沈其新++王明安??

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加速發(fā)展，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢日益明顯，但其進(jìn)一步發(fā)展卻面臨“行政區(qū)行政”的層層阻力?；庑姓^(qū)行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化矛盾的根本途徑不在于行政區(qū)劃的調(diào)整，而在于區(qū)域內(nèi)地方政府管理體制改革，因為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生不在于行政區(qū)劃本身，而在于行政區(qū)的“行政”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實質(zhì)上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，與其相應(yīng)的地方政府管理體制是區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展，區(qū)域政治協(xié)同為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供強有力的體制機制保障。從現(xiàn)狀來看，實現(xiàn)我國區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展，必須創(chuàng)新區(qū)域行政立法方式、建立區(qū)域行政管理機構(gòu)、建立和完善區(qū)域地方政府間行政協(xié)調(diào)機制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；行政區(qū)行政；政治協(xié)同發(fā)展；政府管理體制改革

中圖分類號：D035.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0001-05

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征和不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。隨著改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢日趨明顯，但其進(jìn)一步發(fā)展卻面臨“行政區(qū)行政”的層層阻力。如何破除行政區(qū)行政、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是近年來許多相關(guān)學(xué)者研究的熱點和政府工作的重點。

一、行政區(qū)劃調(diào)整不能徹底化解行政區(qū)行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的矛盾

經(jīng)濟(jì)全球化使區(qū)域間相互依賴加深和區(qū)域間競爭更為激烈，也使作為經(jīng)濟(jì)全球化一個層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化得以迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前全球共有150多個國家和地區(qū)參加了30多個區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織。開放的中國積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。目前，我國已參與了亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、上海合作組織等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織，并發(fā)揮著十分重要的作用。黨的十八大以來，我國又積極倡導(dǎo)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

其實，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，不僅國際區(qū)域和次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)一體化特點，而且實行市場經(jīng)濟(jì)國家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)跨越行政邊界區(qū)域的一體化趨勢。近年來，我國各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的整合不斷加深，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化勢頭明顯。從改革開放初期的長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，到21世紀(jì)初西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起戰(zhàn)略的相繼提出，再到今天經(jīng)濟(jì)區(qū)域群雄并起，從“八大經(jīng)濟(jì)圈”到“十大城市群”①，跨省、跨市區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已初見成效。但是，我國各經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化的進(jìn)一步縱深發(fā)展卻面臨“行政區(qū)行政”的層層阻力?！靶姓^(qū)行政”是與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”相應(yīng)的地方政府管理經(jīng)濟(jì)的方式。所謂行政區(qū)行政，就是基于單元行政區(qū)域界線的剛性約束，地方政府對社會公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)，是“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”，具有“畫地為牢”和“各自為政”的明顯特點。②在行政區(qū)行政模式下，地方政府通過行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，阻礙產(chǎn)品和生產(chǎn)要素的自由流動，造成經(jīng)濟(jì)區(qū)域行政分割，形成具有明顯封閉性特征的地域經(jīng)濟(jì)（又稱“諸侯經(jīng)濟(jì)”）。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖。

如何克服行政區(qū)行政的層層阻力以推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，近10多年來，許多專家學(xué)者進(jìn)行了深入研究并提出許多建設(shè)性意見，一些經(jīng)濟(jì)區(qū)域也進(jìn)行了多種探索性嘗試。其中常見的做法是，一些地方在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整，并形成了一波風(fēng)起云涌的行政區(qū)劃調(diào)整熱潮。如天津市的塘沽、漢沽、大港三區(qū)合并成濱海新區(qū)（2009年），廣州市的蘿崗區(qū)和黃埔區(qū)合并成新黃埔區(qū)（2014年），上海市的南市區(qū)（2000年）和盧灣區(qū)（2011年）先后并入黃浦區(qū)。行政區(qū)劃調(diào)整最初的主要目的是為了克服行政區(qū)行政的弊端，以實現(xiàn)區(qū)域整體規(guī)劃、整體開發(fā)和資源優(yōu)化配置，或?qū)崿F(xiàn)區(qū)域資源共享或產(chǎn)業(yè)整合，產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。但可惜的是，上述區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整的預(yù)期目標(biāo)并未完全實現(xiàn)。正如《人民日報》評論指出：“行政分割、地方保護(hù)主義仍然是影響長三角一體化合作的障礙?！雹邸芭c社會的高期望值相比，珠三角一體化進(jìn)展有明顯落差，長期行政區(qū)劃的壁壘，形成了固有思維定勢和體制慣性，使地方政府頑固地守護(hù)著自己的邊界?！雹?/p>

