何易釗

【摘 要】 政府購買公共服務(wù)是當(dāng)前全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)供給水平和效率、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大有效需求、促進(jìn)就業(yè)具有重要意義。目前我國(guó)服務(wù)類采購規(guī)模小、范圍窄，在一定程度上制約了我國(guó)政府采購規(guī)模擴(kuò)面增量，如何發(fā)揮政府采購職能，做好公共服務(wù)項(xiàng)目采購，促進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目采購規(guī)范性運(yùn)行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索創(chuàng)新，研究完善政府采購具體政策，為將來完善政府購買服務(wù)制度打基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】促進(jìn)；公共服務(wù)；制度建設(shè)；采購方式；采購范圍

政府購買公共服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購買公共服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。

政府購買公共服務(wù)的主體是政府，包括一級(jí)政府和政府相關(guān)部門；政府購買公共服務(wù)的客體是社會(huì)組織與企、事業(yè)單位。本文通過借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合政府購買服務(wù)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，研究探討《政府采購法》框架下政府購買服務(wù)的采購政策，促使政府購買服務(wù)與政府采購有機(jī)的結(jié)合在一起。

一、政府購買公共服務(wù)的意義

全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神和習(xí)近平總書記系列重要講話特別是考察北京工作時(shí)的重要講話精神，準(zhǔn)確把握首都城市戰(zhàn)略定位，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政事分開和政社分開，進(jìn)一步放開公共服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入，改革創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制和方式，推動(dòng)建立公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)體系，滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

1.政府購買服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要

將部分公共服務(wù)從“直接舉辦、直接提供”轉(zhuǎn)為“購買服務(wù)、監(jiān)督質(zhì)量”，有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，切實(shí)降低行政成本，進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平和效率，對(duì)深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)高效透明的服務(wù)型政府具有重要意義。

2.政府購買服務(wù)是健全完善公共服務(wù)體系的重要途徑

為有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)缺位、規(guī)模不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不平衡、專業(yè)性不強(qiáng)等問題，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，通過創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，整合利用社會(huì)資源，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系。

3.政府購買服務(wù)是促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展的重要舉措

釋放有效需求，放開公共服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)新服務(wù)業(yè)態(tài)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量參與社會(huì)治理、提供公共服務(wù)的積極性，促進(jìn)其健康發(fā)展。

二、政府購買公共服務(wù)的理論依據(jù)

1.市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制的有機(jī)融合

公共服務(wù)的提供應(yīng)該市場(chǎng)化，政府不一定要親自生產(chǎn)或供應(yīng)公用產(chǎn)品，只需要將資金交給最有效率的機(jī)構(gòu)來運(yùn)行，通過政府采購采取多種方式尋求最佳供應(yīng)者，鼓勵(lì)公私之間的適度競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在購買過程中發(fā)揮政府采購的監(jiān)管作用，對(duì)供應(yīng)行為、資金撥付、購買服務(wù)等環(huán)節(jié)實(shí)行全過程、多方位的監(jiān)管，對(duì)各項(xiàng)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況予以評(píng)估，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制的有機(jī)融合，更好的提高資源配置效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能的科學(xué)定位

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)起基礎(chǔ)配置的經(jīng)濟(jì)體制，既不能讓市場(chǎng)支配一切，又不能讓政府包攬一切，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的職能及其履行方式應(yīng)該主要由市場(chǎng)來定位。政府購買公共服務(wù)有助于把政府從直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品和服務(wù)中解脫出來，使政府?dāng)[脫微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，克服了職能上的越位和失位，從宏觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行管理和推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)從單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)到追求社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

3.市場(chǎng)體制下政府運(yùn)作模式的變革和創(chuàng)新

政府運(yùn)作模式是對(duì)政府基本職能架構(gòu)及其特征和運(yùn)行過程總的概括和描述。長(zhǎng)期以來在提供公共服務(wù)方面（包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等）政府都發(fā)揮著中心作用，壟斷了公共服務(wù)的所有環(huán)節(jié)，直接導(dǎo)致了公共服務(wù)提供的低效率、差質(zhì)量、弱競(jìng)爭(zhēng)。政府運(yùn)作模式的根本改變，在于最終確立公共服務(wù)型政府和公共管理型政府，政府購買公共服務(wù)正是政府運(yùn)作模式變革的一種表現(xiàn)方式。有效促進(jìn)政府從“全能政府”、“無限政府“向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)作模式和政府職能在公共服務(wù)提供方面的變革和創(chuàng)新。

三、政府購買服務(wù)存在的問題

推行政府購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，也是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府采購擴(kuò)面增量的有效途徑，但從現(xiàn)實(shí)情況看，仍然存在一些問題：

