陳誠　卓越

摘要：在對社區(qū)治理能力評估進(jìn)行概念甄別和價值作證的基礎(chǔ)上，筆者以較為典型的社區(qū)評估框架作為分析依據(jù)，確立協(xié)同治理為理論指導(dǎo)，通過對X市H街道辦下屬社區(qū)的實證調(diào)研，從結(jié)構(gòu)—過程視角構(gòu)建社區(qū)治理能力評估框架，以期為具體的社區(qū)治理能力指標(biāo)設(shè)計和數(shù)據(jù)驗證提供戰(zhàn)略導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理能力；社區(qū)評估框架；協(xié)同治理

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-1398（2016）01-0070-10

一問題的提出與典型框架解析

1.問題的提出

當(dāng)下，我國正處于傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，各種社會矛盾、社會問題愈加突出。在這個背景下，社會治理作為國家治理能力的重要組成部分，更加受到廣泛關(guān)注。社區(qū)是現(xiàn)代社會的基本單元，處于各種社會矛盾的交匯點，為國家和民眾互動提供基本界面。因此，對社區(qū)治理能力可以看成是國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化的邏輯起點。通過社區(qū)治理能力的評估，可以在基層開展自查和互查，保證社區(qū)一般能力在正常運行的基礎(chǔ)上；開拓共建共榮、守望相助的協(xié)同氛圍，挖掘潛在的、核心的治理能力。

目前，國內(nèi)的相關(guān)研究比較集中于社區(qū)評估，而國外的較多關(guān)注社區(qū)能力評估，兩條線索梳理下來發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對社區(qū)治理能力評估的研究在相當(dāng)程度上還是空白。顯然，社區(qū)治理能力評估與前述的兩個概念還是有相當(dāng)區(qū)別。第一，它用“能力”框定了指標(biāo)設(shè)計的范圍和層次。社區(qū)評估是結(jié)果導(dǎo)向的評估，不管是短期、中期或是長期結(jié)果，都體現(xiàn)了對行為、現(xiàn)狀的關(guān)注；而能力評估除此之外，更注重潛能，包括資源、結(jié)構(gòu)等方面的監(jiān)測。在此基礎(chǔ)上，能力評估對評估內(nèi)容、評估方法提出更高層次的要求：除了對不確定性的行為進(jìn)行觀察、錨定之外，還應(yīng)該特別留意關(guān)鍵性的、甚至上升為制度層面的行為。

第二，它用“治理”的意蘊，規(guī)定了指標(biāo)設(shè)計的價值取向。指標(biāo)設(shè)計，意在啟示公眾、引導(dǎo)公眾的關(guān)注點[1]。具體說，同樣是社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，如果想讓人們關(guān)注可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)該加大污染物排放、垃圾利用等指標(biāo)的數(shù)量和權(quán)重；如果想達(dá)到和諧共融、共駐共建的目標(biāo)，就應(yīng)該關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的公平性，考察基尼系數(shù)、社區(qū)收入差距等內(nèi)容。所以，同樣的目標(biāo)，因為價值取向不同，指標(biāo)的內(nèi)容、表現(xiàn)形式也會有一定的差別。如果說“社區(qū)”二字限定了評估范圍、評估對象，那么“治理”則是從意識形態(tài)的角度，規(guī)定了評估的重點。

值得注意的是，囿于中外社區(qū)發(fā)展程度的差異，西方學(xué)者對社區(qū)治理能力評估的研究相對較少。國外社區(qū)遵循“小政府、大社會”的發(fā)展模式，社區(qū)內(nèi)各式各樣的非營利組織，成為為居民提供服務(wù)的重要平臺；居民參與意識強、程度高、范圍廣，形成了良好的社區(qū)自我管理、自我發(fā)展和自我服務(wù)的文化氛圍。而我國的社區(qū)建設(shè)，“從一開始就是由政府推動的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[2]。所以對社區(qū)問題的探討，應(yīng)該充分考慮到“強國家-弱社會”的歷史慣性，在明晰社區(qū)治理的主體、各主體相互關(guān)系的前提下，再考慮評估方法、評估指標(biāo)的選擇。

在指標(biāo)設(shè)計的過程中，評估框架的建立是至關(guān)重要的一環(huán)?？蚣苁侵笜?biāo)體系的骨架，選用框架的好壞將直接決定了其上構(gòu)建的指標(biāo)的質(zhì)量，對二級指標(biāo)、三級指標(biāo)和后期的數(shù)據(jù)處理起到戰(zhàn)略導(dǎo)向的作用。比如，平衡計分卡從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營和學(xué)習(xí)成長等四個維度全面闡釋了企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，這四個方面互相聯(lián)系、缺一不可。之后二級、三級指標(biāo)的設(shè)計，都是建立在此框架基礎(chǔ)上，對四個維度的進(jìn)一步細(xì)分。不管后期論證如何嚴(yán)密、數(shù)據(jù)如何完整，如果框架中缺乏了某個或某些要素，都會對指標(biāo)體系的完整性造成一定的影響。

