重大行政決策公眾參與研究

何建華 馮丹丹

摘 要：法治政府的建設(shè)離不開科學(xué)、民主和合法的重大行政決策制度，其中公眾參與就是保證重大行政決策科學(xué)、民主和合法的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，同時(shí)達(dá)到控制行政權(quán)力的濫用和防止社會(huì)矛盾激化的效果。本文在分析了重大行政決策公眾參與的背景和前提的基礎(chǔ)上，從重大行政決策公眾參與的立法、公眾參與主體、公眾參與啟動(dòng)模式、公眾參與形式以及公眾參與反饋機(jī)制五個(gè)方面進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：法治政府；行政決策；公眾參與

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）04-0038-02

重大行政決策是政府針對(duì)不特定主體做出的影響范圍較廣的抽象行政行為，為確保其合法性及合理性，就離不開民主性的保障。標(biāo)志一個(gè)政府是否是法治政府，更離不開合法、合理、民主的行政決策。只有公眾參與到行政決策的過程中才能保證最終決策的民主性，進(jìn)而才能確保其合法性與合理性。為了避免流于形式，公眾參與只有在觀念的轉(zhuǎn)變和多方面的制度配合下，才能在重大行政決策中發(fā)揮出實(shí)際的作用。

一、重大行政決策公眾參與的背景

20世紀(jì)90年代，公眾參與開始進(jìn)入公眾的視野并影響著他們的觀念與生活方式。公民民主意識(shí)與參政需求的增強(qiáng)，也是對(duì)政府行政的一種考驗(yàn)。俞可平教授認(rèn)為，公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)[1]。蔡定劍教授認(rèn)為，公眾參與是指公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在聽取相關(guān)利害關(guān)系人、其他社會(huì)組織或公眾的意見后，通過雙方互動(dòng)反饋，最終以公眾意見和相關(guān)信息為依據(jù)，制定與公共利益相關(guān)的立法、政策或進(jìn)行公共管理的活動(dòng)過程。它是公眾與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)共同決定公共事務(wù)和公共治理的途徑，是決策者與受決策影響的相關(guān)利害關(guān)系人之間的溝通與對(duì)話[2]。因此，重大行政決策公眾參與是指公眾在行政機(jī)關(guān)行政決策時(shí)提出意見，并對(duì)最終決策產(chǎn)生影響的過程。

法治政府的建設(shè)必然離不開行政決策的合法性、科學(xué)性、民主性。因此，在建設(shè)法治政府的要求下，在黨中央的文件和法律中，均涉及了民主決策離不開公眾參與。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序……”2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)指出：“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序?！庇行┑胤秸仓贫擞嘘P(guān)行政決策的程序立法[3]，如《湖南省行政程序規(guī)定》中聽證制度單列一章，行政決策聽證制度專列一節(jié)，并規(guī)定推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的核心制度是公眾參與。

在實(shí)踐中，公眾參與重大行政決策往往流于形式，沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。如近年來發(fā)生在廈門、寧波、昆明、廣東茂名等地方的一系列PX項(xiàng)目導(dǎo)致公眾游行的事件；各地普遍遭遇城市垃圾填埋場所、焚燒場所選址的風(fēng)波[4]；暴力拆遷等事件。這些事件的背后深層原因就在于政府決策時(shí)沒有讓公眾知情或參與，因而導(dǎo)致了社會(huì)矛盾的激化。因此重大行政決策公眾參與是法治政府建設(shè)的重要保障。

二、重大行政決策公眾參與的前提條件

要使公眾有效地參與重大行政決策的過程，首先應(yīng)做到政府行政決策信息的公開和民主理念的樹立。如果沒有這兩個(gè)方面的保障，重大行政決策的公眾參與將無法得到實(shí)踐，最終流于形式，造成人力、物力、資源的浪費(fèi)，公民的參政議政的能力無法提高，主動(dòng)性也會(huì)受到打擊。

