韓巍

摘要：以效率為導(dǎo)向的服務(wù)券制度與職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)具有價(jià)值定位上的契合性，因而職業(yè)技能培訓(xùn)券制度具有改善培訓(xùn)質(zhì)量的必要性和可能性。實(shí)踐中出現(xiàn)了持券人選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參訓(xùn)的積極性不高、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)不足、培訓(xùn)質(zhì)量提升受到制度性因素的約束以及培訓(xùn)券的供求雙方“合謀”套取資金的風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。完善這一制度需要提升制度的開(kāi)放性，將政府在這一制度中的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)員”和“裁判員”，調(diào)動(dòng)培訓(xùn)券制度中關(guān)鍵行動(dòng)者的積極性，創(chuàng)新和加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)券的監(jiān)管制度，以及強(qiáng)化對(duì)受訓(xùn)勞動(dòng)者的制度約束。

關(guān)鍵詞：培訓(xùn)券；市場(chǎng)機(jī)制；開(kāi)放性；政府角色

中圖分類(lèi)號(hào)：D633文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）05-0047-07

自1955年弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中首次提出教育券之后，服務(wù)券的制度設(shè)想就成為公共服務(wù)供給的工具之一，隨著以政府管理和公共服務(wù)的市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化為核心的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，服務(wù)券制度被用于教育、醫(yī)療等服務(wù)的供給。職業(yè)技能培訓(xùn)作為提升勞動(dòng)者人力資本水平、助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依托，是各國(guó)普遍重視的公共服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)券制度也成為重要的制度依托之一。在我國(guó)，為了提高職業(yè)技能培訓(xùn)資金的使用效率、改善培訓(xùn)質(zhì)量，成都市、廣州市等地也將服務(wù)券運(yùn)用到職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)中，形成了職業(yè)技能培訓(xùn)券的制度實(shí)踐。

一、職業(yè)技能培訓(xùn)券的制度需求：基于價(jià)值定位的分析

在長(zhǎng)期的制度實(shí)踐中，服務(wù)券承載了多樣化的價(jià)值功能。根據(jù)弗里德曼的設(shè)想，教育券制度是要在教育服務(wù)的需求方和供給方之間形成一個(gè)由需求方選擇和供給方競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成的“準(zhǔn)市場(chǎng)”[1]，改變服務(wù)供給方的激勵(lì)機(jī)制，因而服務(wù)券的基本價(jià)值定位是效率。之后，美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹克斯提出了“補(bǔ)償性”服務(wù)券，即只針對(duì)弱勢(shì)群體發(fā)放的服務(wù)券，這種制度體現(xiàn)的是公平價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，皮科克和懷斯曼又提出了“收入關(guān)聯(lián)”服務(wù)券，將家庭的收入與服務(wù)券的面值相關(guān)聯(lián)，使低收入家庭能獲得更多的政府補(bǔ)貼，從而也使公平和效率的價(jià)值在服務(wù)券中得到兼顧。基于服務(wù)券制度的不同價(jià)值定位，這一制度被劃分為“效率導(dǎo)向型、公平導(dǎo)向型、效率與公平兼顧型”三種運(yùn)作模式[2]。雖然形成了多種實(shí)踐模式，但是作為公共服務(wù)市場(chǎng)化供給機(jī)制的服務(wù)券專(zhuān)指弗里德曼提出的效率導(dǎo)向的服務(wù)券。事實(shí)上，公平導(dǎo)向和效率與公平兼顧的服務(wù)券只是借用了服務(wù)券的物理形式，從而將政府補(bǔ)貼的對(duì)象限定在持券人的范圍內(nèi)，服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性則并不在考慮的范圍之內(nèi)，所以效率導(dǎo)向型服務(wù)券是真正反映服務(wù)券在公共服務(wù)供給中制度優(yōu)勢(shì)的一種安排，或者說(shuō)作為公共服務(wù)市場(chǎng)化供給的創(chuàng)新形式，服務(wù)券在價(jià)值導(dǎo)向上以追求公共服務(wù)的效率為基本價(jià)值定位。

基于這樣的價(jià)值承載，在將服務(wù)券運(yùn)用到不同的公共服務(wù)領(lǐng)域時(shí)，必須考慮特定公共服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)在價(jià)值訴求是與服務(wù)券制度追求效率的價(jià)值導(dǎo)向相契合。如果在那些以公平普惠為基本價(jià)值訴求的公共服務(wù)領(lǐng)域引入服務(wù)券制度，由服務(wù)接受者憑服務(wù)券自主選擇服務(wù)提供者，實(shí)際上是將政府在這些領(lǐng)域提供公平普惠的公共服務(wù)責(zé)任借“選擇、競(jìng)爭(zhēng)”之名推向了服務(wù)的接受者，由于不同服務(wù)接受者在公共服務(wù)的信息以及獲取能力上存在很大差異，原本試圖導(dǎo)向效率的選擇、競(jìng)爭(zhēng)等制度安排反而會(huì)造成新的不平等和“逆向轉(zhuǎn)移支付”，而且與公共服務(wù)的官僚制供給相比，由于服務(wù)券安排增加了制度的交易成本，因而在提高服務(wù)效率上難度更大。所以，在服務(wù)券的適用領(lǐng)域方面，首要的是從價(jià)值契合的角度加以考慮，在價(jià)值考量的基礎(chǔ)上再對(duì)技術(shù)的可行性和必要性進(jìn)行分析。

