摘要：勞動(dòng)力要素的合理流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要支撐。目前，京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢及養(yǎng)老金待遇差異明顯，成為制約三地職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的軟性約束，嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)。借鑒歐盟社會(huì)保障一體化典型經(jīng)驗(yàn)，京津冀應(yīng)著力推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的橫向?qū)优c縱向?qū)?，通過加強(qiáng)法律法規(guī)協(xié)調(diào)和建立區(qū)域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)、明確養(yǎng)老金權(quán)益補(bǔ)償責(zé)任、提高基金統(tǒng)籌層次及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力等支持措施，為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供制度性保障。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度對(duì)接

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）03-0054-07

2014年2月底習(xí)近平在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表講話后，黨和國(guó)家將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略。京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求生產(chǎn)要素?zé)o障礙流動(dòng)。勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的基石之一。而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)對(duì)接有助于增強(qiáng)跨區(qū)域流動(dòng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保障權(quán)利的“便攜”性，是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力要素合理流動(dòng)的重要保障。同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接也是京津冀公共服務(wù)均等化的重要組成部分之一[1]（p.23）。因此，推進(jìn)京津冀職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接對(duì)于促進(jìn)勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)、首都非核心功能疏解以及京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

一、京津冀職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的客觀環(huán)境與障礙

全面依法治國(guó)戰(zhàn)略舉措的提出是推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的重要法治環(huán)境保障。中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略后，三地政府積極出臺(tái)了一系列的舉措來保障協(xié)同發(fā)展，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接提供了政策上的支持。就經(jīng)濟(jì)層面而言，京津冀三地經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，財(cái)政收入穩(wěn)步增加，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接提供了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。從制度層面看，京津冀均以《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)）為基礎(chǔ)制定了本地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，形成了相對(duì)統(tǒng)一的制度框架。2009年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”）頒布后，三地于2009年、2010年、2012年相應(yīng)制定了適合本地的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，使區(qū)域內(nèi)流動(dòng)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)有了一定程度上的制度保障。從養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦服務(wù)能力層面看，“金保工程”及信息化建設(shè)的推進(jìn)為區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接提供了初步的技術(shù)保障。京津冀政府通過積極構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)異地支付結(jié)算平臺(tái)，旨在使跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)人員能夠享受更加方便的服務(wù)保障。盡管京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接具備上述有利的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)條件，但基金收支平衡因素影響?zhàn)B老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)以及三地之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致勞動(dòng)者之間養(yǎng)老金待遇差異明顯，成為京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的主要障礙。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢制約京津冀基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接

勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的基金收支平衡產(chǎn)生重要影響。在各地實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬地管理和財(cái)政“分灶吃飯”的背景下，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在不同統(tǒng)籌地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，地方政府對(duì)于參保者的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任也隨之發(fā)生變化。地方政府轉(zhuǎn)出的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系越多，其支付責(zé)任轉(zhuǎn)移得越多；地方政府接收的參保者越多，其未來時(shí)期待遇兌現(xiàn)的相應(yīng)責(zé)任及財(cái)政負(fù)擔(dān)就越大。按照《轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金僅按繳費(fèi)基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移，并未按20%的比例全額轉(zhuǎn)出。這進(jìn)一步加劇了地方政府歡迎養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)出而不希望參保者轉(zhuǎn)入的態(tài)勢(shì)。就轉(zhuǎn)出地而言，轉(zhuǎn)出的參保人員越多，截留的統(tǒng)籌資金就越多，這既有助于增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣酿B(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力，又間接轉(zhuǎn)嫁了養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。就轉(zhuǎn)入地而言，接收轉(zhuǎn)移而來的統(tǒng)籌基金無法滿足當(dāng)?shù)卣５酿B(yǎng)老金待遇給付需求，反而增加了地方財(cái)政的補(bǔ)貼壓力。因此，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移對(duì)于所有地區(qū)而言，均是轉(zhuǎn)出更有利于基金收支平衡，轉(zhuǎn)入則可能導(dǎo)致基金損失。