1.缺乏必要的制度保障

目前，我國(guó)政府購買服務(wù)工作剛剛起步，相關(guān)的制度機(jī)制和法律還在制定中，有些地方雖然結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，頒布了政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見，出臺(tái)了公共服務(wù)政府購買目錄，但由于普遍缺少有關(guān)公共服務(wù)方面的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)的規(guī)定、意見缺乏指導(dǎo)性、可操作性和科學(xué)合理性。目前，大部分公共服務(wù)仍由政府相關(guān)部門提供，涉及的主體和環(huán)節(jié)較多，大范圍采取政府購買公共服務(wù)后，可能形成財(cái)政即養(yǎng)人又買服務(wù)的局面，造成財(cái)政資源和政府人力資源的浪費(fèi)的現(xiàn)象，沒有相應(yīng)完善的法律制度來作保障，難以保證各社會(huì)主體能夠平等參與到公共服務(wù)提供中來，公平競(jìng)爭(zhēng)無法實(shí)現(xiàn)，從而影響政府購買公共服務(wù)的有效開展。

2.購買程序不規(guī)范，采購方式單一

規(guī)范的購買程序是政府購買公共服務(wù)運(yùn)行的重要保證。從具體情況看，購買公共服務(wù)基本上是政府包攬一切社會(huì)服務(wù)的做法，由各主管部門管理直接確定服務(wù)承接者，政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目、資金預(yù)算不公開，選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致購買過程缺乏公開性和競(jìng)爭(zhēng)性，隨意性強(qiáng)。迫切需要政府在項(xiàng)目申報(bào)、財(cái)政預(yù)算、購買程序、資金監(jiān)管等方面作出進(jìn)一步規(guī)范。

公開招標(biāo)是政府采購采用的主要采購方式，但公共服務(wù)是一種特殊商品，包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、三農(nóng)、文化體育、市政市容、環(huán)境保護(hù)、人才就業(yè)等諸多方面，涉及的是社會(huì)效益、社會(huì)評(píng)價(jià)等問題，是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行供給，受益人是老百姓，政府購買服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是老百姓的滿意度，政府采購方式在運(yùn)用上要充分考慮服務(wù)項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，進(jìn)行扎實(shí)的制度、流程設(shè)計(jì)，公開招標(biāo)采購方式不能完全適應(yīng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的特殊發(fā)展需要。

3.采購代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家專業(yè)水準(zhǔn)參差不齊

公關(guān)服務(wù)具有專業(yè)面廣、不可預(yù)見性強(qiáng)、采購合同往往具有專業(yè)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)的貨物、工程、服務(wù)相比，對(duì)采購人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家的綜合能力要求更高，而現(xiàn)在政府采購領(lǐng)域的代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家主要是針對(duì)傳統(tǒng)采購項(xiàng)目，對(duì)剛剛起步的公共服務(wù)領(lǐng)域采購，在專業(yè)行業(yè)背景和專業(yè)財(cái)務(wù)、法律知識(shí)以及人員數(shù)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足專業(yè)服務(wù)的需要，水平參差不齊，影響了招投標(biāo)工作效果。

四、關(guān)于完善公共服務(wù)政府購買機(jī)制的建議

1.盡快完善現(xiàn)行政府購買服務(wù)的法律、法規(guī)

政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)方面在我國(guó)還是新生事物，各地都還處在實(shí)踐探索階段，差異較大，建議在國(guó)家層面盡快出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見，還處在還沒有完善的法律制度進(jìn)行保障，有些地方結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，頒布了政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見，但由于普遍缺少有關(guān)公共服務(wù)方面的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)的規(guī)定、意見缺乏指導(dǎo)性、可操作性和科學(xué)合理性。而出臺(tái)的相關(guān)法律也只是涉及傳統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域，并沒有將公共服務(wù)納入采購范圍，出臺(tái)配套政策，應(yīng)對(duì)購買公共服務(wù)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，將購買的范圍、購買類別及其購買方式、資金的使用方法進(jìn)行規(guī)定，修訂完善政府采購和招投標(biāo)相關(guān)的規(guī)定，對(duì)專業(yè)服務(wù)重新定位，強(qiáng)化對(duì)專業(yè)服務(wù)價(jià)值和特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，調(diào)整服務(wù)類項(xiàng)目評(píng)審中價(jià)格分值的比例，修改競(jìng)爭(zhēng)性談判中低價(jià)中標(biāo)的規(guī)定，降低價(jià)格因素對(duì)購買專業(yè)服務(wù)的影響。