職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)是政府為提升勞動(dòng)者職業(yè)能力、促使勞動(dòng)者技能水平與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)而提供的一項(xiàng)公共服務(wù)。與義務(wù)教育、公共醫(yī)療等服務(wù)不同，職業(yè)技能培訓(xùn)雖然屬于公共服務(wù)的范疇，卻不是追求普惠、均等的基本公共服務(wù)。從實(shí)踐情況看，根據(jù)現(xiàn)有政策，職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)主要面向的是失業(yè)人員、就業(yè)困難群體等①，而非面向社會(huì)全體職工。職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)的最大困境在于培訓(xùn)效率不高，具體表現(xiàn)為培訓(xùn)內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求脫節(jié)、培訓(xùn)師資教材等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等[3]。所以，從價(jià)值定位看，目前職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)以追求效率為主要導(dǎo)向，這與服務(wù)券的價(jià)值內(nèi)涵是一致的，在職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)領(lǐng)域引入服務(wù)券在價(jià)值上具有自洽性。這種價(jià)值上的統(tǒng)一說(shuō)明了有必要通過(guò)引入服務(wù)券解決職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)的效率問(wèn)題，也表明在職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)券具有制度適應(yīng)性，即職業(yè)技能培訓(xùn)券的制度安排具有改善培訓(xùn)質(zhì)量的可能性。

二、職業(yè)技能培訓(xùn)券的制度供給：G市的設(shè)計(jì)

為了適應(yīng)職業(yè)技能培訓(xùn)需求以及物價(jià)上漲的變化，同時(shí)將在崗職工納入職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼的范圍之內(nèi)以更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)以及促進(jìn)和穩(wěn)定就業(yè)的需要，G市對(duì)原有的職業(yè)技能培訓(xùn)制度進(jìn)行了調(diào)整，開(kāi)始實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)券制度。2011年1月至2015年8月，全市共發(fā)放培訓(xùn)券33萬(wàn)余張，28.67萬(wàn)人次通過(guò)這一制度接受了培訓(xùn)。

G市職業(yè)技能培訓(xùn)券是發(fā)放給本市戶(hù)籍法定勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)有就業(yè)能力和培訓(xùn)需求的勞動(dòng)者自愿參加職業(yè)技能培訓(xùn)的書(shū)面憑證。G市培訓(xùn)券的發(fā)放對(duì)象為本市戶(hù)籍、法定勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)、有就業(yè)能力和培訓(xùn)需求、具備參加培訓(xùn)條件的以下人員：一是城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員；二是農(nóng)村勞動(dòng)力（指待轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力、在崗農(nóng)民工、失業(yè)農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民等）；三是持《G市生源高校畢業(yè)生就業(yè)公共服務(wù)卡》的高校畢業(yè)生；四是符合當(dāng)年政策性安置且未就業(yè)的隨軍家屬；五是城鎮(zhèn)戶(hù)籍本地在職的企業(yè)職工。持券人可根據(jù)自身就業(yè)需求，自愿申領(lǐng)培訓(xùn)券選擇本市范圍內(nèi)各定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并參加職業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)后經(jīng)審核符合補(bǔ)貼條件的，由資金管理部門(mén)將補(bǔ)貼資金撥付至定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，具體的政策要點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

（一）持券勞動(dòng)者自主選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加培訓(xùn)

被納入培訓(xùn)券制度的定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由G市人力資源和社會(huì)保障部門(mén)聯(lián)合市教育部門(mén)予以認(rèn)定。經(jīng)認(rèn)定為定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的名單，由市人力資源和社會(huì)保障局聯(lián)合市教育局統(tǒng)一公布。目前被納入培訓(xùn)券制度的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有一百多家，包括公辦、私營(yíng)等各種類(lèi)型。每位符合條件的勞動(dòng)者可以累計(jì)領(lǐng)取6次培訓(xùn)券。持券勞動(dòng)者可以根據(jù)自己的能力和意愿，在政策規(guī)定的培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)（工種）范圍內(nèi)自主選擇定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)報(bào)讀相關(guān)課程。

（二）培訓(xùn)補(bǔ)貼兌現(xiàn)方式及標(biāo)準(zhǔn)