此外，指標(biāo)框架是實證分析的基礎(chǔ)，能為結(jié)果的解釋提供思路。比如，因子分析中，對指標(biāo)的取舍、因子數(shù)量的確定、類別的選取，都將以指標(biāo)框架作為依據(jù)。結(jié)構(gòu)方程可以不斷地增加變量之間的相互關(guān)系，來達(dá)到修正、完善模型的效果。但如果脫離了指標(biāo)框架，再優(yōu)的實證模型都不具有說服力。

2.典型框架的解析和評價

框架的設(shè)計需要在已有研究的基礎(chǔ)上展開。為此，筆者擬從兩種較為典型的分析模型入手，解讀模型構(gòu)建的方法，并定位評估框架的角度和切入點。

（1）Marion模型的解析。Marion Gibbon，Bronald Labonte，Glennn Laverack認(rèn)為，社區(qū)能力的實質(zhì)是社區(qū)發(fā)展、社區(qū)授權(quán)，研究的目的在于如何通過政府部門、非政府部門、社區(qū)工作者（實踐者），以及社區(qū)成員（項目的目標(biāo)群體）之間關(guān)系的改善，達(dá)到社區(qū)能力的持續(xù)提升[3]。

從Marion的社區(qū)能力模型（圖1）中可以看到：第一，項目管理是社區(qū)能力建設(shè)的核心，兩者相輔相成。社區(qū)能力的提升有助于更多項目的發(fā)展和維持，是項目管理的“潤滑劑”；同時，通過特定項目的引進(jìn)、計劃、執(zhí)行和評估，社區(qū)可能培養(yǎng)和發(fā)展一些其他社區(qū)不具備的特定“能力域”。Marion等學(xué)者將兩者之間的關(guān)系詮釋為“平行軌道”。第二，該模型暗含這樣的前提預(yù)設(shè)：社區(qū)能力是各治理主體能力的加總。對基金資助機構(gòu)來說，項目交付能力和關(guān)系型能力建設(shè)是重點；對社區(qū)實踐者，應(yīng)加強項目可持續(xù)發(fā)展和關(guān)系型能力建設(shè)；對社區(qū)公民，則需要盡力提升項目維持能力和運行能力。

（2）Laverack及可視化模型。Laverack在綜述各類文獻(xiàn)、歸類社區(qū)運行規(guī)律之后提出社區(qū)能力的九個維度：利益相關(guān)者的參與度；地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力；問題分析能力；組織結(jié)構(gòu)；資源的流動性；社區(qū)組織及居民聯(lián)系的緊密性；利益相關(guān)者的質(zhì)詢能力；利益群體對項目管理的控制力；與社區(qū)外代理人關(guān)系的平等性[4]。

Laverack的九因素模型依然以項目為基礎(chǔ)，涉及資源流動性、參與、項目控制力、項目評估、質(zhì)詢、領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容，相對于Marion模型，該模型對項目發(fā)展過程的闡述更為具體，指標(biāo)的可操作性較強。Laverack因此嘗試將各維度的評估結(jié)果用雷達(dá)圖表達(dá)（見圖2），分別對Naloto， Nasikawa，Orto社區(qū)的能力評測結(jié)果進(jìn)行描述、解釋，并將該模型命名為“蜘蛛網(wǎng)可視化模型”。

（3）評述。兩個模型特色鮮明，為社區(qū)治理能力評估框架提供了可資借鑒的素材。Marion的模型從結(jié)構(gòu)的角度加以評測，揭示了各主體之間的關(guān)系和核心能力；Laverack嘗試從過程的角度組建模型，在九個維度中可管窺社區(qū)從項目引入，到項目評估和終結(jié)的全過程。筆者認(rèn)為，社區(qū)治理能力評估的主題，既包含結(jié)構(gòu)的思索，也應(yīng)該有過程的考量。社區(qū)不僅是地域的概念，更意味著通過治理主體之間關(guān)系的調(diào)整，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。同時，社區(qū)治理能力通過項目運行得到提升。項目的發(fā)展呈現(xiàn)出引入-計劃-發(fā)展-評估-終結(jié)，循環(huán)往復(fù)的過程，在不同的發(fā)展階段，對社區(qū)治理主體之間的關(guān)系、治理能力治理方略的要求也將有所區(qū)別。正是在項目的邏輯運行中，社區(qū)治理形成多元主體相互作用、共建共治的氛圍，體現(xiàn)出依存于項目的“平行發(fā)展”過程。因此，將結(jié)果和過程視角相結(jié)合的評估，更為全面，也更符合“治理能力”的價值意蘊。

