李應軍

[摘 要] 院系治理是大學治理的核心組成部分。構建和完善院系治理結構，是促進高校治理結構改革的現(xiàn)實需要，也是建立中國特色的現(xiàn)代大學制度的客觀要求。完善院系治理結構，要根據(jù)院系的不同特點，采取相應的管理體制，處理好院系學術權力、行政權力和政治權力三者的博弈與制衡。在綜合型院系實施黨政聯(lián)席會議制度下的院長負責制，在學科實力強的院系實施教授委員會集體決策下的院長負責制。

[關鍵詞] 院系治理；學術權力；行政權力；政治權力；制衡

[中圖分類號]G640 [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2016）10-0016-04

一 完善院系治理結構勢在必行

1 院系治理結構的內涵

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出，要建立中國特色的現(xiàn)代大學制度，必須深化校內管理體制改革，完善大學內部治理結構。在高校，院系是辦學的主體，發(fā)揮著教學、科研、社會服務、人才培養(yǎng)和文化傳承與創(chuàng)新的基本功能。院系治理是大學治理的核心組成部分，完善大學治理結構，在很大層面上是完善院系治理結構。首先，完善院系治理結構必須了解高校院系的管理體制，把握其內涵?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定，我國高校管理的基本體制是黨委領導下的校長負責制，這一制度是中國社會主義大學管理體制的基本特征。《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（2010）正式將黨政聯(lián)席會議制度確立為院系黨組織的工作體制和決策方式。學者王亞杰指出：“院系治理結構的建立必須與我國的基本政治制度、社會制度、教育制度相適應，保證教育方針的貫徹、學術的創(chuàng)新與發(fā)展、社會服務使命的實現(xiàn)”[1]。其次，完善院系治理結構的根本是要理解其基本指向?！霸合抵卫斫Y構主要是指院系內部代表學術權力、行政權力和政治權力三者利益相關者之間各種權力的分配、制約，也包含利益實現(xiàn)的制度、體制和機制，是院系管理的結構、運行及其規(guī)章制度的主要特征和基本要求的集中體現(xiàn)”[2]。院系治理結構的構建要與我國高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀相適應，不能超越其發(fā)展的水平。其三，完善院系治理結構的關鍵是理解完善院系治理結構的要旨?，F(xiàn)代大學發(fā)展目標與功能是通過院系治理結構的目標和方向來體現(xiàn)與實現(xiàn)的?！巴晟圃合抵卫斫Y構，必須著眼于‘培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人這一根本問題，有利于營造良好的學術氛圍，形成優(yōu)良的學風、校風，激發(fā)教師的積極性和創(chuàng)造性，促進學生的全面發(fā)展”[3]。其四，完善院系治理結構，必須規(guī)范學院與外部利益主體關系的制度安排，包括與大學、學院、社會之間的利益關系，賦予院系人、財、物自主權，真正實施院系兩級管理、以院為主的體制，充分發(fā)揮院系的主動性、創(chuàng)造性，確保管理目標的實現(xiàn)。

2 完善院系治理結構的必要性與可行性

我國一直在進行高等教育體制改革的探索，其實也是高校治理結構的探索。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》、1993年的《中國教育改革發(fā)展綱要》、1995年《關于深化高等教育體制改革的若干意見》，20世紀90年代的一系列改革舉措和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，這些都是探索的具體體現(xiàn)。這一系列自上而下的改革，促進了我國高等教育的迅猛發(fā)展，但受國家政治體制和行政體制的制約，改革效果未達到預期目標，高校體制改革并未實質推動。從學校層面而言，其權利構成及行使方式，與上級政府和組織基本同質同構，學校領導由上級政府和組織任命，領導推進學校管理體制改革的動因來自上層。鑒于政府改革滯后，學校層面動力不足，這使得將高校體制改革的突破口下移到大學的二級機構——學院（院系）層面，通過建立現(xiàn)代學院制度來建立現(xiàn)代大學制度成為可能[4]。

