事串通行為，保證評審結(jié)果的客觀性[4]；

4）引入校外專家，或地域相近的高校之間可實施專家?guī)斓穆?lián)動，藉此來避免高校熟人社會中的專家不獨立評審行為。

4 結(jié)語

高校裝備采購中的串通行為對采購管理部門是一項持續(xù)的挑戰(zhàn)，應(yīng)對中稍有不慎，輕則影響采購結(jié)果、侵害高校和合法供應(yīng)商的權(quán)益，重則導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失、曝出腐敗丑聞。采購管理部門應(yīng)積極出臺相關(guān)政策，改進裝備采購的規(guī)程來加以防范，確保采購工作有序開展。必須注意到的是，隨著技術(shù)手段的進步和社會經(jīng)濟的發(fā)展，串通行為的手段和形式會不斷演變。這就要求采購管理部門提高意識、保持警惕、與時俱進，充分發(fā)揮主觀能動性，化身維護高校國有資產(chǎn)的防火墻。

參考文獻

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