摘 要：文章通過理論構(gòu)建和實(shí)證研究等方式，立足于對葫蘆島市龍港區(qū)目前基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀，針對當(dāng)前基層協(xié)商民主中存在的現(xiàn)實(shí)困惑進(jìn)行分析，以期探索一條新時(shí)期發(fā)展基層協(xié)商民主的有效路徑。

關(guān)鍵詞：基層；協(xié)商民主；實(shí)踐；問題；對策

積極開展基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的一個(gè)重要方面。近年來，中國基層協(xié)商民主在推進(jìn)中探索出很多實(shí)踐形式，也取得了重要成果，但仍存在許多問題。本課題通過研究葫蘆島市龍港區(qū)基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前基層協(xié)商民主中存在的現(xiàn)實(shí)困惑，試圖探索新時(shí)期發(fā)展基層協(xié)商民主的有效路徑。

文章所稱基層協(xié)商民主是指：在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國城市社區(qū)、農(nóng)村和企事業(yè)單位的各類主體，就與自身利益密切相關(guān)的問題進(jìn)行有組織的協(xié)商，依法參與基層公共決策和基層社會(huì)治理的民主實(shí)踐。

一、葫蘆島市龍港區(qū)基層協(xié)商民主的實(shí)踐研究

龍港區(qū)是葫蘆島市中心城區(qū)。在葫蘆島市六個(gè)縣（市）區(qū)中，該區(qū)的基層協(xié)商民主工作較為突出。

（一）充分發(fā)揮政協(xié)的作用

龍港區(qū)本屆政協(xié)委員176名，分別來自區(qū)直黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各黨派、團(tuán)體、基層組織及其他各界。委員整體素質(zhì)好，參與協(xié)商民主的意識(shí)和能力較強(qiáng)。

1.加強(qiáng)政協(xié)委員參與協(xié)商民主的主動(dòng)性。龍港區(qū)自2008年以來不斷探索多元化的協(xié)商民主參與形式。通過經(jīng)常開展各種協(xié)商議事、視察、調(diào)研活動(dòng)和廣泛的民主監(jiān)督工作，使協(xié)商民主成為常態(tài)。全區(qū)以政協(xié)主動(dòng)的協(xié)商民主、積極參政履職的影響力，切實(shí)做到“三在前”、“三在先”，即重大決策要協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實(shí)施之前；制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃要先協(xié)商后決策，對重要人事安排和關(guān)系人民群眾切身利益的重大問題要先協(xié)商后決定，制定重要地方性政府法規(guī)要先協(xié)商后通過。通過長期的努力，龍港區(qū)基本形成了各級領(lǐng)導(dǎo)對區(qū)政協(xié)工作重視的常態(tài)化及區(qū)政協(xié)對委員工作重視的常態(tài)化，政協(xié)委員參與協(xié)商民主的主動(dòng)性大大增強(qiáng)。

2.增強(qiáng)政協(xié)民主協(xié)商方式的靈活性。龍港區(qū)政協(xié)以各界別委員為主體，組建了7個(gè)委員界別活動(dòng)組。每年初，以區(qū)政協(xié)常委會(huì)年度《工作要點(diǎn)》為依據(jù)，指導(dǎo)各委員活動(dòng)組開展經(jīng)常性活動(dòng)。各委員活動(dòng)組依托各自的界別優(yōu)勢，圍繞政府重點(diǎn)工作和社會(huì)熱點(diǎn)，開展形式靈活多樣的協(xié)商議事。如：針對“全區(qū)新農(nóng)合發(fā)展”、“青山保護(hù)綠化工程建設(shè)”、“兩河五村改造工程回遷安置小區(qū)建設(shè)”、“基礎(chǔ)教育強(qiáng)區(qū)建設(shè)”等問題，各界別組廣泛開展調(diào)研視察活動(dòng)，以專題協(xié)商形式提出的意見和建議，得到區(qū)委、政府的高度重視和積極回應(yīng)。