行政區(qū)劃調(diào)整之所以不能徹底化解行政區(qū)行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的矛盾，根本原因是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生不在于行政區(qū)劃本身，而在于行政區(qū)的“行政”。因為，我國目前地方政府在經(jīng)濟(jì)管理職能上，很大程度上仍然把經(jīng)濟(jì)區(qū)等同于行政區(qū)，把行政權(quán)力限制于行政邊界內(nèi)。實際上，經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)是不同的，行政區(qū)是封閉的和相對穩(wěn)定的，而經(jīng)濟(jì)區(qū)是開放的和不斷變化的。經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)不受行政邊界限制，在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)人為劃定行政邊界，必然會形成行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。國外經(jīng)驗從反面也證明了這一點。比如，倫敦、紐約、東京等大都市圈，都是由多個城市組成，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)都不是統(tǒng)一的，但它們并沒有形成明顯的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，因為其地方政府沒有通過行政手段按行政區(qū)劃來干預(yù)經(jīng)濟(jì)。因此，解決問題的關(guān)鍵不在于是否進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，而在于轉(zhuǎn)變地方政府經(jīng)濟(jì)管理職能，即進(jìn)行地方政府管理體制改革?！霸斐僧?dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的根本原因，不在于行政區(qū)劃本身，而在于政府職能的轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求?！雹?/p>

此外，行政區(qū)劃調(diào)整還具有自身的局限性：首先，現(xiàn)有行政區(qū)劃調(diào)整往往是高層級的行政區(qū)（省、地級市）把轄區(qū)低層級的幾個行政區(qū)（地級市或縣區(qū)）合并成一個更大的行政區(qū)，或者是轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的行政區(qū)（縣、縣級市或區(qū)）兼并周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢的行政區(qū)。這樣的調(diào)整只是限于轄區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整，而經(jīng)濟(jì)區(qū)域往往是跨省或跨地級市的，如長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)地跨上海市、江蘇省和浙江省的25市，又如湖南省長株潭兩型社會試驗區(qū)就包括長沙、株洲和湘潭3個地級市。其次，如果沒有相關(guān)體制機制相配套，行政區(qū)劃調(diào)整雖然解決了一時的問題，卻未從根本上跳出“區(qū)劃調(diào)整—競爭膨脹—區(qū)劃再調(diào)整”的怪圈，因為區(qū)劃調(diào)整并不能完全拆除行政區(qū)邊界，能改變的只是行政區(qū)邊界的位置和范圍。⑥最后，一個國家行政區(qū)劃的設(shè)置需考慮政治、經(jīng)濟(jì)、歷史文化、民族宗教和自然地理環(huán)境等多種因素，經(jīng)濟(jì)不是首要的，更不是唯一的因素。在單一制的中國，行政區(qū)的設(shè)置和變動應(yīng)以政治因素為主，必須始終把維護(hù)國家統(tǒng)一放在第一位，這種單純依經(jīng)濟(jì)區(qū)域變動而調(diào)整行政區(qū)劃的做法是不符合中國政治發(fā)展訴求的。

二、區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必然要求

進(jìn)行地方政府管理體制改革能破除行政區(qū)行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化之間的矛盾是有科學(xué)理論依據(jù)的。馬克思主義認(rèn)為：首先，經(jīng)濟(jì)是本質(zhì)，是第一性的；政治是上層建筑中居于主導(dǎo)地位的因素，是第二性的，政治由經(jīng)濟(jì)決定，是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，“政治權(quán)力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段”⑦。其次，政治對經(jīng)濟(jì)具有反作用，政治總是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，政治適應(yīng)經(jīng)濟(jì)時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反之則阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)只是一種過渡性的地方經(jīng)濟(jì)模式，行政區(qū)行政也應(yīng)該只是為這一過渡性經(jīng)濟(jì)服務(wù)的政治。當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)區(qū)域一體化的新態(tài)勢時，行政區(qū)行政也要隨之作出相應(yīng)變化，否則就會成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的消極力量，這和鄧小平在我國改革開放初期所說的情況一樣：“不搞政治體制改革就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)?！薄安桓母镎误w制，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展?！雹喈?dāng)然，我國的政治體制改革不是改變我國基本的政治框架，而是以行政管理體制為核心內(nèi)容的政府管理體制改革。⑨