G市職業(yè)技能培訓(xùn)券的兌現(xiàn)方式是在培訓(xùn)及職業(yè)資格考試結(jié)束后，由主管部門(mén)對(duì)定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)貼。培訓(xùn)結(jié)束后60天內(nèi)，定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)向規(guī)定的人力資源社會(huì)保障主管部門(mén)提交補(bǔ)貼資金申請(qǐng)和各項(xiàng)資料。主管部門(mén)經(jīng)過(guò)審核后將補(bǔ)貼資金撥付至定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：如持券人無(wú)故未參訓(xùn)或出勤率不足80%，取消其當(dāng)次培訓(xùn)補(bǔ)貼資格；持券人參訓(xùn)并考取職業(yè)資格證書(shū)的，按政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予定額補(bǔ)貼并全額補(bǔ)貼職業(yè)技能鑒定費(fèi)；持券人出勤率達(dá)80%以上但考試未通過(guò)且持券人參加補(bǔ)考的，給予一次性補(bǔ)考費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)考費(fèi)用的50%；出勤率超過(guò)80%但經(jīng)過(guò)兩次考試均未考取職業(yè)資格證書(shū)的，給予50%的培訓(xùn)補(bǔ)貼。

（三）對(duì)培訓(xùn)券使用過(guò)程和效果的監(jiān)管

開(kāi)設(shè)培訓(xùn)班伊始，定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就應(yīng)將培訓(xùn)教學(xué)計(jì)劃和學(xué)員名單錄入專(zhuān)門(mén)的信息管理系統(tǒng)。人力資源社會(huì)保障部門(mén)通過(guò)定期巡查、不定期抽查等形式對(duì)教學(xué)計(jì)劃的落實(shí)情況和學(xué)員情況進(jìn)行核驗(yàn)，對(duì)培訓(xùn)過(guò)程中形成的臺(tái)賬文檔進(jìn)行檢查，并將監(jiān)控結(jié)果錄入信息管理系統(tǒng)，以此作為審核補(bǔ)貼資金的依據(jù)之一。G市通過(guò)社保信息系統(tǒng)對(duì)培訓(xùn)券的使用開(kāi)展全程信息化管理，培訓(xùn)券采用實(shí)名制，其發(fā)放、使用、管理以及資金補(bǔ)貼都通過(guò)社保信息系統(tǒng)完成，借此避免仿冒和偽造培訓(xùn)券。同時(shí)，對(duì)資金使用和管理情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，向全社會(huì)公開(kāi)培訓(xùn)券的發(fā)放使用情況，并設(shè)立舉報(bào)電話，接受社會(huì)監(jiān)督。

三、職業(yè)技能培訓(xùn)券制度的錯(cuò)位：張力及其制約因素

G市職業(yè)技能培訓(xùn)券制度的建構(gòu)遵循效率導(dǎo)向的模式，其基本目標(biāo)是通過(guò)持券人對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的選擇促使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)改善培訓(xùn)質(zhì)量。從制度設(shè)計(jì)本身看，服務(wù)券的關(guān)鍵元素已經(jīng)在G市職業(yè)技能培訓(xùn)券制度中得到了體現(xiàn)，但根據(jù)筆者的調(diào)研，在實(shí)踐中其效果受到多方面的制約。

（一）“選擇權(quán)”的實(shí)現(xiàn)：“消費(fèi)者主權(quán)”的設(shè)想與消沉的積極性

作為職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)的消費(fèi)者，持券人可以在制度設(shè)定的范圍內(nèi)自行選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)內(nèi)容，從而發(fā)揮持券人的自主性，實(shí)現(xiàn)其“消費(fèi)者主權(quán)”。在制度設(shè)計(jì)中，可供持券人的范圍是比較寬泛的，培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)（工種）方面，既包括了與人力資源社會(huì)保障部門(mén)管理的《職業(yè)資格證書(shū)》、《專(zhuān)項(xiàng)技能證書(shū)》、《創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)證書(shū)》等相對(duì)應(yīng)的培訓(xùn)課程，也包括了與安監(jiān)、交通、財(cái)稅等部門(mén)管理的常見(jiàn)資格證書(shū)相對(duì)應(yīng)的課程；在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面，全市共有一百余家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)供選擇，包括公辦、私營(yíng)等各種類(lèi)型。從職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)供給方和供給內(nèi)容的豐富程度看，持券人的選擇權(quán)得到了保障，但實(shí)踐中持券人積極選擇的局面并沒(méi)有出現(xiàn)，制度設(shè)想的“消費(fèi)者主權(quán)”似乎也沒(méi)有得到充分體現(xiàn)②。