為了盡量規(guī)避勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移對(duì)當(dāng)?shù)鼗鹗罩胶庠斐蓻_擊，京津冀三地均設(shè)置了有利于自身利益的限制性轉(zhuǎn)入條件，從而間接影響了勞動(dòng)力的合理有序流動(dòng)。例如，目前京津冀三地關(guān)于“中人”參保群體養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移的視同繳費(fèi)年限認(rèn)定政策①仍然存在分歧。由于“中人”群體的視同繳費(fèi)年限在繳費(fèi)總年數(shù)中的占比較大，轉(zhuǎn)入地接收的“中人”越多，其用于補(bǔ)充視同繳費(fèi)年限的資金量就越大?，F(xiàn)實(shí)中京津冀對(duì)“中人”的政策界定存在差異，造成“中人”群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)視同繳費(fèi)年限的計(jì)算仍難以認(rèn)定，進(jìn)而導(dǎo)致其正當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益無法落實(shí)。另外，在跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)人員待遇領(lǐng)取地的確認(rèn)條件方面，京津冀三地均指出須在本地工作的繳費(fèi)年限超過10年，否則返回符合條件的上一工作地或戶籍所在地。從收支平衡理論來講，某一地區(qū)的制度贍養(yǎng)率與其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金及財(cái)政補(bǔ)貼支出成正向變動(dòng)關(guān)系[2]（p.201）。在其他參數(shù)確定的情況下，如果某地接收的勞動(dòng)力越年輕、繳費(fèi)時(shí)間越長(zhǎng)，其對(duì)降低轉(zhuǎn)入地的制度贍養(yǎng)率和改善基金的收支狀況就相對(duì)越好；如果情況相反則會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡的進(jìn)一步惡化。從京津冀三地的制度贍養(yǎng)率和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支結(jié)余數(shù)據(jù)看，天津、河北的相應(yīng)狀況均比北京嚴(yán)峻，形勢(shì)不容樂觀。2014年京津冀城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率分別為19.67%、47.34%和38.93%。天津與河北的制度贍養(yǎng)率遠(yuǎn)高于北京。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支方面，北京市略有盈余，天津與河北均已顯現(xiàn)赤字[3]（p.8）。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》的戰(zhàn)略部署，河北、天津兩地主要負(fù)責(zé)承接北京向外轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)及相關(guān)勞動(dòng)力群體，從而有序疏解首都非核心功能。在此背景下，天津與河北的較高制度贍養(yǎng)率和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況使其承接首都勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的能力相對(duì)有限，這就更加促成津冀兩地對(duì)潛在的勞動(dòng)力流入群體進(jìn)行苛刻的政策性篩選，進(jìn)而變相實(shí)施轉(zhuǎn)入限制。因此，天津市在規(guī)定轉(zhuǎn)入者繳費(fèi)年限的基礎(chǔ)上還額外要求確定養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取地必須是本地常住戶口（不含“藍(lán)印戶口”）。這意味著受上述條件影響，如果流動(dòng)勞動(dòng)者在最后一個(gè)工作地參保繳費(fèi)不足十年，可能導(dǎo)致其在當(dāng)?shù)匕凑蛰^高的標(biāo)準(zhǔn)繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休時(shí)卻在某個(gè)工資水平較低的地區(qū)按照當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，從而造成其繳費(fèi)貢獻(xiàn)與退休待遇之間不對(duì)等以及不應(yīng)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。

（二）養(yǎng)老金待遇差對(duì)京津冀基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接形成挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致均等是保障區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接成功的宏觀要素之一。京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡導(dǎo)致三地的社會(huì)平均工資水平存在較大的差距。由于基本養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)公式中的相關(guān)參數(shù)受工資水平影響較大，因此盡管三地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架已基本一致，但京津冀基本養(yǎng)老金待遇水平呈現(xiàn)明顯的差距。勞動(dòng)力總是趨于向工資水平和養(yǎng)老金待遇較高的地區(qū)流動(dòng)。這使得京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中的首都非核心功能疏解以及勞動(dòng)力隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而相應(yīng)流動(dòng)受阻，凸顯了三地在盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移對(duì)接后仍需繼續(xù)推進(jìn)待遇水平對(duì)接的迫切性，從而增加了制度對(duì)接的難度。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù)顯示，2010年～2014年北京與天津的人均GDP和職工平均工資水平均高于河北的相應(yīng)水平。2014年北京市人均GDP達(dá)到99995元，天津市和河北省分別為105231元和39984元。同年，北京市全年城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為103400元，天津市城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為73839元，而河北省全省的在崗職工平均工資為46239元。總體上看，北京與天津的年人均GDP分別為河北的2.5倍和2.63倍，北京與天津的在崗職工平均工資分別為河北的2.24倍和1.6倍。依據(jù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)公式，基本養(yǎng)老金待遇絕對(duì)額為基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之和。其中，職工退休上一年度當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY、本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資、退休時(shí)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額等制度參數(shù)均與工資水平聯(lián)系緊密。在計(jì)發(fā)月數(shù)既定的情況下，由各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的職工平均工資成為影響?zhàn)B老金待遇的最主要因素。從2014年相關(guān)數(shù)據(jù)看，京津冀職工每月基本養(yǎng)老金分別為3064.86元、2337.74元和2245.85元。北京高于天津、河北727.11元和819元，分別為兩者的1.31倍和1.36倍；天津高于河北91.89元，相當(dāng)于后者的1.04倍。