二理論基點與實踐樣本

理論基點和實踐樣本的選擇，是框架設(shè)計的先導(dǎo)。在內(nèi)涵豐富的治理理論中，筆者選擇協(xié)同治理作為理論基點，并通過X市H街道下若干社區(qū)的走訪、調(diào)研，驗證協(xié)同治理的合理性，為進(jìn)一步的框架設(shè)計奠定基礎(chǔ)。

1.協(xié)同治理：理論基點的選擇

“協(xié)同學(xué)”（Synergetic）來源于希臘語，意即“協(xié)服務(wù)同作用的科學(xué)”。20世紀(jì)60年代初，德國系統(tǒng)科學(xué)家赫爾曼·哈肯教授從激光理論的研究中發(fā)現(xiàn)：任何復(fù)雜系統(tǒng)既有獨立的運動，又有相互影響的整體運動。當(dāng)獨立運動占主導(dǎo)地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)出無規(guī)則的無序運動；當(dāng)各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，相互影響，整體運動占主導(dǎo)地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)出有規(guī)律的有序運動狀態(tài)。哈肯稱這種現(xiàn)象為“協(xié)同效應(yīng)”。“協(xié)同學(xué)”不只是自然科學(xué)“獨享”的成果，更被廣泛運用于經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。

協(xié)同治理，指政府出于治理的需要，通過發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對社會的支持培育。與此同時，政府始終保護(hù)并尊重社會的主體地位以及社會自身的運作機制和規(guī)律，并綜合運用行政管理、居民自治管理、社會自我調(diào)節(jié)以及法律手段甚至市場機制等多種方式，形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、共建共享的社會治理新格局，實現(xiàn)充滿活力、和諧有序的治理目標(biāo)。

協(xié)同治理深得網(wǎng)絡(luò)治理、元治理和整體性治理的精髓，是最具概括性的理論體系。首先，協(xié)同學(xué)的使役原理認(rèn)為序參量“序參量”是“協(xié)同學(xué)”的核心概念，是在系統(tǒng)演化過程中從無到有的變化，影響著系統(tǒng)各要素由一種相變狀態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種相變狀態(tài)的集體行為，并能指示出新結(jié)構(gòu)形成的參量?！皡f(xié)同效應(yīng)”產(chǎn)生的“序參量”像一支“看不見的手”影響和支配系統(tǒng)內(nèi)各個子系統(tǒng)或要素相互作用的快慢，使整個系統(tǒng)處于有序的“平衡態(tài)”。在系統(tǒng)演化過程中起關(guān)鍵作用，它能夠主導(dǎo)新的有序結(jié)構(gòu)的形成。在社區(qū)協(xié)同治理中，政府所扮演的序參量的角色，與元治理理論不謀而合。其次，協(xié)同治理以系統(tǒng)思想為邏輯起點，整體主義是系統(tǒng)思想的基本觀點。整體治理中的整合思想、結(jié)構(gòu)有序與協(xié)同治理中的協(xié)作互動相得益彰。最后，協(xié)同治理中各子系統(tǒng)之間合作、多元、多維的關(guān)系結(jié)構(gòu)，是對網(wǎng)絡(luò)化治理條件下網(wǎng)絡(luò)組織或節(jié)點之間平等關(guān)系的貼切表達(dá)，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)是協(xié)同治理實現(xiàn)的必要條件[5]。

2.X市H街道：實踐樣本的選擇

協(xié)同治理有多種分類方法，本文參照田培杰的研究，按協(xié)同程度的高低分為公共協(xié)商平臺、糾紛解決機制和問題解決機制[6]。公共協(xié)商平臺是以具體問題、具體項目為依托的協(xié)商治理活動，非公協(xié)同方雖然有充分表達(dá)意見的權(quán)利，但決策權(quán)較弱；糾紛解決機制意味著當(dāng)發(fā)生矛盾、沖突之時，為避免長期爭論造成能力虛耗的結(jié)果，利益各方在求同存異、相對平等的基礎(chǔ)上就問題展開討論的機制；問題解決機制與糾紛解決機制最大的不同在于，協(xié)同主體之間彼此信任，并且通過協(xié)同活動，能夠達(dá)成共識，將信任關(guān)系推進(jìn)到更新的階段。

為了解社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者采取典型抽樣的方法，先后走訪了X市H街道下轄的7個社區(qū)?？紤]到這些社區(qū)成分復(fù)雜，既有新興的、以商品房為主的純城市社區(qū)，又有仍處于過渡期的“城中村”，還有依托于單位（太古集團）建立的生活小區(qū)。社區(qū)類型的復(fù)雜性和代表性有助于保證框架的普適性。此外，各社區(qū)處于同一街道辦的領(lǐng)導(dǎo)之下，意味著政策環(huán)境、外部資源基本相似，易于進(jìn)行受控比較。