1.政府行政決策信息的公開。重大行政決策公眾參與實(shí)質(zhì)上是英國“自然公正原則”的表現(xiàn)，即：“任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見”。從這句話的本意可以看出，政府必須擺出誠信的姿態(tài)來與公民進(jìn)行協(xié)商對(duì)話。因此，要保障重大行政決策過程中公眾有效參與，在完善公眾參與制度的同時(shí)，首要前提就是政府必須保證政府決策時(shí)的信息公開。在當(dāng)今信息時(shí)代，掌握信息的優(yōu)勢者往往決定事物最終的成敗[5]。我國由于新聞自由還存在很多不足，信息被公眾了解的渠道很少，公眾信息相對(duì)比較閉塞，因此政府就是信息掌握的優(yōu)勢者。此時(shí)就需要政府在做出一個(gè)重大行政決策時(shí)，尤其是關(guān)系到公眾利益時(shí)，不能因?yàn)轭檻]而引起社會(huì)的不穩(wěn)定，而控制信息或者公開的信息不具有全面性和真實(shí)性。只有全面、真實(shí)的信息公開，才能保證公眾對(duì)決策信息的了解，有利于公眾對(duì)決策提出有效的好的意見和建議。

2.民主理念的樹立。無論政府還是公民，民主理念的樹立都是保證重大行政決策公眾有效參與的另一個(gè)重要的前提條件。如果沒有民主理念，就不會(huì)有積極的政治參與，也就難免使得公眾參與仍然流于形式。我國在長期積極行政的影響下，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)習(xí)慣了這樣一種觀念，即在做出決定時(shí)，需要協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)之間的利益，此時(shí)“一言堂”比“群言堂”[6]更加省事快捷。如果設(shè)置民主程序來爭取多數(shù)同意，必定要花費(fèi)更多的時(shí)間、人力、物力，經(jīng)過辯論、審議、妥協(xié)和表決過程，可能會(huì)影響到行政決策講求的效率。因此，自上而下的行政決策體制往往單方向地傳遞信息，以政府機(jī)關(guān)行政首長最終一人決定的效率優(yōu)勢來取代民主決策，在改革初期還是具有一定的合理性的。然而，這不能作為不實(shí)行重大行政決策公眾有效參與，或者僅僅使其停留在形式上的理由。當(dāng)然一些客觀存在是一時(shí)改變不了的，如我國公眾參與的文化傳統(tǒng)薄弱和公眾自身理性參與的能力的缺乏，但是公眾越不積極參與，政府與公眾之間越不相互信任，公眾參與經(jīng)驗(yàn)也越匱乏。因此，民主理念需要樹立，并且需要政府和公眾雙向地積極參與，才能保證重大行政決策公眾參與的有效實(shí)施。

三、完善重大行政決策公眾參與制度的建議

1.重大行政決策公眾參與立法方面。目前對(duì)重大行政決策公眾參與的規(guī)定，僅僅是黨中央的文件或者國務(wù)院的決定抑或是地方性法規(guī)，或是散見于單行法律中，例如：《價(jià)格法》確立了行政相對(duì)人參與價(jià)格制定行政決策的制度；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》確立了行政相對(duì)人參與環(huán)境及規(guī)劃編制等行政決策的制度。由于單行法律規(guī)定簡單，覆蓋面小，帶來了關(guān)于行政決策公眾參與范圍較窄等問題，可以通過全國人大及其常委會(huì)的立法來對(duì)行政決策公眾參與進(jìn)行全面規(guī)定。例如可以制定基本法律《行政程序法》，對(duì)行政決策這種抽象行政行為的程序做出具體的規(guī)定，或者是制定專門法律《行政決策公眾參與法》。

2.重大行政決策公眾參與主體的范圍方面。由于受到有限參與、保證行政決策的效率的觀念影響，當(dāng)前我國重大行政決策公眾參與主體并不具有廣泛性。從一般意義上理解，公眾參與主體僅為利害關(guān)系人。由于決策影響主體不特定，由政府主導(dǎo)遴選代表大多數(shù)利害關(guān)系人的代表并非公眾自己選出來的。其實(shí)，除了利害關(guān)系人的個(gè)體，公眾參與主體還包括法人、組織，亦稱為“利益集團(tuán)”。①利益多元化是當(dāng)今社會(huì)的主要特征，在這樣的背景下，多元的利益主體為維護(hù)自己的利益，通過一種新的方式由個(gè)人發(fā)展到集團(tuán)，以影響度和被關(guān)注度很高的集團(tuán)方式參與到行政決策過程中。此時(shí)決策機(jī)關(guān)也需要以新的方式與公眾溝通，牽涉其利益的“利益集團(tuán)”就起到了信息溝通的作用。在重大行政決策中，這些集團(tuán)往往能更加有效地發(fā)揮公眾參與的優(yōu)越性。