養(yǎng)老金待遇水平對(duì)勞動(dòng)力的流動(dòng)有顯著正向影響。京津冀三地的養(yǎng)老金待遇差距造成區(qū)分度十分明顯的勞動(dòng)力吸納效應(yīng)。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查資料估算，北京市城鎮(zhèn)跨省流入人口為634.25萬人，河北省跨省流出人口為303.45萬人，分列京津冀地區(qū)人口流入地首位和流出地首位。在北京市外來常住人口中，來自河北省的最多，占22.1%，來自天津的占1.2%；在天津市外來常住人口中，來自河北省的最多，占25.2%，來自北京的占0.8%。三地勞動(dòng)力流動(dòng)方向表現(xiàn)為河北向天津尤其是向北京流動(dòng)。按照中央對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的決策部署，產(chǎn)業(yè)及人口轉(zhuǎn)移的基本方向?yàn)楸本┫蛱旖颉⒑颖鞭D(zhuǎn)移[4]。因此，兩者呈現(xiàn)出逆向沖突的局面亟待破解。

二、推進(jìn)京津冀職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的路徑設(shè)計(jì)

推動(dòng)京津冀基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接旨在促進(jìn)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和提高資源的配置效率，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度性保障。京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)接應(yīng)從橫向與縱向的對(duì)接思路著手解決跨區(qū)域流動(dòng)人員及其家屬的養(yǎng)老保障問題。橫向?qū)又饕侵冈诒Ｕ霞白鹬囟幸皇〉睦婊A(chǔ)上，使流動(dòng)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系能夠順暢地轉(zhuǎn)移對(duì)接?？v向?qū)拥暮诵氖且匀貙?shí)際承受能力為限度，以養(yǎng)老保險(xiǎn)適度水平為標(biāo)準(zhǔn)，逐步分階段地最終實(shí)現(xiàn)三地養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇一體化。

（一）以無損對(duì)接原則推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度橫向?qū)?/p>

京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度橫向?qū)討?yīng)遵循勞動(dòng)公平之上的無損對(duì)接原則。無損對(duì)接既要保障勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不受損、不因工作地域的轉(zhuǎn)變而無法得到合法保護(hù)，又要保障轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地的正當(dāng)利益不受損以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行保持基本穩(wěn)定。因此，京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度橫向?qū)影▋蓚€(gè)層次：一是保障勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益公平順暢地轉(zhuǎn)移對(duì)接；二是盡量不影響轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的正常收支狀態(tài)。