事實上，院系作為高校的二級機構和辦學主體，是行使高校高等教育職能的內部機構，是大學各項職能性活動的直接組織者，是在不同的學科和專業(yè)層面上實現(xiàn)大學主要職能的基本單位。學院與高校在本質上具有一致性，與大學是部分與整體的關系，具有專業(yè)性和行政性雙重特征。作為專業(yè)學術組織，它直接承擔著高校的主要社會職能，具有專業(yè)性、學術性。作為高校一個基層行政組織，與大學是上下級關系，是大學的下級行政機構，屬整個高等教育管理體制行政鏈條上的終端環(huán)，有行政級別（處級）。在體制上，院系是大學的實體終端，現(xiàn)行高教管理體制的某些優(yōu)點或缺陷弊端都會在這個層級上不同程度的展現(xiàn)。但是與大學相比，院系的規(guī)模相對較小，結構相對簡單，涉及面相對較窄。因此，院系管理制度改革的成本相對較低，改革的難度和阻力相對較小。伯頓·克拉克的“基層革新”論指出：“在一種以基層為主的學科和事業(yè)單位的矩陣中，基層革新是一種關鍵的變革形式”[5]。伯頓·克拉克的“基層革新”論對高校治理結構改革的啟示是：以院系作為高校治理結構改革的突破口，革新院系管理制度，改革成功的幾率會較高。站在高校教師的立場分析，在當下的高等教育管理體制中，他們既是高校教學和科研的主力軍，同時又是現(xiàn)有體制下的最大受害者。他們崇尚精神獨立和學術自由，渴望實現(xiàn)他們期盼的現(xiàn)代大學制度，在院系管理體制改革中，有理由相信高校教師對這項涉及他們切身利益的改革的支持，這為推動院系治理結構改革提供了強有力的支持。與此同時，由于院系是教師業(yè)務工作的基層管理部門，是廣大教師教學、科研的直接管理者、組織者，教師追求的自由的工作和生活方式與行政化管理要求的矛盾客觀存在，也無法避免，這種矛盾和沖突容易在院系層面上激化[6]。因此，積極推行院系管理體制改革勢在必行。

二 影響院系治理結構的關鍵因素：學術權力、行政權力、政治權力

1 學術性與學術權力

院系作為大學的辦學主體，在學科上代表著大學，是大學各項職能的主要承擔者和實際執(zhí)行者，它直接面向教師和學生，始終處在教學、科研和社會服務的前沿，對大學整體發(fā)展起著舉足輕重的作用。院系是以學科和專業(yè)為基礎的學術組織，學術性是其基本屬性。院系的學術性具體表現(xiàn)為：從組織形態(tài)、組織活動、組織功能、組織人員、組織管理等方面來看，院系是以學科專業(yè)為基礎，以教授為主導力量、以學生為服務對象，傳遞與研究高深知識，是一個自由、自主、自治的學術組織[7]。作為學術性組織，學術權力應該成為院系的最高權力。院系的學術權力不是外部賦予的，而是大學本質特性的外化，是大學內在邏輯的客觀要求。院（系）學術權力的核心是學術地位，主要體現(xiàn)為學術委員會為代表的教授群體的治學活動和其學術地位以及學術威望所構成的學術魅力，學術權力依靠學者自身的權威，自下而上產(chǎn)生影響。

2 科層化與行政權力

大學行政權力是相對于大學學術權力而言的。院系是以學術屬性為主、行政屬性為輔的基層組織，我國大學的院系具有學術和行政的雙重性質，既有學術性，又具有行政性。作為學術性的學院，與大學的關系是同一性的，學院代表大學。同時，學院負有對相關學術事務進行管理的職責，設有相應的管理機構和職位，在我國學院有特別的行政級別（一般為正處級單位），具有科層化的特征。作為行政性的院系，與大學的關系是上下級關系，院系必須貫徹學校決策，院系的行政屬性蘊含在在大學的行政屬性之中。為保證實現(xiàn)組織的工作目標，院系人事規(guī)劃、資源分配、組織結構、人員分工、權利分配等行政管理問題必須明晰[8]。合理調配這些關系、及時處理這些問題的過程，就是院系行政權力的行使過程。但院系行政權力依托嚴格的等級制度，注重效率和效益，是制度化的權力。行政權力的主體在院（系）主要體現(xiàn)為院長為代表的行政班子，在一定程度和一定范圍內，與院系政治權力交織在一起，共同發(fā)揮作用。