3.增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性。為確保民主監(jiān)督的實(shí)效性，龍港區(qū)不斷推進(jìn)和完善民主監(jiān)督員派駐工作。從2009年開始推進(jìn)，到2012年底，實(shí)現(xiàn)了從全區(qū)各部門到各鄉(xiāng)街、檢法兩院的全覆蓋。選派72名政協(xié)委員，劃分5個(gè)片區(qū)18個(gè)監(jiān)督小組，派駐到36家單位。政協(xié)班子成員帶隊(duì)深入，機(jī)關(guān)各委辦包片負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，強(qiáng)勢推進(jìn)。幾年來，民主監(jiān)督組堅(jiān)特“監(jiān)督就是服務(wù)”的理念，與派駐單位密切溝通配合，妥善解決人民群眾普遍關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。如：區(qū)政協(xié)派駐教育局民主監(jiān)督組針對備受社會(huì)關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的中小學(xué)擇校擇班問題，深入到區(qū)屬重點(diǎn)中小學(xué)校，對“中小學(xué)陽光分班”工作進(jìn)行現(xiàn)場全程持續(xù)監(jiān)督，得到社會(huì)各界好評。由于委員們工作深入細(xì)致，求真務(wù)實(shí)，使政協(xié)民主監(jiān)督與黨委、政府工作有效對接，形成了良性互動(dòng)。同時(shí)，通過民主監(jiān)督工作，也解決了許多涉及百姓民生的實(shí)際問題。

（二）建立社會(huì)治理網(wǎng)格化體系

2013年，為了更好地發(fā)揮基層協(xié)商民主的作用，將協(xié)商民主的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，在更廣泛的層面上不斷拓寬居民訴求及民主議政建言渠道，龍港區(qū)開始籌建社會(huì)治理網(wǎng)格化體系。

1.回應(yīng)民生訴求，完善網(wǎng)格體系。該體系是在轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政思路、回應(yīng)社會(huì)公眾對民生問題訴求的背景下提出的，具體包括四項(xiàng)內(nèi)容：一是建立四級網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全區(qū)內(nèi)“人、事、地、物、組織”信息的全方位常態(tài)化收集；二是建立重大政務(wù)決策直接邀請居民參與意見表達(dá)機(jī)制，通過網(wǎng)格化平臺(tái)，為居民搭建起直接回應(yīng)區(qū)委區(qū)政府重大決策的橋梁；三是增加了數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、熱線電話平臺(tái)、短信平臺(tái)三條渠道，使全區(qū)居民可以直接參與到全區(qū)各項(xiàng)工作的決策、推進(jìn)、反饋之中；四是建立以利益相關(guān)人為主體的權(quán)益糾紛協(xié)商解決機(jī)制，在網(wǎng)格化指揮平臺(tái)中，增加了部門聯(lián)動(dòng)、聯(lián)席會(huì)議等制度，定期、限時(shí)解決問題。

2.匯聚民智民力，擴(kuò)大民主參與。該體系的核心是公民參與和協(xié)商治理，龍港區(qū)委、區(qū)政府在治理過程中引入民主機(jī)制，通過進(jìn)一步深化、擴(kuò)大居民參與，聚集民智、利用民力，實(shí)現(xiàn)信息收集、決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評估反饋環(huán)節(jié)的優(yōu)化。（見下表）

3.多方互聯(lián)互動(dòng)，共同發(fā)揮作用。龍港區(qū)目前的基層協(xié)商民主可以概括為“三位一體”，即黨政、市民、媒體的三位一體。在搭建協(xié)商民主平臺(tái)、滿足不同利益主體多元化訴求、解決個(gè)人與群體矛盾的過程中，充分發(fā)揮黨政主導(dǎo)力、媒體引導(dǎo)力和市民主體力的作用。政府在推動(dòng)建立網(wǎng)格化信息平臺(tái)、民主決策機(jī)制、完善民生工程實(shí)施體制、主導(dǎo)公民參與實(shí)施等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用；媒體通過搭建公共協(xié)商平臺(tái)、保障公民知情權(quán)和參與權(quán)來引導(dǎo)公民參與社會(huì)公共事務(wù)的管理；市民通過網(wǎng)格化信息平臺(tái)參與到政府過程的信息收集、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)來表達(dá)和維護(hù)個(gè)人與集體利益訴求。

二、基層協(xié)商民主實(shí)踐存在的問題

從葫蘆島市龍港區(qū)的基層協(xié)商民主實(shí)踐來看，可以肯定地說，基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主的有效途徑，是促進(jìn)理性表達(dá)、平衡各方利益的有效手段，是促進(jìn)公共決策合法性與科學(xué)性的有效選擇，是監(jiān)督公共權(quán)力的有效方法，也為構(gòu)建良好的公民精神提供了有效路徑。然而，我國的基層協(xié)商民主還存在著大量問題，這些問題的存在也正是基層協(xié)商民主發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困惑。