歐盟在社會(huì)保障一體化進(jìn)程中，通過《歐盟社會(huì)保障法令》塑造了一個(gè)對(duì)接連貫、轉(zhuǎn)移方便、權(quán)益保存良好的區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接機(jī)制。在我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，學(xué)習(xí)借鑒歐盟的相關(guān)有益經(jīng)驗(yàn)極為必要。在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益協(xié)調(diào)方面，《歐盟社會(huì)保障法令》明確提出了工作地原則、繳費(fèi)時(shí)間累加原則、暫時(shí)凍結(jié)原則、待遇分段計(jì)算原則等[5]。工作地原則是指勞動(dòng)者以工作地為標(biāo)準(zhǔn)加入某一成員國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，并且在同一時(shí)期只能被納入一個(gè)成員國(guó)的制度計(jì)劃。繳費(fèi)時(shí)間累加原則規(guī)定，勞動(dòng)者在不同成員國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)時(shí)間可以累積計(jì)算，以防止勞動(dòng)者在若干成員國(guó)之間流動(dòng)時(shí)因達(dá)不到這些國(guó)家各自的最低繳費(fèi)年限規(guī)定而引發(fā)養(yǎng)老保障權(quán)益損失。暫時(shí)凍結(jié)原則是指當(dāng)勞動(dòng)者從某國(guó)遷移到他國(guó)時(shí)，其以前的養(yǎng)老保險(xiǎn)記錄將被原始國(guó)保留，原有的歷史繳費(fèi)將被暫時(shí)凍結(jié)，既不會(huì)支付給本人，也不會(huì)被轉(zhuǎn)移給他國(guó)，直到勞動(dòng)者退休時(shí)才會(huì)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)向其發(fā)放。即勞動(dòng)者流動(dòng)前的繳費(fèi)將在原始國(guó)得到保全，其養(yǎng)老保險(xiǎn)資金被用于保值增值，到退休時(shí)方可獲得相應(yīng)的待遇給付。養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇分段計(jì)算原則指出，只要?jiǎng)趧?dòng)者加入某一成員國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃超過一年，該國(guó)必須在其退休時(shí)向其支付養(yǎng)老金。各成員國(guó)根據(jù)勞動(dòng)者在該國(guó)的繳費(fèi)年限分別支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇并保證其年均養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不低于同期該國(guó)長(zhǎng)期就業(yè)者的相應(yīng)水平。歐盟通過上述巧妙的政策設(shè)計(jì)在相當(dāng)程度上維持了各成員國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性，使跨區(qū)域流動(dòng)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移銜接并不影響成員國(guó)的根本利益，因此得到了各成員國(guó)的認(rèn)可與支持。

借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，京津冀跨區(qū)域流動(dòng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移對(duì)接的基本思路應(yīng)為“工作地繳費(fèi)、分段記錄、權(quán)益累計(jì)、退休地發(fā)放”。即勞動(dòng)者可在不同的工作地參保繳費(fèi)并由當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)部門進(jìn)行權(quán)益記錄。個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄由各參保地負(fù)責(zé)保存。這些記錄匯總起來就能夠全面反映勞動(dòng)者在各地的所有繳費(fèi)經(jīng)歷。長(zhǎng)期跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)人員在不同省市的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限將被累加計(jì)算。當(dāng)勞動(dòng)者退休后，就可以憑借這些記錄在任一退休地享受養(yǎng)老保障權(quán)益，其養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由各繳費(fèi)所在地分別計(jì)算發(fā)放。這種辦法是在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶不帶走的思路下解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移對(duì)接問題。分段記錄與權(quán)益累計(jì)原則相結(jié)合，既解決了流動(dòng)勞動(dòng)者在不同地區(qū)參保而如何受益的問題，又破除了制約勞動(dòng)者流動(dòng)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的地方壁壘。對(duì)于參保人而言，跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不增也不減。對(duì)于轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地而言，這充分體現(xiàn)了各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保障責(zé)任與義務(wù)的匹配。這樣京津冀三地就建立了具有足夠協(xié)調(diào)性與激勵(lì)性的機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的互通互認(rèn)。

（二）通過設(shè)定目標(biāo)階段推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度縱向?qū)?/p>

京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度暫不具備直接對(duì)接的條件。這與歐盟后期一體化過程中面臨的問題極為相似。面對(duì)后期入盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平及社會(huì)政策的差異性，歐盟根據(jù)流動(dòng)就業(yè)人員的需求和成員國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在社會(huì)保障方面采取了開放性協(xié)調(diào)的治理方式[6]。借鑒歐盟的有益經(jīng)驗(yàn)，京津冀應(yīng)分階段地有序統(tǒng)一制度參數(shù)，在適度養(yǎng)老保障水平基礎(chǔ)上最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化，從而達(dá)到制度的統(tǒng)一公平與全面對(duì)接。