3 體制機制與政治權力

高校政治權力是國家政治權力的一種延伸，是高校的權力系統(tǒng)的重要組成部分，也是高校內外多種力量綜合要求的體現(xiàn)，是高校一種獨立存在的權力，決定著高校的基本發(fā)展方向，具有全局性、戰(zhàn)略性的重要意義?？v觀世界各國政府對大學的政治控制，政治權力的影響都以某種形式實實在在的存在。按照伯頓·克拉克的觀點，“黨和政府的雙重控制是共產(chǎn)主義模式的一個顯著特征，是實施強有力政治權力的突出例子”[9]。我國高校領導體制是黨委領導下的校長負責制，這是我國高校政治權力的集中體現(xiàn)。黨政聯(lián)席會議制度是我國高校院系黨組織的工作體制和決策方式，其實質是黨委領導下的校長負責制的在基層的延伸，黨政聯(lián)席會議制度賦予院系黨委（黨總支）全面負責院系的政治思想工作。高校黨委、院（系）黨總支和黨支部是貫徹黨的教育方針的基層組織，是高校堅持正確辦學方向的有力保障。院（系）政治權力主體體現(xiàn)為黨委（黨總支）為代表的黨委（黨總支）班子。

三 三權制衡的院系治理結構探索

1 黨政聯(lián)席會議制度下的院長負責制

高校院系層面的權力主要體現(xiàn)在學院與系兩個層級，院有對人、財、物等進行管理調配的權力和責任，系一級相當于教研室或者某一個專業(yè)層面，更多的行使純粹的專業(yè)建設等學術權力，院系治理的實質是學術和行政之間的權力、利益的重新調整、分配。我國大學院系多為綜合型院系，其行政權力和政治權力有著相對獨立的運行系統(tǒng)，通常情況下其影響力不對等，黨政和諧程度因人而異，但形成合力后的兩種權力對院系發(fā)展具有較強的影響力，發(fā)揮著重要的作用，制約著院系學術權力的發(fā)揮。院系學術權力的影響力來自于教授委員會，雖然其影響力與行政權力和政治權力有著千絲萬縷的聯(lián)系，但凸顯任何一種權力都會造成權力的失衡[10]。因此探索適合此類院系管理體制和治理方式，強化學術性本質，減少行政化色彩，充分發(fā)揮學術權力的地位和作用是必要的。

院系的體制是影響和制約院系權力發(fā)揮的重要因素。我國高校院系級領導體制一直在不斷地探索與嘗試，《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（2010年）明確指出，黨政聯(lián)席會議制度是我國高校院系黨組織的工作體制和決策方式，是高校黨委領導下的校長負責制的延伸和支撐，是院系級黨組織政治核心地位的重要體現(xiàn)和培養(yǎng)合格人才的組織保證，更是高等教育改革與發(fā)展對院系級工作和高?；鶎狱h建的新要求。這種體制是基層院系體制改革的一種最佳的民主模式，有利于新形勢下加強黨對學校的領導。黨政聯(lián)席會議制度為黨政共同負責制提供了基本的工作平臺，而黨政共同負責制則為黨政聯(lián)席會議制度走向完善提供了基本保障。黨政聯(lián)席會議制度要求，凡涉及院（系）工作的重大事項、重點問題必須提交黨政聯(lián)席會議討論，形成統(tǒng)一意見和最后決策。黨政聯(lián)席會議制度下的院長負責制就是黨政聯(lián)席會議決策、決定學院重大事項、重要問題，院長代表行政負責人和學科負責人，行使學術權力和行政權力，全面負責院系具體事務。書記代表黨組織參與決策，并負責監(jiān)督和支持，行使政治權力，同時負責黨建與思想政治工作。黨政聯(lián)席會議在決策、協(xié)調具體事務的過程中堅持的制度化、程序化，確保了決策的科學性和民主性。