值得注意的是，協(xié)同治理在各個社區(qū)均得到不同程度的運用。一些社區(qū)出現(xiàn)了臨時的、以解決問題為核心的公共協(xié)商平臺。比如，為建立居民活動中心，社區(qū)居委會發(fā)動物業(yè)、業(yè)委會捐助了一臺3匹空調(diào)、電視、音響，騰出500平米的售樓處作為居民活動場所，小區(qū)居民自己設(shè)計、手寫方案，僅用五天時間活動中心便正式投入運營，成為居民們休閑、聊天、互通有無的地方。居民活動場所成立的全過程，正是公共協(xié)商運行機制發(fā)揮作用的體現(xiàn)。同時，也出現(xiàn)了政府、社會組織和企業(yè)共同參與的溝通調(diào)解機制。比如，2012年，區(qū)法院與H街道共同設(shè)立的“勞資糾紛調(diào)處中心”，該中心除集結(jié)了法院和人民調(diào)解的力量之外，還整合了司法所、工會、行業(yè)協(xié)會、商會等社會資源的力量，多渠道、高效率地化解矛盾糾紛，保障勞資雙方的合法權(quán)益。不僅如此，最高形式的問題解決機制也有局部的應(yīng)用。具體來說，聯(lián)席會議、大黨委都是組織化的表現(xiàn)形式。

三基于結(jié)構(gòu)-過程視角的分析框架的構(gòu)建

協(xié)同治理不僅具有包容的理論內(nèi)核，而且具有現(xiàn)實的實踐內(nèi)涵。至此，筆者將以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，從結(jié)構(gòu)-過程視角考察社區(qū)治理能力的指標(biāo)要素構(gòu)成及其相互關(guān)系。

1.結(jié)構(gòu)視角下社區(qū)治理能力的操作框架

社區(qū)是由一定背景的、具有共性的人組成。如果按一定的標(biāo)準(zhǔn)歸類，就構(gòu)成了社區(qū)中各個活動主體。一些學(xué)者將社區(qū)作為一個整體進(jìn)行評估，從而避開對社區(qū)主體的討論。但如果社區(qū)主體的構(gòu)成、相互關(guān)系尚不明晰，社區(qū)的運行機理、協(xié)作機制更無從談起。在此，不妨將社區(qū)看做是一個由治理主體組成的、不真實的概念，那么社區(qū)治理能力，應(yīng)該是各主體能力的表象；培養(yǎng)和整合各主體能力的過程，也就是培養(yǎng)社區(qū)治理能力的過程[7]。

值得一提的是，社區(qū)治理能力并不是各主體能力的簡單加總。在相互作用、共同治理的過程中，各主體的治理能力有倍增、有減弱，會相輔相成、也可能相互抵銷。如何分配有限的資源、調(diào)適主體之間的關(guān)系、優(yōu)化治理能力結(jié)構(gòu)，是社區(qū)治理能力評估的關(guān)鍵和使命所在。

因此，明確社區(qū)治理主體的組成，是開展社區(qū)治理能力評估的第一步。秉承主體外延相互排斥的原則，筆者認(rèn)為，社區(qū)治理主體包括：基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)組織、社區(qū)居民。

社區(qū)居委會在治理中占主導(dǎo)地位。調(diào)查結(jié)果顯示對X市H街道辦下轄的7個社區(qū)進(jìn)行問卷調(diào)查，按門牌號隨機抽樣的方式給社區(qū)居民發(fā)放問卷210份，有效問卷183份，回收率87.1%；居委會問卷100份，有效問卷93份，回收率93%。，當(dāng)居民有表達(dá)需求的愿望，近半數(shù)的人（47.4%）會“直接找社區(qū)”；95.2%的居民表示，居委會是他們接觸最多的機構(gòu)。尚且不論社區(qū)的工作效率如何、對問題的處理結(jié)果是否讓人信服，在眾多治理主體中，社區(qū)居委會的主體作用、主導(dǎo)地位是毋庸置疑的。

居委會在社區(qū)生活中的重要性，與其承上啟下的工作性質(zhì)有關(guān)。正因如此，在“行政性”與“自治性”之間，它的定位相對模糊。筆者認(rèn)為，從自上而下的機構(gòu)建立，和自下而上的機制運行看，居委會的行政性有所加強。一方面，按照“議行分設(shè)”的原則，街道辦事處派駐社區(qū)工作站到基層，意在履行政府職能，承擔(dān)社區(qū)的行政事務(wù)，增強居委會的自治性質(zhì)。實際上，工作站和居委會是一班人馬，兩個牌子。居委會聽命于街道辦，書記、主任皆由上級任命，所有兩委職位的設(shè)置，均與街道的部門一一對應(yīng)，一些社區(qū)實行村改居之后，居委會工作人員的薪資由村財變?yōu)檎斦芸?。在訪談過程中，居委會主任表示，政府的行政事務(wù)占去工作的九成，如計生、綜治、信訪、醫(yī)保、社保等，由兩委、協(xié)管員近60人處理；與居民自身相關(guān)的事務(wù)，則由8個兩委處理。由此可見，“社區(qū)工作站”這一自上而下的改革，讓居委會的行政性質(zhì)得到一定程度的加強。