堅(jiān)持“以人為中心”的發(fā)展理念始終是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出，三地要以交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)為突破口率先實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移影響人口轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接必須緊隨產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程同步推進(jìn)，從而有效支撐和助力京津冀協(xié)同發(fā)展。從目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況看，北京、天津、河北三地差異明顯，產(chǎn)業(yè)梯度落差較大。2015年北京三次產(chǎn)業(yè)比重分別為0.6%、19.6%和79.8%；天津的相應(yīng)比重為1.3%、46.7%和52.0%；河北為11.5%、48.3%和40.2%。從相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和發(fā)展程度看，北京基本處于向知識(shí)經(jīng)濟(jì)過渡階段，天津?qū)儆诠I(yè)經(jīng)濟(jì)后期，河北屬于工業(yè)經(jīng)濟(jì)初期[7]。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年左右，京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將趨于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。未來北京三次產(chǎn)業(yè)的變動(dòng)很小，2034年三次產(chǎn)業(yè)比重依次為0.05%、17.5%和82.45%，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已向成熟穩(wěn)定狀態(tài)收斂。天津的第三產(chǎn)業(yè)比重將于2026年首次超過第二產(chǎn)業(yè)，到2034年，天津三次產(chǎn)業(yè)比重估計(jì)值分別為0.07%、47.64%和52.38%。未來河北第一產(chǎn)業(yè)比重將平穩(wěn)降低，第三產(chǎn)業(yè)比重平穩(wěn)增加。到2034年，河北三次產(chǎn)業(yè)的比重預(yù)計(jì)為6.14%、50.68%和43.17%[8]。第二產(chǎn)業(yè)將長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直呈現(xiàn)“二三一”型。

綜合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和人口轉(zhuǎn)移兩大基礎(chǔ)條件，京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的具體階段劃分如下。第一，京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的初期階段。2015年～2020年，京津冀地區(qū)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模隨之持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)接也進(jìn)入攻堅(jiān)階段。各方利益沖突和矛盾顯現(xiàn)將更加突出，妥善處理大規(guī)模轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題直接關(guān)系京津冀協(xié)同發(fā)展效果。這一階段應(yīng)大力完善三地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受損群體進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，并著手縮小三地的福利水平差距。第二，京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的中期階段。2021年～2030年，隨著京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定發(fā)展，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速度下降、規(guī)模也逐漸縮小，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)接進(jìn)入過渡階段。在制度層面對(duì)接的基礎(chǔ)上，此階段京津冀應(yīng)調(diào)整養(yǎng)老保障水平到適度合理水平，實(shí)現(xiàn)適合自身的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。第三，京津冀養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的遠(yuǎn)期階段。2031年～2050年，京津冀經(jīng)濟(jì)步入工業(yè)化后期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體上均呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。這一階段，勞動(dòng)力流動(dòng)也趨于穩(wěn)定。由于經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，京津冀工資水平及養(yǎng)老金待遇差距逐漸縮小。隨著工資水平的增長(zhǎng)，京津冀的養(yǎng)老金待遇水平將逐漸趨同，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域均等化發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，京津冀養(yǎng)老保障水平基本實(shí)行一體化，制度設(shè)計(jì)層面實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，順利完成福利無差異發(fā)展的階段過程，從而促進(jìn)區(qū)域間化解沖突、增強(qiáng)合作以達(dá)到整體福利最大化狀態(tài)。

三、推進(jìn)京津冀職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接的配套措施

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)協(xié)調(diào)，建立區(qū)域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)

從歐盟一體化的進(jìn)程看，跨區(qū)域流動(dòng)人員的養(yǎng)老保障銜接問題均是通過協(xié)調(diào)各成員國(guó)相關(guān)立法來解決的[5]。歐盟通過積極協(xié)調(diào)各國(guó)在社會(huì)保障方面的立法沖突，使相關(guān)立法趨于一致，有力地保證了流動(dòng)人員能在不同的退休地享受應(yīng)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。京津冀以往的各領(lǐng)域合作均未通過立法途徑來推動(dòng)，這就更加需要三地在全面依法治國(guó)方針的指導(dǎo)下共同研究制定地方協(xié)同的法律法規(guī)來保障協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，京津冀政府亟需建立公平統(tǒng)一的法制環(huán)境，通過協(xié)同合作及時(shí)梳理和清除互相沖突的養(yǎng)老保障方面的法規(guī)政策，為區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)接提供法律保障，使流動(dòng)勞動(dòng)者能夠享有合理的公民權(quán)利和福利待遇。

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨和國(guó)家對(duì)兩市一省的整體性規(guī)劃，三地必須從統(tǒng)籌發(fā)展的角度出發(fā)形成多邊合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。借助京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的契機(jī)，三地政府應(yīng)切實(shí)地開展社會(huì)保障一體化的協(xié)同管理工作，尤其是要支持建立關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并賦予其相應(yīng)的管理權(quán)限。京津冀政府應(yīng)達(dá)成高度共識(shí)并超越地方利益積極建立養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的專業(yè)委員會(huì)和工作小組，對(duì)三地的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)進(jìn)行研究分析和組織協(xié)調(diào)，提供綜合、專業(yè)的職能管理。同時(shí)，京津冀還應(yīng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑部門，專職負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)入地及轉(zhuǎn)出地相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的利益協(xié)調(diào)，從而確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順利地轉(zhuǎn)移對(duì)接。