3.重大行政決策公眾參與啟動(dòng)模式方面。我國公眾參與的啟動(dòng)模式是自上而下的政府主導(dǎo)，而不是公眾自下而上的方式。現(xiàn)行的法律規(guī)范并未對(duì)公眾參與行政決策啟動(dòng)方式做出具體規(guī)定，只是原則上規(guī)定決策事項(xiàng)涉及公眾利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見，或是通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取公眾意見。實(shí)踐中，行政決策主體長期以來掌握著公眾參與的啟動(dòng)權(quán)，公眾參與一般是被動(dòng)接受邀請(qǐng)時(shí)才能參與決策。國家在決策時(shí)也往往把政府的價(jià)值放在首位，以政府階段性政策為依據(jù)來決定出臺(tái)哪方面的政策[7]，因而將公眾參與決策啟動(dòng)權(quán)完全掌控在自己手中，公眾只能被動(dòng)地在被邀請(qǐng)的情況下和在已設(shè)定的行政決策議程下參與決策。因此在立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，公眾參與啟動(dòng)模式除了政府的自上而下的主導(dǎo)方式，還需要規(guī)定自下而上的方式。

4.重大行政決策公眾參與的形式方面。公眾參與的形式設(shè)計(jì)是民主的保障，設(shè)計(jì)合理才能保證民主的審慎性。目前，在中國公眾參與尚處于形式化和易操縱的初始階段。這主要?dú)w因于我國的公眾參與實(shí)踐少，形式往往局限于公示、聽取意見、咨詢、聽證等較少的方式，無法使得公眾廣泛有效地參與到?jīng)Q策中。聽證會(huì)程序復(fù)雜和過于司法化也就無法作為公眾參與簡便的一般形式，但形式多樣、適用靈活與簡便的非正式聽證，②可以滿足公眾參與和行政效率的雙重要求。因此，非正式聽證應(yīng)作為重大行政決策公眾參與的一般形式，形式多種多樣，如市民評(píng)審團(tuán)、市民調(diào)查群、焦點(diǎn)小組、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論、公共會(huì)議、公共接（招）待會(huì)、公眾意愿調(diào)查、郵寄、討論會(huì)、特別行動(dòng)組、政府網(wǎng)站、免費(fèi)電話號(hào)碼、電信會(huì)議等。

5.重大行政決策公眾參與的反饋機(jī)制方面。公眾的反饋機(jī)制是保障公眾參與有效的機(jī)制，其含義就是要把決策時(shí)是否采納參與人的意見公布出來。公眾參與并不是說政府一定要采納多數(shù)的意見，但政府必須說明采納或不采納某些意見的理由。行政機(jī)關(guān)在決策過程中對(duì)公眾意見逐個(gè)認(rèn)真閱讀，經(jīng)過歸納總結(jié)分類，對(duì)每一類意見是否采納會(huì)進(jìn)行回復(fù)說明。對(duì)于采納的，在擬出臺(tái)的決策或法規(guī)中以下劃的黑線標(biāo)出具體采納的內(nèi)容。對(duì)于沒有采納的內(nèi)容則詳細(xì)地說明理由，特別是對(duì)于直接利害關(guān)系人或社會(huì)組織，可以電子郵件的形式說明理由[8]。

四、結(jié)語

我國公眾參與能力的提高是一個(gè)長期的、持續(xù)的歷史過程，政府不僅需要不斷地引導(dǎo)，而且要克服種種思想障礙，使公眾參與成為自下而上的一種政治參與，再使之程序優(yōu)化，才能保證重大行政決策公眾參與的有效性。

參考文獻(xiàn)：

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[2015-01-11].http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/articl

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