另一方面，網(wǎng)格化管理是自下而上孕育的新的治理方略。2012年，X市推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，每個社區(qū)以400戶左右為一個網(wǎng)格單元，每個網(wǎng)格配備2-3名網(wǎng)格員，社區(qū)網(wǎng)格分為三個層級：第一層級由社區(qū)黨組織書記、居委會主任及“兩委”成員組成；第二層級由網(wǎng)格主管委員和網(wǎng)格員組成，實行一崗多責(zé)，具體負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)日常事務(wù)；第三層級由物業(yè)管理人員、樓棟小組長等組成，協(xié)助網(wǎng)格管理員工作。網(wǎng)格化管理將基層職責(zé)和權(quán)力進(jìn)一步分解、細(xì)化，是行政力量向基層的延伸。

如果說居委會是行政力量在社區(qū)的代理人，那么社區(qū)組織和居民就是社會力量的代表。社會力量在社區(qū)治理中的勃興體現(xiàn)在兩方面：一是在政府的培育下，社會組織數(shù)量得到提升、協(xié)作方式精彩紛呈：有正式的組織，如老年協(xié)會，社工服務(wù)中心，也有非正式的組織，如社區(qū)藝術(shù)團、社區(qū)籃球隊；有一些組織形式已經(jīng)推廣至大部分甚至全部社區(qū)，如藝術(shù)團、大黨委，還有一些僅限于一個社區(qū)、甚至某個小區(qū)，如居民議事小組。從協(xié)作方式看，非正式的協(xié)作關(guān)系依然存在，主要依賴于一些關(guān)鍵行為者，如居委會主任、網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、網(wǎng)格民警、樓道小組長、熱心人士；也出現(xiàn)了更為穩(wěn)定的協(xié)商、協(xié)調(diào)，及合同治理形式，主要應(yīng)用于社工組織項目的申報和推進(jìn)。

二是公眾的重要性得到社區(qū)工作者的廣泛認(rèn)可，當(dāng)我們詢問“社區(qū)內(nèi)相關(guān)群體利益、需求發(fā)生沖突時，您優(yōu)先考慮的是什么”，大部分工作者（88.9%）偏向于選擇“居民需求”；當(dāng)面對同樣的問題，比如“居民生活中最大的難題”，雖然社區(qū)工作者和居民的答案存在一定的出入，但位居第一的均為“收入太低”，表明公眾的需求一定程度和社區(qū)工作者的理解達(dá)成一致，這與二者之間的溝通交流是密不可分的。部分社區(qū)居民較為活躍（55.3%的居民參加過政治活動，28%每年參加3～4次社區(qū)活動，12%的居民參加7次以上），甚至出現(xiàn)了參與治理的長效機制。比如在“社區(qū)直通車”項目中，認(rèn)捐的居民（志愿者）將獲得3個小時（正常的是2個小時）的免費騎行時數(shù)獎勵；黨員志愿者實行積分制度，對積分較高的黨員給予表彰。雖然這種運行模式是局部的，但具有較強的擴散潛力和借鑒意義。

所以，社區(qū)中至少包括三類治理主體：社區(qū)居委會、社區(qū)組織和社區(qū)居民。三者之間存在互補、互賴的關(guān)系。首先，不管何種主體，都存在合法性的問題，包括形式合法性，即政府對相關(guān)主體的認(rèn)可，和實質(zhì)合法性，指公眾的認(rèn)同。其中，社區(qū)居委會的行政化背景與生俱來，并不斷加深，但它需要社區(qū)公眾給予它更多的認(rèn)同，以保障工作的順利開展；民間的社區(qū)組織社會背景深厚，卻需要政府部門的身份認(rèn)同。對居民來說，也需要居委會保障其合法權(quán)益、伸張合理需求。其次，各治理主體存在資源方面的互賴性。根據(jù)麥肯錫調(diào)查結(jié)果，我國社區(qū)組織中，800家官方或半官方傳統(tǒng)社團享有80%的慈善資源，而民間約15萬社區(qū)組織只享有20%的慈善資源。因此，社區(qū)組織需要居委會承認(rèn)其政治合法性，從而獲得更多的資金，來維持自身運轉(zhuǎn)，提供更多的公共物品。對于居委會來說，囿于時間、精力的限制，它需要依托社會組織，提供形式多樣的福利服務(wù)。比如，舞蹈隊可以提供娛樂、文體等公共物品，社工組織能開展居家養(yǎng)老、心理咨詢，這些都是居委會資金或者能力范圍內(nèi)無法提供的。社區(qū)各主體之間協(xié)同治理的基礎(chǔ)如表1所示：