（二）明確養(yǎng)老金權(quán)益補(bǔ)償責(zé)任，提高基金統(tǒng)籌層次

目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“中人”群體是京津冀跨區(qū)域流動(dòng)勞動(dòng)者的主體，其在轉(zhuǎn)移接續(xù)中的權(quán)益損失理應(yīng)得到合理補(bǔ)償。這就要求京津冀三地在養(yǎng)老保險(xiǎn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移對(duì)接中明晰自身應(yīng)該承擔(dān)的具體責(zé)任，通過有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來化解可能出現(xiàn)的地區(qū)間利益沖突?！爸腥恕比后w對(duì)工作地的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金有過繳費(fèi)貢獻(xiàn)，因此其以往的權(quán)益損失應(yīng)當(dāng)由已參保的對(duì)應(yīng)地區(qū)負(fù)責(zé)補(bǔ)償?！爸腥恕钡倪^渡性養(yǎng)老金及未做實(shí)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金均屬于歷史債務(wù)。對(duì)于因地區(qū)制度規(guī)定不同和責(zé)任模糊造成的相應(yīng)養(yǎng)老金權(quán)益損失，可以通過建立地方財(cái)政與中央財(cái)政的分擔(dān)機(jī)制予以解決[9]。為避免勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)京津冀三地社會(huì)保障財(cái)政支出造成的壓力不均，對(duì)于某一地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金因補(bǔ)償“中人”而出現(xiàn)的缺口放大，可以通過設(shè)立全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑基金進(jìn)行彌補(bǔ)，中央政府暫時(shí)承擔(dān)協(xié)調(diào)地方利益的全部主體責(zé)任。待基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后，調(diào)劑基金應(yīng)由中央與地方合理劃分投入比例共同籌資構(gòu)成，從而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化承擔(dān)終極責(zé)任[10]。

養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移對(duì)接問題要想得到徹底解決，最治本的辦法是實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。全國(guó)統(tǒng)籌有助于增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑功能和解決各地因政策不統(tǒng)一而導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢問題。當(dāng)基本養(yǎng)老保障由共有產(chǎn)權(quán)提升到國(guó)有產(chǎn)權(quán)時(shí)，全國(guó)統(tǒng)籌就可以成功地把各地在勞動(dòng)力流動(dòng)時(shí)不均等的養(yǎng)老保障損益內(nèi)部化，從根本上消除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱的問題。由于管理環(huán)節(jié)和管理層次的減少，全國(guó)統(tǒng)籌還能夠大幅度地降低管理成本。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全國(guó)統(tǒng)籌是未來的必然發(fā)展趨勢(shì)[11]。目前我國(guó)很多地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍停留在省級(jí)統(tǒng)籌和市級(jí)統(tǒng)籌的層次。京津冀三地養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌在管理上并沒有真正到位。河北省并不是完全意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，其制度中仍規(guī)定最終責(zé)任落實(shí)到縣級(jí)。鑒于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面存在的差異，一步到位徹底實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌較為困難。因此，目前可以努力的方向是先進(jìn)一步完善省級(jí)統(tǒng)籌再過渡到全國(guó)統(tǒng)籌。京津冀地區(qū)可以先把統(tǒng)籌層次真正落實(shí)到省級(jí)，通過適當(dāng)提高調(diào)劑金規(guī)模等多重協(xié)調(diào)方式，為三地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移對(duì)接夯實(shí)基礎(chǔ)。