薩瓦斯在分析服務(wù)券這一市場(chǎng)化的公共服務(wù)工具時(shí)認(rèn)為，實(shí)施這一制度需要一系列理想條件，其中一條是“個(gè)人有積極性去購(gòu)買(mǎi)該種服務(wù)”[4]（p.84），如果服務(wù)對(duì)象缺乏選擇和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的積極性，那么公共服務(wù)的“準(zhǔn)市場(chǎng)”就無(wú)法形成，“消費(fèi)者主權(quán)”以及公共服務(wù)的改善也都難以實(shí)現(xiàn)。在職業(yè)技能培訓(xùn)券制度中，服務(wù)對(duì)象制度設(shè)計(jì)的參訓(xùn)人員主要是就業(yè)能力較低的困難群體，包括失業(yè)人員、農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)的職工等。從微觀層面看，這部分勞動(dòng)力的特征是職業(yè)化水平較低，具體表現(xiàn)為職業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)、職業(yè)技能水平低、職業(yè)認(rèn)同弱、缺乏明確的職業(yè)規(guī)劃等，這一點(diǎn)在農(nóng)民工群體中表現(xiàn)得尤為明顯。職業(yè)化水平不高，一方面直接導(dǎo)致了職業(yè)技能培訓(xùn)的持券人在職業(yè)生涯中的行為傾向于短期化，對(duì)職業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺乏認(rèn)識(shí)和規(guī)劃，因而參加培訓(xùn)的積極性不高；另一方面也造成持券人的職業(yè)轉(zhuǎn)換頻繁，對(duì)于職業(yè)的認(rèn)識(shí)僅停留在賺取工資方面，所以對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容的選擇也并不明確。因此，持券人的“低職業(yè)化水平”這一特征導(dǎo)致了他們?cè)谶x擇、購(gòu)買(mǎi)職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)方面并不積極，與服務(wù)券的實(shí)施條件之間存在裂痕，這是職業(yè)技能培訓(xùn)券制度不能充分發(fā)揮制度效益的重要原因。

（二）“準(zhǔn)市場(chǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)性：被制約的繁榮

競(jìng)爭(zhēng)是包括服務(wù)券在內(nèi)的所有市場(chǎng)化取向的公共服務(wù)供給制度能夠取得成功的根本保障，只有存在足夠數(shù)量并且互相競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)提供者才能形成公共服務(wù)的“準(zhǔn)市場(chǎng)”，從而“提高效率，即投入少產(chǎn)出多；迫使公營(yíng)的（或私營(yíng)的）壟斷組織對(duì)顧客的需要做出反應(yīng)；獎(jiǎng)勵(lì)革新；提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣”[5]（pp.4649）。在G市的職業(yè)教育培訓(xùn)券制度實(shí)踐中，被納入培訓(xùn)券制度的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)超過(guò)百余家，從數(shù)量上具備了形成競(jìng)爭(zhēng)格局的條件，并且大多數(shù)屬于民辦性質(zhì)，從而避免了公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所占比例過(guò)大而產(chǎn)生的不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。在職業(yè)技能培訓(xùn)券制度中，所有定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都是平等的“市場(chǎng)”主體，在培訓(xùn)券的競(jìng)爭(zhēng)方面沒(méi)有身份上的差異性和區(qū)別待遇。況且，定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)具備了形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的基本要素，只要持券人在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇就會(huì)誘發(fā)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性供給局面。但在實(shí)踐中，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)并不明顯，制約競(jìng)爭(zhēng)的因素主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，培訓(xùn)券制度的實(shí)施周期長(zhǎng)，申報(bào)程序煩瑣，產(chǎn)生了高昂的交易成本，不利于調(diào)動(dòng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與這一制度的積極性，影響了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形成。就培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，通過(guò)培訓(xùn)券制度拿到政府支付的培訓(xùn)費(fèi)用需要經(jīng)過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)的周期，一般從開(kāi)班到支付費(fèi)用至少需要經(jīng)過(guò)半年的時(shí)間，其中包括開(kāi)展培訓(xùn)的時(shí)間（一到兩個(gè)月）、開(kāi)展職業(yè)技能鑒定的時(shí)間（一到兩個(gè)月）、培訓(xùn)驗(yàn)收的時(shí)間（一個(gè)月）、發(fā)放補(bǔ)貼的時(shí)間（一個(gè)月），期間還要配合就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)完成各個(gè)環(huán)節(jié)的工作以及接受其監(jiān)管。并且許多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)培訓(xùn)券的申領(lǐng)程序較陌生，相較于純粹的市場(chǎng)行為，通過(guò)培訓(xùn)券制度這一“準(zhǔn)市場(chǎng)”機(jī)制獲得培訓(xùn)收益的交易成本是相對(duì)高昂的。就民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，如果其業(yè)務(wù)收入主要依靠政府的培訓(xùn)券補(bǔ)貼，那么半年的時(shí)間很有可能會(huì)導(dǎo)致其資金鏈斷裂，影響培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營(yíng)。所以，過(guò)長(zhǎng)的補(bǔ)貼周期產(chǎn)生的高額交易成本在很大程度上影響了民辦機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)券制度的積極性，導(dǎo)致實(shí)際上實(shí)施這一制度的主要是政府下屬的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)。這使培訓(xùn)券制度原本設(shè)想的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間為爭(zhēng)取生源而開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的局面難以實(shí)現(xiàn)，極大地制約培訓(xùn)券發(fā)揮其制度效益。