表1社區(qū)主體的協(xié)同治理基礎(chǔ)表1從資源-合法性兩個維度說明社區(qū)主體之間協(xié)同治理的基礎(chǔ)；其中，縱列是相對于橫行主體的有用性，比如，2行3列是指居委會為社區(qū)組織提供了形式合法性和資源。

[2]居委會社區(qū)組織居民居委會形式合法性；資源依賴性形式合法性；資源依賴性社區(qū)組織資源依賴性資源依賴性居民實質(zhì)合法性；資源依賴性實質(zhì)合法性；資源依賴性社區(qū)主體之間相互需要的關(guān)系，使其產(chǎn)生了與其他主體合作的動機和動力，整個社區(qū)的協(xié)同治理體系依靠互賴性得以存在。這種互賴性可能因為資源有限，也可能因為合法性需要；可能建立在相互信任的基礎(chǔ)上，也可能為了減少長期矛盾糾紛造成的能量損耗?？傊?，居委會、社區(qū)組織、居民因為互賴性走到一起，這是協(xié)同治理的基礎(chǔ)和前提。這種互賴性，與各主體的能力密切相關(guān)。

一方面，主體能力的強弱及專業(yè)化水平，可能成為協(xié)同治理的壁壘。自身的能力對于其他主體來說即為資源的有用性。比方說，如果社區(qū)內(nèi)窨井蓋遺失，可能涉及社區(qū)巡邏隊、業(yè)委會、水利電力等相關(guān)部門，但絕對不會把舞蹈隊牽扯進(jìn)來。因此，只有當(dāng)各主體能力提高至一定水平，協(xié)同治理方有開展的可能。

另一方面，能力并非越強越好。因為協(xié)同治理是建立在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，雖然有助于決策的民主化、科學(xué)化，但其低下的運作效率、高昂的交易成本也是有目共睹的。在這之前，主體可能嘗試過單打獨斗、或者權(quán)威式命令等方式，因為種種原因均宣告失??；所以協(xié)同治理是萬般無奈下的次優(yōu)選擇。如果某個主體能力相當(dāng)強大，意味著它足以找到其他方法來解決問題，協(xié)同治理就沒有啟動的必要。故此，筆者認(rèn)為：

假設(shè)1：社區(qū)治理能力與主體能力有關(guān)。只有當(dāng)治理主體能力達(dá)到一定的水平，協(xié)同治理的開展才具有可行性；也只有居委會、社區(qū)組織、居民認(rèn)識到自身能力不足、以及彼此的重要性，協(xié)同治理才是必須的。

如果說治理主體及能力構(gòu)成是解決社區(qū)治理的體制問題，那么為達(dá)成協(xié)同治理的共識，規(guī)范的設(shè)立、機制的設(shè)計至關(guān)重要。作為規(guī)則制定者和發(fā)起人的居委會，首先應(yīng)該營造平等參與的氛圍，賦予各參與主體平等的參與權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)。在治理主體中，既包括一些弱勢群體，更包括一些“麻煩制造者”，也就是利益密切相關(guān)的“反對者”。其次，確保公開透明同樣必要，因為過程的公正性將影響到信任和共識的建立，而主體之間的相互信任，正是協(xié)同治理開展的基礎(chǔ)和前提。在協(xié)同治理運行之初，各主體均對其半信半疑，可以想象它們將對暗箱操作、不平等現(xiàn)象敏感異常。只有用規(guī)則、合同等形式賦予平等的參與權(quán)、昭示公開公平的協(xié)同程序，才能從根本上消除他們的疑慮。因此：

假設(shè)2：社區(qū)治理能力與規(guī)則體系有關(guān)。政策、法規(guī)越能保障公開、公平、公正的協(xié)同環(huán)境，社區(qū)治理能力越強。

由此，從結(jié)構(gòu)視角看，社區(qū)治理主體包括居委會、社區(qū)組織、居民，其中，居委會處于最重要的領(lǐng)導(dǎo)地位。社區(qū)治理能力與這三個主體的能力有關(guān)，同時，公平、公正和透明的協(xié)同環(huán)境，也有助于社區(qū)治理能力的提升。

2.過程視角下社區(qū)治理能力框架

關(guān)于協(xié)同治理過程的構(gòu)成要素，學(xué)者各執(zhí)一詞。其中，Susskind和Cruikshank認(rèn)為，協(xié)同過程由“協(xié)同前準(zhǔn)備、交涉和結(jié)果執(zhí)行”構(gòu)成；Gray指出，協(xié)同過程有三個步驟：問題設(shè)置、方向確定、政策執(zhí)行。Chris Ansell和Alison Gash描述的過程更具直觀性：面對面的對話、共識建立、對過程的信任、相互理解[8]。在整理學(xué)者們思想的基礎(chǔ)上，筆者從系統(tǒng)論的角度將社區(qū)治理過程定位為閉環(huán)的能量循環(huán)：要求的輸入—對協(xié)同壓力的反應(yīng)—作為協(xié)同結(jié)果的產(chǎn)出。