（三）提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)能力

第一，建立并完善養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。目前，基層的信息化程度和效果遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的水平，即使試行了電子化信息錄入的地方也存在著信息質(zhì)量不高的問題。發(fā)達(dá)國(guó)家歷來重視社會(huì)保障的信息化建設(shè)。高水平的信息化網(wǎng)絡(luò)是歐盟社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制能夠有效運(yùn)行的重要輔助手段[12]（p.129）。歐盟在養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保辦理、權(quán)益轉(zhuǎn)移、待遇支付以及基金投資運(yùn)營(yíng)方面都有系統(tǒng)嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)體系。歐盟在成員國(guó)內(nèi)部推行養(yǎng)老保險(xiǎn)一卡通，每個(gè)勞動(dòng)者都有一張唯一號(hào)碼的養(yǎng)老保險(xiǎn)卡，其參保繳費(fèi)等基本信息都輸入網(wǎng)絡(luò)存檔。當(dāng)勞動(dòng)者需要流動(dòng)到其他成員國(guó)工作時(shí)，可以在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中查詢其以往的繳費(fèi)地點(diǎn)和繳費(fèi)記錄。當(dāng)其達(dá)到退休年齡時(shí)，由本人向其工作過的各國(guó)所屬社保機(jī)構(gòu)提出養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付申請(qǐng)，各國(guó)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)收到勞動(dòng)者的申請(qǐng)信息后必須及時(shí)確定其在該國(guó)的繳費(fèi)年限和該國(guó)所要承擔(dān)的養(yǎng)老金數(shù)額等基本情況并予以回復(fù)。這既方便了各成員國(guó)之間的信息互通和掌握勞動(dòng)者的權(quán)益情況，又避免了弄虛作假行為的發(fā)生，大大提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦效率。歐盟的養(yǎng)老保險(xiǎn)一卡通及完備的社會(huì)保障信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。

第二，統(tǒng)一管理服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、缺乏一致性等因素從技術(shù)層面制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦部門服務(wù)效率的提高。養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)具體經(jīng)辦操作的規(guī)律性特征比較突出，因此可以制定標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)辦流程和操作規(guī)范[13]。標(biāo)準(zhǔn)化有利于降低異地養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)的成本。歐盟通過填制標(biāo)準(zhǔn)化表格來開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦工作。當(dāng)勞動(dòng)者需要去其他國(guó)家工作時(shí)，各成員國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)便可通過這種標(biāo)準(zhǔn)化的表格進(jìn)行在線核實(shí)記錄勞動(dòng)者的養(yǎng)老保障權(quán)益。京津冀三地應(yīng)重視養(yǎng)老保險(xiǎn)管理流程及管理技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化問題，尤其要注意信息收集、錄入、使用及系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。這涉及信息代碼、數(shù)據(jù)格式、單位和個(gè)人的賬戶對(duì)賬單、軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)等方面。京津冀應(yīng)通過建立諸如標(biāo)準(zhǔn)化的異地申請(qǐng)表格、協(xié)查表格、網(wǎng)絡(luò)接口等管理服務(wù)載體來保障異地管理服務(wù)政策得以協(xié)同實(shí)施。

第三，建立穩(wěn)固的組織支持系統(tǒng)，提高經(jīng)辦人員的素質(zhì)能力。養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力的高低既取決于管理規(guī)模與工作人員數(shù)量是否匹配，也取決于工作人員的素質(zhì)水平?，F(xiàn)階段，社保工作人員數(shù)量整體上相對(duì)不足嚴(yán)重制約了管理服務(wù)效率的提升，部分工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高與養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理需求不相適應(yīng)。為此，京津冀應(yīng)繼續(xù)完善和實(shí)行適度集中的垂直管理機(jī)制，縣級(jí)以下不再設(shè)立獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，以便整合經(jīng)辦職能和提供高效便捷的服務(wù)[14]。同時(shí)，通過引進(jìn)高層次人才與加強(qiáng)在職人員在崗培訓(xùn)相結(jié)合，在保障工作人員數(shù)量的基礎(chǔ)上努力提高其素質(zhì)能力，使經(jīng)辦服務(wù)步入規(guī)范有序的軌道。

注釋：

①《北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》于2007年1月1日實(shí)施，并對(duì)“老人”、“中人”、“新人”進(jìn)行界定：“新人”為1998年7月1日后參加工作的人員；“中人”為1998年6月30日以前參加工作、2006年1月1日后退休的人員；“老人”為2005年12月31日以前退休的人員?！短旖蚴谐擎?zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》于2006年11月7日實(shí)施，并對(duì)“老人”、“中人”、“新人”進(jìn)行界定：“新人”為1998年1月1日后參加工作的人員；“中人”為1997年12月31日以前參加工作、2006年1月1日后退休的人員；“老人”為2005年12月31日前退休的人員?！逗颖笔⊥晟破髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施意見》于2006年1月1日實(shí)施，并對(duì)“老人”、“中人”、“新人”進(jìn)行界定：“新人”為1996年1月1日后參加工作者的人員；“中人”為1995年底以前參加工作、2006年1月1日后退休的人員；“老人”為2005年12月31日以前退休的人員。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]