第二，培訓(xùn)券制度對(duì)持券勞動(dòng)者缺乏必要的約束，其權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，在培訓(xùn)過(guò)程中導(dǎo)致參訓(xùn)人員的高流失率，最終損害了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的積極性并影響了職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)性。G市的培訓(xùn)券是面向符合條件的勞動(dòng)者免費(fèi)發(fā)放的，持券勞動(dòng)者的參訓(xùn)行為完全依靠其自身對(duì)技能提升的真實(shí)需求，在是否參訓(xùn)、參訓(xùn)過(guò)程以及結(jié)果方面，現(xiàn)有的制度沒(méi)有對(duì)勞動(dòng)者做專(zhuān)門(mén)的約束和限制，這使持券勞動(dòng)者退出培訓(xùn)的成本非常低廉，在一定程度上造成了持券人在培訓(xùn)券制度中只享受權(quán)利卻并不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，從而誘發(fā)了持券人隨意退出制度的機(jī)會(huì)主義行為，不利于制度的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。根據(jù)對(duì)當(dāng)前G市培訓(xùn)券制度中參訓(xùn)人員流失情況的大致統(tǒng)計(jì)，如果一個(gè)培訓(xùn)班次開(kāi)班時(shí)的參訓(xùn)人數(shù)是100人，在培訓(xùn)課程結(jié)束時(shí)能保留大約80人，流失20人，在職業(yè)技能鑒定環(huán)節(jié)大約能有60人，拋去職業(yè)技能鑒定不合格的參訓(xùn)人員，最終滿足全額領(lǐng)取補(bǔ)貼條件的持券人大約只有40人。這種情況使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不敢對(duì)培訓(xùn)券和政府補(bǔ)貼產(chǎn)生過(guò)多的依賴(lài)，政府的培訓(xùn)補(bǔ)貼在大多數(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)收入中所占的比重很小，這也影響了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)和改進(jìn)培訓(xùn)項(xiàng)目的積極性。

（三）保障培訓(xùn)質(zhì)量：市場(chǎng)激勵(lì)的設(shè)想與供需對(duì)接困難

職業(yè)技能培訓(xùn)券制度回應(yīng)的主要問(wèn)題是培訓(xùn)質(zhì)量不高，針對(duì)性不強(qiáng)，難以與勞動(dòng)者就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配，其原因主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是在培訓(xùn)補(bǔ)貼通過(guò)撥款而非競(jìng)爭(zhēng)方式分配的情況下，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏足夠的提高培訓(xùn)質(zhì)量的激勵(lì)；二是在傳統(tǒng)的政府補(bǔ)貼模式下，培訓(xùn)內(nèi)容由公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)設(shè)計(jì)，在缺乏參訓(xùn)人自主選擇和用人單位參與的情況下，培訓(xùn)內(nèi)容往往與需求偏離較多，培訓(xùn)效率不高[3]。職業(yè)技能培訓(xùn)券制度則希望通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)的“準(zhǔn)市場(chǎng)”形成對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)，既能促使其改善培訓(xùn)質(zhì)量，又能通過(guò)持券者的選擇促使其在培訓(xùn)內(nèi)容方面適應(yīng)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。從制度設(shè)計(jì)看，通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)“準(zhǔn)市場(chǎng)”中的消費(fèi)者選擇和供給者競(jìng)爭(zhēng)行為，似乎可以實(shí)現(xiàn)改善培訓(xùn)質(zhì)量的目的，但在實(shí)踐中，培訓(xùn)需求方的“選擇”和培訓(xùn)供給方的“競(jìng)爭(zhēng)”十分有限、培訓(xùn)券制度自身的封閉性都制約了培訓(xùn)質(zhì)量的提升。

出于職業(yè)技能在促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的重要作用，政府將就業(yè)困難群體的職業(yè)技能培訓(xùn)列為公共服務(wù)項(xiàng)目，但職業(yè)技能培訓(xùn)本身是市場(chǎng)化水平較高的服務(wù)行業(yè)之一，在社會(huì)中存在著大量完全市場(chǎng)化運(yùn)作職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。這些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為培訓(xùn)服務(wù)的供給方，與需求方——?jiǎng)趧?dòng)者和用人單位之間形成了良好的合作互動(dòng)關(guān)系，市場(chǎng)中充分開(kāi)放的互動(dòng)、選擇、競(jìng)爭(zhēng)以及博弈發(fā)揮了重要作用，確保了培訓(xùn)服務(wù)的質(zhì)量以及與需求的匹配性。在培訓(xùn)券制度中，政府作為出資方介入了培訓(xùn)服務(wù)的供求關(guān)系，為了保障資金的安全性，政府部門(mén)設(shè)置一些管理手段和環(huán)節(jié)，而這些措施一定程度上阻礙了培訓(xùn)券制度的開(kāi)放性，制約了培訓(xùn)質(zhì)量的提升，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在行動(dòng)主體上，用人單位缺位。當(dāng)前培訓(xùn)券制度的行動(dòng)主體由政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和受訓(xùn)勞動(dòng)者三方組成，用人單位并沒(méi)有被納入這一制度之中?！笆聦?shí)上，用人單位在培訓(xùn)供給體系中可能扮演多重角色：可以作為與政府角色一致的購(gòu)買(mǎi)者，以補(bǔ)充支付的方式與政府合作購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)訂單；可以作為與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)角色一致的生產(chǎn)者，參與培訓(xùn)市場(chǎng)的供給競(jìng)爭(zhēng)；可以作為與培訓(xùn)對(duì)象角色一致的消費(fèi)者，享受公共就業(yè)的培訓(xùn)成果?！盵6]特別是用人單位更熟悉培訓(xùn)內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求之間的對(duì)接，因而培訓(xùn)券制度中用人單位的缺位會(huì)在一定程度上導(dǎo)致培訓(xùn)內(nèi)容選擇上的盲目。