（一）公眾參與度低，協(xié)商容易流于形式

在基層推行協(xié)商民主時(shí)，人們對于協(xié)商民主的認(rèn)知至關(guān)重要。由于受到傳統(tǒng)歷史價(jià)值觀及傳統(tǒng)政治體制的影響，基層公眾對于政治參與并不敏感，也就缺乏持續(xù)推進(jìn)民主政治建設(shè)的動(dòng)力。這就導(dǎo)致，雖然目前城市社區(qū)的居民通過協(xié)商方式參與政治的情形已然存在，但是民主參與意識(shí)并不強(qiáng)，參與程度也很低。從龍港區(qū)來看，協(xié)商主體仍以政協(xié)委員為主，主要的協(xié)商民主仍然依托于區(qū)政協(xié)委員，居民實(shí)際參與度較低，居民議事會(huì)中居民代表參與不足的現(xiàn)象較為普遍。

造成這一問題的深層原因是城市的基層民主政治建設(shè)與群體利益脫節(jié)，相關(guān)性較弱。在從“街居制”向“社區(qū)制”的管理體制過渡過程中，人們從心理上還不能完全解除對政府的人身依附和心理依附的觀念。再加上在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、甚至是較為落后的區(qū)域，必然存在大量的失業(yè)群體、社會(huì)閑散人員、困難戶等社會(huì)邊緣化群體，他們由于種種原因無法參與到政治過程之中，甚至出現(xiàn)了零參與的現(xiàn)象。

參與是民主的實(shí)質(zhì)和保障，低水平的政治參與將協(xié)商民主置于尷尬地位。協(xié)商民主若缺少公眾的真正參與，就極有可能流于形式。

（二）利益驅(qū)動(dòng)的參與難以轉(zhuǎn)化為責(zé)任驅(qū)動(dòng)的參與

在政治民主化的初期，民眾普遍缺乏主動(dòng)參與政治的熱情，他們參與的動(dòng)力通常在于當(dāng)?shù)卣块T的動(dòng)員，而參與的目的則在于能夠獲得經(jīng)濟(jì)利益。因此，我國的基層協(xié)商民主參與主要是利益驅(qū)動(dòng)型的。

可是，政治的發(fā)展要求政治參與由利益驅(qū)動(dòng)型向責(zé)任驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)椋?dāng)人們的利益得到滿足、富裕起來之后，其關(guān)注點(diǎn)不再局限于個(gè)人利益，而更多地轉(zhuǎn)向公共利益和社會(huì)責(zé)任。然而，在現(xiàn)實(shí)的協(xié)商民主中，由責(zé)任驅(qū)動(dòng)而參與協(xié)商的鳳毛麟角。因此，要想在協(xié)商民主中真正實(shí)現(xiàn)責(zé)任驅(qū)動(dòng)，必須做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

（三）協(xié)商民主主體的不對等

協(xié)商民主的核心要素之一就是平等。參與協(xié)商既需要資源平等——平等獲得政治影響力的機(jī)會(huì)，也需要能力的平等——參與主體同意他人觀點(diǎn)的非強(qiáng)制性及進(jìn)行說服的技能，然而在基層協(xié)商民主的實(shí)踐中，協(xié)商參與者所占有的資源和進(jìn)行民主參與的能力很難實(shí)現(xiàn)真正的平等，這在一定程度上阻礙了真正的協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)。

首先，協(xié)商主體占有資源的不平等。社會(huì)成員平等地占有政治資源是建設(shè)民主社會(huì)的必要條件之一，即是說公民能夠主動(dòng)自愿地參與到政治活動(dòng)中，并對政治決策具有基本相同的影響力，這要求社會(huì)中的資源分配必須能夠保證沒有人會(huì)因?yàn)橘Y源的缺乏而無法參與到協(xié)商民主活動(dòng)中。然而在現(xiàn)實(shí)的基層協(xié)商民主實(shí)踐中，公民由于資產(chǎn)、身份等的不同，導(dǎo)致其對決策影響力存在較大的差異。

其次，協(xié)商主體自身能力的不平等。協(xié)商主體由于自身教育水平、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、思維能力等的不同，導(dǎo)致參與能力參差不齊。這就意味著部分參與者因?yàn)樽陨碇R(shí)水平和能力的限制，無法清晰地表達(dá)自己的觀點(diǎn)或有效運(yùn)用政治資源來影響民主協(xié)商的過程。