大學綜合型院系的特點表現(xiàn)為，以多學科的學科群為主要依托，教研并重，職能綜合，強調特色。結合這類院系的特點，分析黨政聯(lián)席會議制度下的院長負責制內涵，黨政聯(lián)席會議制度下的院長負責制是這類院系最佳管理體制。黨政聯(lián)席會議制度下的院長負責制與學校黨委領導下的校長負責制是一脈相承的，體現(xiàn)了學術權力、行政權力和政治權力的結合，這種方式在體制保證了三方主導權力的一致性和穩(wěn)定性[11]。充分發(fā)揮這種體制的優(yōu)勢，需要避免行使行政權力和政治權力的代言人院長、書記，以學者的身份利用、借鑒學術在大學中的根基，把持了學術權力，使其行為的合法性合理性與大學的邏輯一致，確保其權力機制的正當性，這實質是給學術權力蒙上了行政的外衣和色彩，淡化了院系的學術性，弱化了學術權力。

2 教授委員會集體決策下的院長負責制

在研究型大學，或者一般高校的傳統(tǒng)優(yōu)勢學科，學科建設投入力度大，時間久，積淀深，有特色。這類院系以具有博士點為標識，強調科學研究，兼顧精英型高端人才的培養(yǎng)，擁有本學科知名的專家、學者，具有國內外影響力的學科平臺、學術團隊，基礎設施齊全，承擔著一定的國家級或省部級科研與重大技術攻關項目。這類院系的特征決定了此類院系治理結構的構建應該堅持學術本位和學科至上，以教授、專家、學者組成的教授委員會等學術性組織為主體的學術權力系統(tǒng)為主導，以行政管理組織機構為主的行政權力系統(tǒng)為輔；院系內相關機構應該圍繞著學科、學術團隊、項目組等學術組織形式來組建。當前基于精英型人才培養(yǎng)機制創(chuàng)新的試點學院，大多在此類型院系[12]。

教授委員會集體決策下的院長負責制，堅持教授委員會等專業(yè)委員會在學科建設、專業(yè)課程設置、人才引進和聘任、職稱晉升等學術事務中的決策權和非學術事務中的審議權，使學術權力系統(tǒng)由咨詢走向決策，讓行政權力、政治權力等系統(tǒng)由管理走向服務，由領導向監(jiān)督轉變。在此模式下，作為行政權力主體的院長和行使政治權力主體的書記，需要轉換角色定位，重塑新型的院系行政關系。作為行政負責人的院長，如果兼任學術帶頭人，必然會面臨學術權力與行政權力的沖突帶來的挑戰(zhàn)。因此，一般情況下，院長只作為當然成員參與集體決策，由院士或者其他資深教授擔任委員會主任并做出最終決策，院長負責對決策結果的執(zhí)行和協(xié)調。書記不適合以政治權力或領導身份直接參與或干預學術事務，但必須參與和監(jiān)督，這也是一種最佳的支持方式[13]。

我國大學院系教授委員會制度的建立，促進了高校學術管理重心下移，使行政本位向學術本位轉變成為現(xiàn)實，構建起了教授治學的平臺和保障，實現(xiàn)了教授對學術事務的管理權。教授委員會由在不同研究領域有學術造詣的權威教組成。學術委員會、教學委員會等各種不同職能的委員會是教授委員會下的職能委員會，教授委員會通過公正和嚴謹程序，定期對院系重大學術問題和院系發(fā)展問題進行決策。當各職能委員會的決策或權益難以決斷時，院長和書記組織教授委員會協(xié)調。這既保證了學術決策的民主性和科學性，又避免了院長、書記直接決策的行政性和盲目性。“學術權力、行政權力、政治權力分立制衡，是構建高校和諧管理機制的需要，也是學術本位的現(xiàn)代大學制度建設的題中之意”[14]。