（1） 要求的輸入。要求是意向的表達(dá)。當(dāng)協(xié)同治理達(dá)成之后，各主體將通過各種途徑，表明他們的期望、意向、動機和利益，并陳述其偏愛。這些要求，可能是同質(zhì)的，為協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)，也可能是異質(zhì)的，成為協(xié)同的障礙。要求輸入階段是協(xié)同過程的初始，也是協(xié)同治理進(jìn)一步推進(jìn)的基點。面對不同治理主體提出的種種要求，應(yīng)從價值角度培養(yǎng)認(rèn)同感。這種認(rèn)同感，是對協(xié)同治理的認(rèn)識。它意味著各主體堅信，協(xié)同治理是解決現(xiàn)有問題的不二選擇；不管治理能不能達(dá)到自己期待的結(jié)果，都將坦然接受。當(dāng)然，理論上協(xié)同治理將通過協(xié)商的方式，達(dá)到妥協(xié)的結(jié)果，但這并不代表在治理的過程中不會發(fā)生協(xié)商過程偏離既定軌道的事件。如果治理主體在這一過程中保存對協(xié)同治理的堅持，就會防止協(xié)同系統(tǒng)內(nèi)某些變量達(dá)到臨界范圍、無法繼續(xù)運行的情況。這種共識會伴隨著協(xié)同治理過程的推進(jìn)加深或減弱。

假設(shè)3：對協(xié)同治理的認(rèn)同感越高，社區(qū)治理能力越強。

價值角度的認(rèn)同感，也包括主體之間的理解和信任。主體之間的分歧、爭議越大，認(rèn)同感越低，合作和協(xié)同的可能性越小，甚至?xí)?dǎo)致治理過程中的策略行為和零和博弈的結(jié)局。但另一方面，爭議可能正是協(xié)同治理的機遇。在很多案例中，恰恰因為組織之間長期爭議和政治僵局的存在，才推進(jìn)了協(xié)同治理的最終達(dá)成。從這個角度看，協(xié)同治理以爭議雙方的妥協(xié)為目的，雙方的爭議將不再是障礙：

假設(shè)4：社區(qū)主體之間信任/分歧程度越深，治理能力越強。

（2）對壓力的反應(yīng)。如果因為各種未可知的原因，導(dǎo)致協(xié)同治理陷入僵局甚至面臨失敗，這會讓每個身處其中的成員都感覺到壓力。壓力的形成源于治理主體的異質(zhì)性，對壓力做出反應(yīng)的可能途徑是盡力促成各主體之間的同質(zhì)化。此時，如果簡單粗暴地采用消除、壓制的方法會適得其反；避免壓力的主要出路在于努力融合、控制而不是消除差異，其中，共識的建立是權(quán)宜之計。包括共同的使命、目標(biāo)、意識形態(tài)、愿景等。共識的培養(yǎng)，一方面具有團結(jié)作用，能加強主體之間的信任，形成責(zé)任意識；另一方面也是一種內(nèi)在規(guī)范，無形中協(xié)助當(dāng)局對治理主體施加社會壓力，使其嚴(yán)于律己，至少不會只考慮自身或少數(shù)群體的利益。

假設(shè)5：共識的培養(yǎng)，有助于治理能力的提升。

再者，越是在治理系統(tǒng)面臨壓力的時候，領(lǐng)導(dǎo)能力越發(fā)重要。當(dāng)沖突發(fā)生時，各主體會異常敏感、焦躁，強有力的領(lǐng)導(dǎo)往往起到協(xié)調(diào)作用。通過制定規(guī)則、培養(yǎng)共識、加強信任，或者安排多次協(xié)商見面的機會，能重建主體之間的信任基礎(chǔ)，重振主體對協(xié)同治理的信心，確保雙方（或多方）能平心靜氣地繼續(xù)合作，防止系統(tǒng)崩潰。此外，領(lǐng)導(dǎo)能力還體現(xiàn)在公正性和平衡性上。沖突中可能存在力量對比的失衡，有效的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該均衡各方利益，通過對弱勢群體的扶持，防止強勢群體操縱治理的全過程。但扶持也要控制在一定范圍內(nèi)，過度的扶持會使得領(lǐng)導(dǎo)者遭遇“不公正”的合法性危機，導(dǎo)致協(xié)同治理的失敗。