第二，在培訓(xùn)內(nèi)容方面，政府補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的到位程度與各類(lèi)職業(yè)資格證書(shū)掛鉤，即只有按照職業(yè)資格證書(shū)制度要求的工種和標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展培訓(xùn)并取得證書(shū)才能獲得較高額的補(bǔ)貼，所以在培訓(xùn)券制度下，培訓(xùn)內(nèi)容的導(dǎo)向是職業(yè)資格證書(shū)的要求或規(guī)定。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是勞動(dòng)者還是用人單位抑或是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的共識(shí)均為：我國(guó)的職業(yè)資格動(dòng)態(tài)性不足，職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)陳舊，“認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)偏離企業(yè)的實(shí)際需要，證書(shū)的社會(huì)認(rèn)可程度不高”[7]，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求難以匹配，因而以此為導(dǎo)向的培訓(xùn)內(nèi)容在質(zhì)量上難以適應(yīng)企業(yè)需要，使培訓(xùn)券制度的效果大打折扣。

第三，在培訓(xùn)結(jié)果的評(píng)價(jià)方面，培訓(xùn)券制度中評(píng)價(jià)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)效率的主要指標(biāo)有是否參加培訓(xùn)、是否取得證書(shū)以及參訓(xùn)后在短期內(nèi)是否穩(wěn)定就業(yè)③，從保障財(cái)政支出資金安全的角度看，這些可以被行為化、易于測(cè)量的指標(biāo)是合適的，但就職業(yè)技能培訓(xùn)本身而言，這些指標(biāo)顯得短期化并且與市場(chǎng)評(píng)價(jià)有一定距離。雖然穩(wěn)定就業(yè)這一指標(biāo)在一定程度上反映了培訓(xùn)結(jié)果的市場(chǎng)化效率，但是在勞動(dòng)力市場(chǎng)中存在常態(tài)化信息不對(duì)稱(chēng)的背景下，培訓(xùn)后短時(shí)間內(nèi)要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)難度較大，況且僅靠就業(yè)狀況也難以表明培訓(xùn)與需求相適應(yīng)?？偠灾嘤?xùn)券制度在實(shí)施中是以政府為中心的，這導(dǎo)致了制度的開(kāi)放性不足，使得其未能充分發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)的作用，在供求銜接方面仍存在較大的裂痕。

（四）制度倫理：公開(kāi)透明的設(shè)想與“供求合謀”的風(fēng)險(xiǎn)

除有助于提升服務(wù)效率外，服務(wù)券制度受到歡迎的另一個(gè)重要原因是其將公共服務(wù)的過(guò)程透明化，在服務(wù)受眾參與選擇和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中即對(duì)政府和提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了有效的監(jiān)督，從而避免了補(bǔ)貼或者公開(kāi)招標(biāo)方式下可能存在的尋租風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)踐中，職業(yè)技能培訓(xùn)券制度在保障了政府行為的公開(kāi)透明之外，并沒(méi)有對(duì)持券人做出有效的約束，從而產(chǎn)生了持券人和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“合謀”套取培訓(xùn)資金的問(wèn)題。G市的培訓(xùn)券是有“代金券”性質(zhì)的有價(jià)憑證，依申請(qǐng)面向符合條件的勞動(dòng)者免費(fèi)發(fā)放，這給缺乏培訓(xùn)意愿的勞動(dòng)者提供了尋租的空間。通過(guò)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合謀虛報(bào)培訓(xùn)資料，持券人和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就有可能套取相應(yīng)的培訓(xùn)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)[6]。

針對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)，G市采取的措施主要是加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)過(guò)程的控制，確保持券勞動(dòng)者參加了培訓(xùn)課程，同時(shí)，將職業(yè)技能鑒定的結(jié)果作為發(fā)放補(bǔ)貼的依據(jù)，借此證明勞動(dòng)者參加了培訓(xùn)并且取得了效果。但是，這些控制手段都不同程度地存在不完善之處。一方面，由于監(jiān)控力量有限，對(duì)所有的課堂進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控是難以做到的，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)必然存在；另一方面，由于職業(yè)技能鑒定和資格證書(shū)本身就存在含金量不高的問(wèn)題，以通過(guò)鑒定作為領(lǐng)取補(bǔ)貼的條件可能存在風(fēng)險(xiǎn)，而且根據(jù)當(dāng)前的制度，對(duì)于沒(méi)有通過(guò)鑒定的但參加培訓(xùn)的勞動(dòng)者，也給予50%的補(bǔ)貼，這也是較為明顯的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。所以，培訓(xùn)券制度在回應(yīng)了政府尋租問(wèn)題的同時(shí)，又制造了新的“供求合謀”的風(fēng)險(xiǎn)。

