“全面從嚴(yán)治黨”制度創(chuàng)新基本關(guān)系的辯證思考

周敏凱++陳寬宇

〔摘要〕“全面從嚴(yán)治黨”制度創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要用辯證思維厘清其中一些基本關(guān)系，包括黨內(nèi)前定法規(guī)清理與新法規(guī)創(chuàng)設(shè)關(guān)系；“國法”與“黨規(guī)”關(guān)系；制度治黨與思想建黨關(guān)系、制度治黨與治黨能力關(guān)系等。優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，有助于“全面從嚴(yán)治黨”的制度創(chuàng)新。一是夯實(shí)堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)；二是營造良好的制度保障；三是體現(xiàn)在干部的選拔與領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)上。

〔關(guān)鍵詞〕全面從嚴(yán)治黨；制度治黨；中國共產(chǎn)黨；黨規(guī)

〔中圖分類號(hào)〕D262〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）03-0057-05

“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”，制度創(chuàng)新提供發(fā)展的“原動(dòng)力”，黨建制度創(chuàng)新是推動(dòng)“全面從嚴(yán)治黨”的基本原動(dòng)力。

一、 “全面從嚴(yán)治黨”的制度創(chuàng)新需要辯證思維指引

制度創(chuàng)新需要思想與方法原動(dòng)力，只有用正確的思想方法厘清制度創(chuàng)新的一些基本關(guān)系，真正發(fā)揮規(guī)矩與制度約束權(quán)力與政治行為的“籠子”的作用。就“全面從嚴(yán)治黨”的制度創(chuàng)新而言，需要運(yùn)用唯物辯證法的思維方法指引，厘清其中一些基本關(guān)系，主要有：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的前定法規(guī)與創(chuàng)新法規(guī)之間的關(guān)系；“國法”與“黨規(guī)”的關(guān)系；制度治黨、思想建黨、治黨能力與黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)系等。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新基本關(guān)系的辯證思考

（一）黨內(nèi)前定法規(guī)清理與新法規(guī)創(chuàng)設(shè)的關(guān)系

辯證處理前定黨內(nèi)法規(guī)制度的全面清理與新法規(guī)制度的創(chuàng)設(shè)關(guān)系，對(duì)于全面摸清黨內(nèi)法規(guī)制度家底，有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，切實(shí)提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

2013年8月中央發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，根據(jù)2012年6月中共中央印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》關(guān)于分兩個(gè)階段開展清理工作的意見，在第一階段（2012年7月至2013年9月）清理工作基礎(chǔ)上（即已經(jīng)對(duì)1978年至2012年6月期間發(fā)布的767件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件全面清理），對(duì)前定黨內(nèi)法規(guī)采取逐件審讀，區(qū)別對(duì)待的辯證方法處理?！稕Q定》對(duì)前定黨規(guī)中162件文件，因部分內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、已不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，而加以廢止；對(duì)前定黨規(guī)中138件調(diào)整對(duì)象已消失、適用期已過的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件宣布失效；對(duì)其余467件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件認(rèn)定繼續(xù)有效，但是對(duì)其中42件需作修改?！?〕《決定》對(duì)前定黨規(guī)的處理，遵循具體問題具體分析，既不一刀切，一概否認(rèn)；也不全盤繼承，而是采取了辯證思維方法，根據(jù)時(shí)代的變化，尤其是世情、國情、黨情的深刻變化，揚(yáng)棄前定黨內(nèi)法規(guī)文件，即廢止那些明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，或適用期已過的文件；保存那些繼續(xù)有效的法規(guī)文件，同時(shí)對(duì)其中有些文件加以必要的修改。

即使那些已經(jīng)宣布廢止和失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，也需肯定其歷史價(jià)值，不是簡(jiǎn)單視如敝屣，而是按照檔案管理有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)做好存檔、查檔利用等管理工作，發(fā)揮它們的歷史借鑒與參考價(jià)值；而對(duì)于需作修改的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，則納入新的黨內(nèi)法規(guī)制定工作整體規(guī)劃中，作出統(tǒng)一安排，有步驟地完成；對(duì)前定黨內(nèi)法規(guī)中繼續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)文件，則依舊需要貫徹落實(shí)。