2.合理制定政府購買服務(wù)目錄，擴(kuò)大采購范圍

在制定政府購買服務(wù)目錄過程中，要圍繞政府推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)的中心任務(wù)，緊貼保障和改善民生的財(cái)政支出重點(diǎn)，合理界定并積極拓寬政府購買服務(wù)范圍。要根據(jù)公共服務(wù)市場(chǎng)化程度，按照“積極穩(wěn)妥、現(xiàn)易后難、先增量后存量”的原則，從市場(chǎng)化程度高的領(lǐng)域開始，逐步擴(kuò)大。對(duì)信息化技術(shù)支撐服務(wù)、設(shè)施維護(hù)服務(wù)、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化、就業(yè)培訓(xùn)等市場(chǎng)化程度較高的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)全面實(shí)行政府購買。而單項(xiàng)采購金額巨大、公眾期盼值高、項(xiàng)目實(shí)施效果與社會(huì)各方面關(guān)聯(lián)度高、采購策劃周期短，采購時(shí)間要求高的公共服務(wù)采購，根據(jù)基本特征考慮，將采購公共服務(wù)政府采購職責(zé)范圍內(nèi)的，適合采購市場(chǎng)化方式的、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)、事務(wù)性管理服務(wù)以及履行政府職責(zé)所需的輔助性服務(wù)納入進(jìn)政府采購范圍。 將條件成熟的服務(wù)項(xiàng)目納入到政府集中采購中，建立服務(wù)采購目錄，按照科學(xué)化、精細(xì)化管理要求，體現(xiàn)采購目錄與抓大放小相結(jié)合的思路，合理制定政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮集中采購的作用。

3.制定規(guī)范操作規(guī)程，完善購買程序

與貨物類采購和工程類采購相比，政府購買公共服務(wù)涉及內(nèi)容多、項(xiàng)目雜、范圍不好界定、標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一、操作難以把握的特點(diǎn)。因此，在操作過程中，要明確政府購買公共服務(wù)的主要內(nèi)容、實(shí)施范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系、資金支付方式、承接主體資格、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等，從提出購買項(xiàng)目、編報(bào)購買預(yù)算到實(shí)施招標(biāo)采購、項(xiàng)目監(jiān)理、績(jī)效評(píng)價(jià)等，建立一套行之有效的政府購買程序規(guī)定，使政府購買公共服務(wù)在發(fā)展中加強(qiáng)規(guī)范、在規(guī)范中良性發(fā)展。 針對(duì)同類服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量多、批次多的項(xiàng)目，改變“一事一批” 的管理模式，實(shí)行資金預(yù)算、采購方式一攬子批復(fù)。

4.創(chuàng)新政府采購購買方式

公共服務(wù)類項(xiàng)目由于存在數(shù)量不固定、金額不固定、期限不固定的特點(diǎn)，有些政府購買的服務(wù)項(xiàng)目存在技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能實(shí)現(xiàn)確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求，存在不確定性，資金總量不固定，在項(xiàng)目采購中需要采購人、專家、供應(yīng)商反復(fù)商討技術(shù)需求、實(shí)施方案、服務(wù)要求等，可競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)等方式，允許采購人與潛在供應(yīng)商反復(fù)討論技術(shù)、采購需求、評(píng)標(biāo)辦法和資金方案等，經(jīng)過多輪競(jìng)爭(zhēng)性談判，依據(jù)最后一輪提交的談判方案確定成交供應(yīng)商。另外有些項(xiàng)目是專有技術(shù)服務(wù)，具有唯一性，適合選用單一來源采購方式。

針對(duì)通過實(shí)行公開招標(biāo)定點(diǎn)方式進(jìn)行的服務(wù)類項(xiàng)目，引入競(jìng)價(jià)采購方式，增強(qiáng)價(jià)格透明度，減少暗箱操作。如法律服務(wù)、會(huì)計(jì)服務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)、審計(jì)服務(wù)、印刷服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)等項(xiàng)目，通過競(jìng)價(jià)平臺(tái)，采購人發(fā)布采購信息，提出明確規(guī)范的采購標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)需求，定點(diǎn)供應(yīng)商通過競(jìng)價(jià)，即三輪報(bào)價(jià)，確定最低報(bào)價(jià)者中標(biāo)，理順服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格。

探索創(chuàng)新其他多種采購方式，例如可以推行區(qū)域聯(lián)動(dòng)采購，在一定區(qū)域范圍內(nèi)充分發(fā)揮中心城市市場(chǎng)功能上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)周邊地區(qū)共同實(shí)施政府采購。通過實(shí)行區(qū)域一體、上下連動(dòng)、信息互通、資源共享，發(fā)揮規(guī)模采購優(yōu)勢(shì)。