四、職業(yè)技能培訓(xùn)券制度的歸位：基于開(kāi)放性的完善路徑

服務(wù)券是開(kāi)放政府條件下政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度形式之一[8]，其制度優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)開(kāi)放的制度設(shè)計(jì)提升公共服務(wù)的供給效率，改善服務(wù)品質(zhì)。就職業(yè)技能培訓(xùn)券而言，其開(kāi)放性體現(xiàn)在充分發(fā)揮職業(yè)技能培訓(xùn)的“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”作用，落實(shí)培訓(xùn)供求雙方的主體地位并調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。而G市職業(yè)技能培訓(xùn)券制度之所以出現(xiàn)上述的問(wèn)題，最為重要的是其制度設(shè)計(jì)的開(kāi)放性不足，制度實(shí)施中關(guān)鍵主體缺位、持券人積極性不高，管理上仍然以政府為中心，市場(chǎng)機(jī)制的作用發(fā)揮不充分，致使培訓(xùn)券制度趨于封閉，制度的向心力不足，沒(méi)有形成良性循環(huán)，制約了制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。因此，完善培訓(xùn)券制度要進(jìn)一步厘清制度定位，界定其中政府的職能以及市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的范圍和方式。

第一，將政府在培訓(xùn)券制度中的角色轉(zhuǎn)向“服務(wù)員”和“裁判員”。培訓(xùn)券制度的活力源于職業(yè)技能培訓(xùn)發(fā)揮市場(chǎng)的作用，通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、選擇機(jī)制、篩選機(jī)制改善職業(yè)技能培訓(xùn)的效果。因而，政府的角色必須從“指揮員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)員”和“裁判員”[9]，減少培訓(xùn)券制度中政府對(duì)資源配置的不必要干預(yù)，充分尊重培訓(xùn)市場(chǎng)中各方的選擇權(quán)和決策權(quán)，將由誰(shuí)生產(chǎn)職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)、具體生產(chǎn)什么內(nèi)容、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少的問(wèn)題交由“準(zhǔn)市場(chǎng)”的主體自行決定。

第二，調(diào)動(dòng)培訓(xùn)券制度中關(guān)鍵行動(dòng)者的積極性。提升制度開(kāi)放性首先要求調(diào)動(dòng)各參與方的積極性，針對(duì)當(dāng)前培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與制度的交易成本過(guò)高、持券人參訓(xùn)意愿不足、企業(yè)主體缺位等問(wèn)題，要從這些方面著手：一是重新梳理制度流程，簡(jiǎn)化不必要的制度環(huán)節(jié)，降低參與制度的交易成本，形成培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)券制度的內(nèi)在激勵(lì)，為制度的競(jìng)爭(zhēng)性奠定基礎(chǔ)；二是對(duì)于職業(yè)化水平不高又缺乏培訓(xùn)意愿的持券勞動(dòng)者，一個(gè)可行的方法是將職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn)相結(jié)合，在參訓(xùn)之前先通過(guò)職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)結(jié)合市場(chǎng)需求幫助勞動(dòng)者明確培訓(xùn)需求與參訓(xùn)的目標(biāo)，提高參訓(xùn)的預(yù)期收益，從而激發(fā)參訓(xùn)積極性；三是將企業(yè)納入培訓(xùn)券制度，由企業(yè)提出技能需求有助于引導(dǎo)培訓(xùn)方向，既能提升培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的效率，又能進(jìn)一步激發(fā)勞動(dòng)者的參訓(xùn)積極性。

第三，創(chuàng)新和加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)券的監(jiān)管制度。目前培訓(xùn)券制度實(shí)施中的核心矛盾就是提高制度效率和加強(qiáng)制度監(jiān)管之間的矛盾，當(dāng)前，加強(qiáng)對(duì)制度運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)管，就要增加培訓(xùn)券的交易成本，從而不利于提高制度效率。這一怪圈源于目前的職業(yè)技能培訓(xùn)券制度中政府干預(yù)過(guò)多，市場(chǎng)機(jī)制的作用未能充分發(fā)揮，從而未能形成良性運(yùn)行的市場(chǎng)自行甄別、選擇和篩選機(jī)制。因而突破這一怪圈需要在兩個(gè)層面加以完善：在市場(chǎng)層面，要完善培訓(xùn)券制度的市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化持券人的主動(dòng)性，促使持券人自主、積極地選擇、激勵(lì)進(jìn)而制約培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，形成市場(chǎng)自發(fā)的監(jiān)督和制衡機(jī)制；在政策層面，需要完善監(jiān)管制度，改革當(dāng)前制度內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)狀，促使監(jiān)督制度開(kāi)放化，使培訓(xùn)券制度的每個(gè)環(huán)節(jié)都能公開(kāi)透明，接受來(lái)自各方的檢閱，降低制度內(nèi)部監(jiān)督成本的同時(shí)提高監(jiān)督的效率。