假設(shè)6：領(lǐng)導(dǎo)能力是治理能力的重要內(nèi)容。

（3）作為協(xié)同結(jié)果的產(chǎn)出。產(chǎn)出并不是協(xié)同治理的終點，它是一種中間產(chǎn)品，充當(dāng)治理系統(tǒng)排解壓力的手段。通過一些階段性成果的取得，可以刺激治理主體對協(xié)同治理的好感和認(rèn)同，增進(jìn)主體之間的信任，有助于協(xié)同治理的進(jìn)一步推進(jìn)。如果各主體的協(xié)同是建立在分歧和爭論的基礎(chǔ)上，協(xié)同過程將艱難而漫長，那么一些短期的成果，對最終協(xié)同治理目標(biāo)的達(dá)成尤為重要。在此輪協(xié)同中，主體對治理本身、其他主體、協(xié)同規(guī)則等形成一些認(rèn)識，這些認(rèn)識將成為其決定是否參與新一輪協(xié)同的依據(jù)，也成為新一輪協(xié)同的啟動條件，讓治理無限循環(huán)下去。

假設(shè)7：治理能力評估，也需要對現(xiàn)有治理績效進(jìn)行考察。

3. 結(jié)構(gòu)-過程視角下社區(qū)治理能力框架及特征

把結(jié)構(gòu)和過程的研究視角結(jié)合起來，將各治理主體的能力進(jìn)行歸類，就形成了社區(qū)治理能力評估的分析框架，如圖3所示：

該評估框架包含以下要素：主體能力、公平公正、領(lǐng)導(dǎo)能力、社會資本（共識、信任、認(rèn)同）、治理績效。其中，主體能力和規(guī)則環(huán)境，是協(xié)同治理能否啟動的體制和機制條件。在治理過程中，處于領(lǐng)導(dǎo)地位的居委會應(yīng)該充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)功能，建立各治理主體之間的溝通渠道，協(xié)調(diào)主體之間的矛盾沖突；社區(qū)組織和居民作為協(xié)同治理的重要參與者和社會力量，對居委會領(lǐng)導(dǎo)圖3社區(qū)治理能力評估框架

能力，協(xié)同治理、協(xié)同主體的認(rèn)同和信任，有助于克服治理過程中面臨的壓力，提升治理績效。階段性的治理績效又將成為協(xié)同治理進(jìn)一步推進(jìn)和下一次治理啟動的條件，促動社區(qū)治理能力框架形成相互影響、循環(huán)往復(fù)的閉環(huán)。

從框架形成的過程、結(jié)構(gòu)和組成要素看，該模型具有以下特征：

第一，社區(qū)治理能力評估框架中的各要素，與企業(yè)的一般能力、核心能力和動態(tài)能力理論暗合，可作為各社區(qū)治理能力評估的參考。如果各主體在資源和能力方面相互依賴，那么在平等、公開的制度環(huán)境下，協(xié)同治理就具備了基本的啟動條件，即一般能力；如果社區(qū)居委會具有較高的領(lǐng)導(dǎo)能力和智慧，能運用現(xiàn)有資源，增強治理主體之間的互信互賴，以及對協(xié)同治理的認(rèn)同感，那么該社區(qū)依托于協(xié)同治理建立起來的社會資本，就表現(xiàn)為不易為其他社區(qū)學(xué)習(xí)、模仿和超越的獨特能力表象，即核心能力。從長期看，協(xié)同治理是不斷發(fā)展變化的，也是循環(huán)發(fā)展的。這一次協(xié)同治理的結(jié)果，將作為下一次協(xié)同的環(huán)境反饋，影響治理的啟動和運作過程。如果居委會能收集并運用結(jié)果的信息，增強協(xié)同治理的正能量，消除其負(fù)面效應(yīng)，那么其領(lǐng)導(dǎo)能力和規(guī)則制定能力就具有了動態(tài)意義。

第二，社區(qū)治理能力框架從結(jié)構(gòu)視角揭示了社區(qū)治理的主體構(gòu)成，闡釋了治理啟動的條件；并打破治理過程的黑箱，揭示了各治理主體面對要求、壓力、挑戰(zhàn)的互動、交流。在此基礎(chǔ)上，演繹成一系列假設(shè)，這些假設(shè)既是社區(qū)治理能力的影響因素，又可以看成是指標(biāo)要素的集合。指標(biāo)設(shè)置的目的之一，就是用可以觀察的變量，來衡量無法觀測的值（即潛變量）。指標(biāo)體系的建立，暗含這樣的理論預(yù)設(shè)：如果三級指標(biāo)與二級、一級指標(biāo)顯著相關(guān)，那么就可以用三級指標(biāo)具體的數(shù)值，來衡量“社區(qū)治理能力”的高低。由此，該框架由一系列假設(shè)構(gòu)成。這些假設(shè)將成為指標(biāo)設(shè)計的邏輯起點，需要在后期的研究中得到進(jìn)一步的發(fā)展與驗證。

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【責(zé)任編輯 龔桂明】