（四）協(xié)商參與者的代表性不足

目前我國基層協(xié)商活動(dòng)中，參與者主要由兩種形式產(chǎn)生：一是居民自愿報(bào)名參與，二是由基層組織機(jī)構(gòu)在轄區(qū)人口中隨機(jī)抽選。由于我國當(dāng)前基層協(xié)商民主存在著制度不健全、公眾參與意識(shí)薄弱以及參與程度較低這些問題，直接導(dǎo)致在協(xié)商民主過程中，參與者未必都是真正的利益相關(guān)方，或者協(xié)商的議題涉及了多方的利益群體但卻只有部分相關(guān)方參與，又或者是在協(xié)商過程中缺少客觀中立的第三方等。在這樣的情況下，我們很難期待基層協(xié)商民主能夠真正實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)上的民主”。

三、推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)的一般路徑

推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程，可通過以下路徑推進(jìn)。

（一）健全當(dāng)前現(xiàn)有的協(xié)商民主制度

我國民主協(xié)商的非制度化主要不是缺乏法律、法規(guī)，而是這些法律規(guī)范沒有被納入?yún)f(xié)商運(yùn)作的過程，實(shí)施不足。協(xié)商是政府與社會(huì)對話的主要渠道，是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化的主要方式，必須通過協(xié)商制度安排將民眾的意見和要求反映到?jīng)Q策中，提高決策合法性。具體來說，就是要強(qiáng)化協(xié)商民主的程序和制度，實(shí)現(xiàn)議題制度化、程序制度化與監(jiān)督制度化。

（二）合理利用新技術(shù)改進(jìn)協(xié)商民主的質(zhì)量

龍港區(qū)關(guān)于基層協(xié)商民主的發(fā)展提供了一個(gè)積極的思路，即通過信息化來改進(jìn)協(xié)商民主。協(xié)商民主的一個(gè)重要前提就是信息的對稱性，協(xié)商的各方對當(dāng)前的政治決策和議題議程都應(yīng)有充分的了解，在此基礎(chǔ)上才可能進(jìn)行有效的協(xié)商。因此，信息化技術(shù)的普及應(yīng)用已經(jīng)是大勢所趨。應(yīng)該借助信息化平臺(tái)來公開信息，保障協(xié)商主體的參與權(quán)和知情權(quán)，最大限度地實(shí)現(xiàn)信息資源的對等。

（三）培育全社會(huì)的協(xié)商民主文化

協(xié)商民主從根本上來說是一種文化，需要有文化的支撐。首先，要增強(qiáng)公民的民主意識(shí)，提高民主參與、民主管理的能力，增強(qiáng)公民對社會(huì)的主人翁意識(shí)和責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)階段我國相當(dāng)大一部分的公民都對政治事務(wù)和社會(huì)事務(wù)表達(dá)了明顯的參與熱情和愿望，如要求政務(wù)公開、維護(hù)知情權(quán)、自我管理、參與決策等。對此，基層各級黨委、政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該對公民的參與意愿進(jìn)行積極回應(yīng)，保護(hù)公民這種可貴的參與意識(shí)。其次，要構(gòu)建公共政治的文化環(huán)境。要努力實(shí)現(xiàn)公民在普遍的政治文化滿足基礎(chǔ)上產(chǎn)生政治文化認(rèn)同與政治參與熱情，構(gòu)建公民共有的政治文化。

（四）進(jìn)一步創(chuàng)新協(xié)商民主的實(shí)踐形式

在新的歷史時(shí)期，基層各級黨委、政府需要積極探索有效的協(xié)商民主形式，因地制宜、有的放矢地推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)。首先是創(chuàng)新選題角度，確保協(xié)商的議題符合本地實(shí)際情況及民眾的利益訴求；其次通過構(gòu)建協(xié)商民主的載體創(chuàng)新參與平臺(tái)，如龍港區(qū)的網(wǎng)格化信息平臺(tái)；再次要以拓寬協(xié)商民主路徑為目的創(chuàng)新溝通渠道。通過多種路徑與民眾溝通，求同存異，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效。

參考文獻(xiàn)

[1] 康永利.協(xié)商民主在我國城市基層民主建設(shè)中的作用研究[D].復(fù)旦大學(xué)碩士論文，2010.

[2] 孫存良.當(dāng)代中國民主協(xié)商研究[D].中國人民大學(xué)博士論文，2008.

基金項(xiàng)目：文章為遼寧省社會(huì)主義學(xué)院系統(tǒng)2015年度科研項(xiàng)目立項(xiàng)課題研究成果。

作者簡介：王維艷，葫蘆島市社會(huì)主義學(xué)院，教授。