辯證處理前定黨內(nèi)法規(guī)制度的全面清理與新法規(guī)制度的創(chuàng)設(shè)關(guān)系，是建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度科學(xué)體系的基礎(chǔ)工作。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新中“國法”與“黨規(guī)”的關(guān)系

在黨內(nèi)法規(guī)制度創(chuàng)新中，制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)建設(shè)至關(guān)重要，其中關(guān)鍵就是處理好“黨規(guī)” 與“國法”的關(guān)系。 長期以來管黨治黨存在一個(gè)誤區(qū)，即以國家法律當(dāng)成黨內(nèi)的紀(jì)律底線，對(duì)“黨規(guī)” 與“國法”不加區(qū)別，導(dǎo)致不同“法”的調(diào)節(jié)對(duì)象與權(quán)利義務(wù)的混淆。

王岐山同志曾經(jīng)指出，由于中國特色社會(huì)主義政黨建設(shè)的理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論研究明顯不足，一個(gè)最突出的表現(xiàn)是，管黨治黨不是以黨的法規(guī)與紀(jì)律為尺子，而是以“國法”的相關(guān)法律為依據(jù)， “黨規(guī)” 與“國法”不分，兩者混用，黨規(guī)黨紀(jì)套用“法言法語”，錯(cuò)把國家法律當(dāng)成黨內(nèi)的紀(jì)律底線?！?〕例如，上世紀(jì)90年代頒布的《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律處分條例》，其中不少規(guī)定都照搬國家司法條文，混淆了“黨規(guī)” 與“國法”的調(diào)節(jié)對(duì)象、權(quán)利義務(wù)的要求，降低了對(duì)黨員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在堅(jiān)定理想信念、踐行黨的宗旨上的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

治國理政的“國法”調(diào)節(jié)的主體對(duì)象是13億多公民，強(qiáng)調(diào)的是一般公民的法律責(zé)任與法定義務(wù)；管黨治黨的“黨紀(jì)”調(diào)節(jié)的主體對(duì)象是8700萬左右的中國工人階級(jí)先鋒隊(duì)員，重點(diǎn)約束的是黨內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治行為，強(qiáng)調(diào)的是黨員的政治責(zé)任與黨章規(guī)定的政治義務(wù)。管黨與治國的對(duì)象與宗旨不盡相同，“黨規(guī)” 與“國法”不能混用。

就黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)定位，應(yīng)具有兩重屬性。既有法律的一些特征，更有政策的一些特征。“黨規(guī)”就有廣義的“法”的某些特征，因此可以納入廣義的“法治體系”的范疇之內(nèi)。黨的十八屆四中全會(huì)決議關(guān)于建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的論述，要形成包括五個(gè)方面組成的“兩大法治體系”：第一，“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”的“國家法治體系”；第二，“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”?！?〕顯然，黨內(nèi)法規(guī)體系可以納入“中國特色社會(huì)主義法治體系”的廣義“法”的范疇。

中國特色的社會(huì)主義政治生態(tài)，尤其是憲法賦予的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，決定了黨內(nèi)法規(guī)具有某些類似于國家法的特征。1982年國家憲法在序言部分明確了中國共產(chǎn)黨在中國特色社會(huì)主義事業(yè)的唯一的執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。憲法賦予黨的長期執(zhí)政地位決定了黨的規(guī)章對(duì)國家和社會(huì)的影響是長遠(yuǎn)的。人們對(duì)效力穩(wěn)定、形式規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)可以形成像對(duì)國家法一樣的預(yù)期，借以作出符合自己利益的合理行為。

盡管如此，在國家法與黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)比中，黨內(nèi)法規(guī)的制定與形式更具有政策的一般性質(zhì)，也可以歸入政策范疇。黨章盡管是黨內(nèi)最高法規(guī)，其修訂形式明顯與“國法”常規(guī)修訂形式不盡相同，每次黨代會(huì)后一般都會(huì)加以修訂，并補(bǔ)充新的內(nèi)容；黨內(nèi)一般法規(guī)也存在類似情況。例如，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的黨內(nèi)規(guī)定在10年內(nèi)已經(jīng)修訂三次：1990 年中共中央印發(fā)《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》，1997 年中央對(duì)此文件修改補(bǔ)充，又印發(fā)《關(guān)于提高縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)質(zhì)量的意見》， 2000 年再一次修改補(bǔ)充前定文件，印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干意見》?！?〕三次修改和補(bǔ)充形式是黨內(nèi)法規(guī)制定與完善的一種常態(tài)，這種特征使黨內(nèi)法規(guī)更具有政策的即時(shí)性、具體性與靈活性的性質(zhì)，和國家法律的相對(duì)穩(wěn)定與抽象性的特點(diǎn)不盡一致。