實施教授委員會集體決策下的院長負責制，體現(xiàn)的是教授治學。“教授治學的內涵概括起來是四治，即治學科、治學術、治學風、治教學”[15]?！皬?000年開始，東北師范大學在學院層面建立了15個教授委員會，實行教授委員會集體決策基礎上的院長負責制，賦予教授委員會學科建設、學術評價、師資隊伍建設、教師評職、對外辦學等幾乎所有與學術相關的8項決策權力”[16]。從實施情況看，效果顯著。當時有媒體對東北師大的教授委員會控制了高校的人權和財權給予了非常高的評價，甚至與1917年蔡元培在北京大學的改革相提并論。2014年，吉林大學等六所高校率先制定了章程，規(guī)定了學校領導和職能部門負責人不擔任各級學術委員會委員職務，這從行政上為行政管理與學術決策的相對分離提供了依據(jù)?！敖淌谥螌W是一個權力重新配置、利益重新劃分而又漫長的探索實踐過程，有理論基礎和政策依據(jù)，也有成功的經(jīng)驗，也存在著無法回避的現(xiàn)實問題和爭議，但科學化、民主化的大學治理趨勢是教授治學所追尋的，它符合中國特色現(xiàn)代大學制度建設的基本要求，必將得到進一步的加強和完善”17。

四 三權制衡下的院系治理協(xié)調和深化

1 院系治理必須正視學術權力、行政權力與政治權力間的矛盾

學術共同體是大學成立之初惟一的組織，學術共同體自主管理大學內部事務的權力就是學術權力。學術權力的存在基礎是大學教學、科研的基本屬性決定的?！按髮W從傳統(tǒng)組織形態(tài)向現(xiàn)代組織形態(tài)的演變，促進了大學各種高深知識以學科體系形式的繁衍，也改變了按照學科設置教席、講座到學部、學院或系、研究所、院系這種基本的組織形式”[18]。隨著大學規(guī)模的擴大和職能演變，學校各職能部門和院系專職管理人員應運而生，大學內部的管理趨于專門化專業(yè)化，管理的專門化導致行政權力的產(chǎn)生。“隨著大學由學術共同體向學術—行政共同體的嬗變，學術權力作為自主管理大學內部事務的惟一權力不復存在，行政權力隨之介入到對大學內部事務的管理之中；隨著科層化進入大學組織，學術權力處于雙重自治結構之下，包括處于上層維護大學自治的權力，處于下層維護院系自治的權力，集權與分權、沖突與整合問題是上下層級的權力之間必然存在的；當科層組織所占有學術研究所需的資源時，誰支配這些資源，將代表權力的主體，勢必成為各種權力關注的焦點”[19]。這種權力之爭，是高校發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，存在于高校與院系之間，也存在院系內部。高校只有共同的發(fā)展目標的引領下，各種矛盾才有可能緩和，代表各種權力的勢力和力量才有可能達成一致。

大學治理的結構體系是利益關系、權力關系和權利關系相互聯(lián)系、相互制約的有機系統(tǒng)，是為實現(xiàn)大學目標而設計的一套制度安排，是大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程，蘊含在各種權力在各個主體之間的配置與行使之中，包括權力分配結構（治理結構）和權力運行機制（治理過程）兩個互相匹配的方面。權力是大學治理的關鍵，院系治理結構中的權力關系是院系內各種利益之間的權力博弈，主要表現(xiàn)為學術權力、行政權力和政治權力的關系，這種權力結構決定了院系治理必須考慮到三者的平衡，“行政權力、政治權力不宜對學術事務太多干預，學術權力不宜對行政權力和政治權力過多抵制，要盡力避免行政權力與政治權力的沖突，否則，在一定程度上會影響行政人員按章辦事，甚至影響辦事的效果”[20]。