第四，強(qiáng)化對(duì)受訓(xùn)勞動(dòng)者的制度約束。作為一項(xiàng)公共服務(wù)的供給手段，勞動(dòng)者是培訓(xùn)券制度的服務(wù)對(duì)象，持券勞動(dòng)者在享受制度福利這一權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。但是當(dāng)前的制度并不關(guān)注持券人的義務(wù)和責(zé)任，這不利于制度的持續(xù)運(yùn)行。因而在完善制度的過(guò)程中應(yīng)該給予勞動(dòng)者一定的約束，減少其機(jī)會(huì)主義行為，使其承擔(dān)起與其權(quán)益相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

職業(yè)技能培訓(xùn)券制度是政府購(gòu)買(mǎi)職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)的重要形式，為了實(shí)現(xiàn)提升培訓(xùn)效率的目標(biāo)，這一制度要保持充分的開(kāi)放性，職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)的生產(chǎn)、供給均需要打破以政府為中心的行政邏輯，樹(shù)立以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的市場(chǎng)邏輯，重新定位相關(guān)各方的地位作用。政府作為培訓(xùn)付費(fèi)方，應(yīng)減少對(duì)具體培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的要求，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在篩選和淘汰培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)內(nèi)容方面的作用，轉(zhuǎn)而將其功能定位于提供服務(wù)和事后裁決。同時(shí)，簡(jiǎn)化制度流程、完善供需對(duì)接、優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)、勞動(dòng)者、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等主體的積極性，遵循市場(chǎng)機(jī)制形成制度的長(zhǎng)期良性循環(huán)。

注釋?zhuān)?/p>

①2014年以來(lái)，為化解產(chǎn)能過(guò)剩中的職工就業(yè)問(wèn)題，國(guó)家鼓勵(lì)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中抽取部分資金用于產(chǎn)業(yè)過(guò)剩行業(yè)在崗職工的培訓(xùn)。

②這種情況在其他實(shí)施培訓(xùn)券制度的地區(qū)也不同程度的存在。參見(jiàn)漆小均：《成都免費(fèi)“就業(yè)培訓(xùn)券”遇冷》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2009年3月4日版。

③《財(cái)政部人力資源社會(huì)保障部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)社〔2011〕64號(hào)）中要求職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼申請(qǐng)材料中須有培訓(xùn)人員《身份證》復(fù)印件、《登記證》復(fù)印件、職業(yè)資格證書(shū)（專(zhuān)項(xiàng)職業(yè)能力證書(shū)或培訓(xùn)合格證書(shū)）復(fù)印件、就業(yè)或創(chuàng)業(yè)證明材料、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)具的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)（或稅務(wù)發(fā)票）等憑證材料。培訓(xùn)合格并通過(guò)職業(yè)技能鑒定取得初級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū)，6個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的，按職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的100%給予補(bǔ)貼。6個(gè)月內(nèi)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)就業(yè)的，取得初級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū)，按職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的80%給予補(bǔ)貼；取得專(zhuān)項(xiàng)職業(yè)能力證書(shū)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)合格證書(shū)，按職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的60%給予補(bǔ)貼。

參考文獻(xiàn)：

[1]陽(yáng)盛益，嚴(yán)國(guó)萍.政府購(gòu)買(mǎi)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的準(zhǔn)市場(chǎng)：路徑設(shè)計(jì)與治理機(jī)制[J].南京社會(huì)科學(xué)， 2014，（5）.

[2]周義程.公共事業(yè)憑單制的實(shí)踐困境及排解策略[J].中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2012，（1）.

[3]盧美芬.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制創(chuàng)新的思考——以浙江省奉化市為例[J].中國(guó)成人教育，2009，（24）.

[4][美]E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍，等.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[5][美]戴維·奧斯本， 特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)[M].周敦仁，等.上海：上海譯文出版社，2006.

[6]魏麗艷，丁煜. 基于憑單制的公共就業(yè)培訓(xùn)準(zhǔn)市場(chǎng)模式研究[J].廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）， 2015，（3）.

[7]蔣曉旭，郭雪梅.完善中國(guó)職業(yè)資格認(rèn)證與管理制度的思考[J].中國(guó)高教研究，2006，（2）.

[8]張成福.開(kāi)放政府論[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)， 2014，（3）.

[9]張汝立，隗苗苗，許龍華.憑單制購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)中的問(wèn)題與成因——以北京市養(yǎng)老服務(wù)券政策為例[J].北京社會(huì)科學(xué)， 2012，（3）.