值得一提的是，從中國政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)而言，有些領(lǐng)域的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)可能比國家法規(guī)更能發(fā)揮骨干作用。例如，在干部選拔任用領(lǐng)域的法規(guī)、軍隊(duì)治理的法規(guī)，黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)發(fā)揮了主導(dǎo)作用?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)范的是黨政所有的領(lǐng)導(dǎo)干部，而不僅僅是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。在許多國家的法律制度中，王位繼承制度、政黨選舉制度和公務(wù)員制度往往在法律體系中占據(jù)中心地位。

就“黨規(guī)” 與“國法”之間的基本關(guān)系而言，黨內(nèi)法規(guī)歸根到底必須尊重憲法與國家法的凌駕性。1982年憲法總綱第五條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”黨的十八屆四中全會(huì)決定規(guī)定：“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！薄?〕

管黨治黨中“黨規(guī)” 與“國法”混同的直接后果是紀(jì)委成了黨內(nèi)的“公檢法”，黨內(nèi)紀(jì)律審查往往成了“司法調(diào)查”；黨內(nèi)生活形成一種“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”。黨內(nèi)沒有嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)，缺乏從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)的結(jié)果是黨員干部作風(fēng)紀(jì)律問題難以及時(shí)糾正，黨內(nèi)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)無法落到實(shí)處，黨內(nèi)權(quán)力腐敗現(xiàn)象滋生蔓延在所難免。

十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開始全面清除套用“國法”的相關(guān)內(nèi)容，十八屆四中全會(huì)依法治國的決定明確依“國法”治國理政，依“黨規(guī)”治黨的要求。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)：“需要明確的是，在我們國家，法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格?！薄?〕《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的頒布，劃定了黨內(nèi)紀(jì)律“高壓線”，把黨紀(jì)挺在國法之前，黨紀(jì)嚴(yán)于國法，基本上解決了“黨規(guī)” 與“國法”混同的大問題。

（三）制度治黨與思想建黨的關(guān)系

黨的建設(shè)是一個(gè)偉大工程，盡管制度建設(shè)是關(guān)鍵，是根本，但是仍然需要思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)與反腐倡廉建設(shè)等方面的建設(shè)相輔相成，形成一個(gè)良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。如果存在任何一個(gè)方面的缺陷或短板，黨內(nèi)政治生態(tài)的大廈就難以支撐起來。

一方面，在“全面從嚴(yán)治黨”的政治生態(tài)建設(shè)中，需要有效整合諸多因素，發(fā)揮合力作用。人的行為除了法規(guī)制度的“他律”約束，使之明白“不能干”的底線，還需要思想道德的“自律”約束，使之存在“不想干”的底線。 “從嚴(yán)治黨靠教育，也要靠制度，二者一剛一柔，要同向發(fā)力，同時(shí)發(fā)力”〔7〕，才能形成制度治黨的“不能干”與思想建黨“不想干”結(jié)合的良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。

另一方面，“全面從嚴(yán)治黨”需要制度治黨與思想建黨同向發(fā)力，相輔相成，但是兩者之間主次關(guān)系必須分清，不能主次不分，陷入形而上學(xué)的泥潭。改革開放以來黨建的重要教訓(xùn)之一就是，在黨內(nèi)制約權(quán)力的法規(guī)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后的背景下，即使黨內(nèi)思想教育活動(dòng)不斷，制約黨內(nèi)權(quán)力腐敗的成效依然不大。而黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的不斷深入，制約權(quán)力的籠子日益完善，短短三年就取得了前所未有反腐倡廉的勝利成果。從嚴(yán)治黨實(shí)踐證明，制度治黨是“全面從嚴(yán)治黨”，克服黨內(nèi)“四大危險(xiǎn)”的主要矛盾。習(xí)近平曾指出，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的”，〔8〕“從嚴(yán)治黨靠教育，也要靠制度——思想教育要結(jié)合落實(shí)制度來進(jìn)行，抓住主要矛盾，不搞空對(duì)空”?！?〕