2 院系治理可以協(xié)調學術權力、行政權力與政治權力的關系

目前我國高校院系實施的是黨政聯(lián)席會議制度，院系的行政組織包括黨總支相關機構如黨支部、行政機構如辦公室，也有學術委員會、教學委員會、學位委員會等組織。黨建與思想工作由各級黨組織負責，學科建設、教學、科研、日常管理等方面的事務由行政負責；教授委員會、教職工代表大會等組織承擔學術管理、民主管理和監(jiān)督職能。這一體制厘清了院系黨政之間的關系，但沒有明確院系學術機構和組織與黨政之間的關系。最大限度的發(fā)揮教授的作用，使學術權力成為院系三者權力的綱，需要有與之相適應的管理模式。黨政聯(lián)席會議制度下的院長負責制和教授委員會集體決策下的院長負責制是目前高校院系治理中值得推廣的模式。根據(jù)法國社會學家皮埃爾·布迪厄的“場域理論”，在院系這一特定空間系統(tǒng)中，為爭奪權力資本，學術權力、行政權力、政治權力總是在不斷進行博弈和競爭。三者相輔相成不可分割，共同構成院系權力這一統(tǒng)一整體，服務于院系發(fā)展整體目標。盡管三者的目標是一致的，但在實際中，政治權力通常寓于行政權力之中，在其越位的情況下又干預了院系行政；而行政權力的行使位于黨政聯(lián)席會議決策之下卻又過分膨脹，學術權力得不到有效伸張，學術權力參與院系內部管理沒有得到真正實施。

無論是采取哪種模式，院系學術權力、行政權力與政治權力三者之間是可以協(xié)調的。在目前的大的背景下，把院系作為大學內部治理改革的突破口，從院系管理體制和制度入手，進行一系列的嘗試，或許是自上而下改革難以奏效的情況下的一條可行路徑。這種自下而上通過建立現(xiàn)代學院制度建立現(xiàn)代大學制度的倒逼機制，可以做到把學術權力還給教授。這樣，教授治學有了制度保障，學術權力名副其實，院系治理研究值得期待。

伯頓·克拉克在在《學術權力》一書中將高等教育系統(tǒng)中的行政權力稱為官僚權力（院校權力）和官僚權力（政府權力）。對于西方大學而言，大學自治權就是院校官僚權力與大學學術權力的結合。當前我國高校院系行政領導都由校方任命，上下級依附關系較強，管理行政化傾向嚴重，院系行政領導權力過大，還處在獨斷專行的現(xiàn)象。與此同時，賦予院系內學術委員會、教職工代表大會等一類機構的權力和制約機制形同虛設，既沒有被授權，也沒有獨立性，處于可有可無的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，必須在院系治理結構上有大的改革創(chuàng)新，根據(jù)院系不同的特點實施不同的管理體制。參照院系教授委員會體制，創(chuàng)新黨政聯(lián)席會議，在院系決策機構的人員構成上突破，在議事規(guī)則上創(chuàng)新；改革院系院長由上級任命變?yōu)樵簝让裰鬟x舉的產(chǎn)生方式；創(chuàng)新院系學術委員會的產(chǎn)生方式并賦予其在院系學術事務方面的實際權力，賦予院系教職工代表大會實際權力，尤其是否決權，這是民主監(jiān)督的有效形式，也是人本理念的最好詮釋[21]。隨著院系黨政聯(lián)席會議制度的逐步完善，院系學術委員會職能的不斷健全，教職工代表大會形式和內容的不斷創(chuàng)新，院系治理的核心問題會迎刃而解，院系學術權力、行政權力與政治權力三者之間會達到新的平衡，院系的發(fā)展會迎來新的機遇期。院系治理結構的成效必將進一步刺激和促進大學治理結構改革的深化。

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