（四）制度治黨與從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)的治黨能力關(guān)系

“全面從嚴(yán)治黨”， 制度治黨固然是基礎(chǔ)，但是即使有了好的制度，還需要從嚴(yán)付諸實(shí)施，需要從嚴(yán)治黨的能力。“沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用?！薄?0〕

從嚴(yán)治黨的能力， 除了制定有效的黨內(nèi)法規(guī)制度之外，首先表現(xiàn)在有效執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)，有效實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的能力上。不能認(rèn)為建造了制度的籠子，就能把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。要發(fā)揮法規(guī)制度的效能，必須嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)主體監(jiān)督責(zé)任，真正有人依照黨內(nèi)規(guī)章制度敢抓敢管，真正使黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)矩成為帶電的高壓線，而不是嚇人的“紙老虎”，只有這樣才可能展示法規(guī)制度約束權(quán)力的作用與價(jià)值。十八大以來，在從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)與黨內(nèi)監(jiān)督制度化方面，初步形成了問責(zé)常態(tài)化，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的氛圍。經(jīng)過幾輪中央巡視工作的監(jiān)督問責(zé)，不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在巡視問責(zé)中落馬。僅2015年，全國共有850余個(gè)單位的黨委、紀(jì)委和1.5萬多名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到責(zé)任追究。其中，河南新鄉(xiāng)市委原書記李慶貴，盡管本人沒有貪腐，但是在他任內(nèi)河南省連續(xù)3名廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，他因主體責(zé)任落實(shí)不力還是受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分并被免去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！?1〕以《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》為主導(dǎo)的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的頒布執(zhí)行，一套科學(xué)合理的問責(zé)機(jī)制的建設(shè)，鑄就了黨內(nèi)鐵腕反腐的制度利劍。

三、“全面從嚴(yán)治黨”需要進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)

習(xí)近平指出：“加強(qiáng)黨的建設(shè)，必須營造一個(gè)良好從政環(huán)境，也就是要有一個(gè)好的政治生態(tài)。”〔12〕“全面從嚴(yán)治黨”需要進(jìn)一步優(yōu)化政治生態(tài)。

首先，需要以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局與“五大發(fā)展”理念為指導(dǎo)，夯實(shí)堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

其次，進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)制度、規(guī)矩與紀(jì)律建設(shè)，將十八大以來已經(jīng)頒布的一系列重要黨內(nèi)法規(guī)文件落實(shí)到實(shí)處，為優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)營造良好的制度保障。尤其要以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》兩部黨內(nèi)法規(guī)為指引，繼續(xù)從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，處理“腐敗存量”；堅(jiān)決遏制“腐敗增量”，推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)。堅(jiān)持以立德為本，紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)施思想建黨和制度治黨、依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)結(jié)合的“全面從嚴(yán)治黨”。

最后，政治生態(tài)的優(yōu)化集中體現(xiàn)在干部的選拔與領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)上。2016年各級(jí)黨委開始換屆，2017年黨的十九大將召開，要以四級(jí)黨委換屆與優(yōu)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)為抓手，將一批腐敗、不作為、被問責(zé)的干部清出干部隊(duì)伍，將一大批經(jīng)受住各種考驗(yàn)的優(yōu)秀黨員干部選入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。順利召開十九大中央委員會(huì)與中央紀(jì)檢委員會(huì)，完成改革開放新30年的干部隊(duì)伍整體交接，譜寫“重構(gòu)政治生態(tài)”的新篇章。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔8〕中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編〔C〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.81.

〔11〕姜潔.管黨治黨，首先要尊崇黨章〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2016-01-19.

〔12〕堅(jiān)持從嚴(yán)治黨落實(shí)管黨治黨責(zé)任把作風(fēng)建設(shè)要求融入黨的制度建設(shè)〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2014-07-01.

【責(zé)任編輯：石本惠】黨政研究20163