基于政治與經(jīng)濟(jì)的辯證關(guān)系原理，進(jìn)行政府管理體制改革必須從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求入手。國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是地理位置相鄰相近的不同省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間，因某些共同的經(jīng)濟(jì)特征或經(jīng)濟(jì)上的相互依賴或互補，為謀求發(fā)展而在社會再生產(chǎn)某些領(lǐng)域，以政府的名義實行不同程度的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與共同經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，形成一個不受行政區(qū)劃限制的產(chǎn)品和生產(chǎn)要素自由流動的統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的動態(tài)過程和趨勢，其實質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，如京津冀一體化就是京津冀協(xié)同發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展強調(diào)三方面：一是發(fā)展的主體。區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的地位是平等的，不能偏廢或側(cè)重某一行政區(qū)的發(fā)展。二是發(fā)展的方式。各行政區(qū)相互配合、相互促進(jìn)，各行政區(qū)發(fā)展與區(qū)域整體發(fā)展不可分割。三是發(fā)展的結(jié)果。區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)互利共贏、成果共享，且各行政區(qū)因相互作用、產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)使區(qū)域整體競爭力增強。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展要求我國原來多個享有相對獨立經(jīng)濟(jì)管理主權(quán)的區(qū)域內(nèi)各地方政府讓渡部分權(quán)力，集合形成一種新的共同權(quán)力，交由某一區(qū)域性的管理機構(gòu)來進(jìn)行跨行政區(qū)管理。“地方政府讓渡的行政管轄權(quán)主要涉及三個方面：一是關(guān)于經(jīng)濟(jì)要素在轄區(qū)間流動的行政管轄權(quán)；二是關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展規(guī)劃的行政管轄權(quán)；三是跨界公共問題治理和區(qū)域公共物品提供的權(quán)力?！雹馀c區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展相對應(yīng)，這種以區(qū)域跨行政區(qū)管理方式為主要內(nèi)容的政治發(fā)展就是“區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展”，區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展服務(wù)。

區(qū)域政治協(xié)同指經(jīng)濟(jì)區(qū)域為實現(xiàn)資源高效有序化的整合和整體繁榮，在發(fā)展規(guī)劃、政策和法規(guī)的制定上，通過區(qū)域內(nèi)各地方政府間的對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)而形成共同的規(guī)章制度，區(qū)域內(nèi)各地方政府既獨立履行經(jīng)濟(jì)職能和追求自己利益，又受這些共同規(guī)章制度的制約。區(qū)域政治協(xié)同與行政區(qū)行政存在根本區(qū)別。首先，區(qū)域政治協(xié)同的權(quán)力主體是多元的。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和法規(guī)的制定是區(qū)域內(nèi)各地方政府協(xié)商制定，不是由中央政府統(tǒng)一制定或由各地方政府在上級政府授權(quán)下獨立制定。其次，區(qū)域政治協(xié)同堅持平等原則，拒絕等級觀念和倚強凌弱。區(qū)域內(nèi)各地方政府既平等參與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、政策和制度的制定，又平等地受共同規(guī)章制度的制約，也只有平等才能保障各盡所能，形成區(qū)域整體競爭力。最后，區(qū)域政治協(xié)同強調(diào)依法依規(guī)行政。區(qū)域內(nèi)各地方政府和各行政機關(guān)對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作尤其在涉及區(qū)域整體利益的行政管理上，以共同制定的規(guī)章制度作為行政的依據(jù)。

三、區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)路徑

自20世紀(jì)90年代初期長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)域開始地方政府間的合作，20多年來，我國在區(qū)域地方政府合作方面積累了許多成功經(jīng)驗，在實踐上也一定程度上突破了行政區(qū)劃的限制，推動了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但綜觀當(dāng)前我國區(qū)域地方政府間合作現(xiàn)狀，遠(yuǎn)沒有達(dá)到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的層次和要求。因為，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要的是建立統(tǒng)一開放競爭有序的大市場，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的一體化，而在改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的今天，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更需要的是區(qū)域制度一體化，即實現(xiàn)區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展。黨的十八屆三中全會作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的同時也明確，新時期政府的職責(zé)和作用是要“彌補市場失靈”，黨的十八屆五中全會又提出了“釋放新需求，創(chuàng)造新供給”，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心就是以政府為核心的各類制度創(chuàng)新與制度供給，這都為區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展指明了方向。區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展既需要中央政府的頂層設(shè)計、科學(xué)引導(dǎo)，更需要地方政府深化行政管理體制改革，建立區(qū)域行政管理協(xié)同機制，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供強有力的體制機制保障。就目前來看，實現(xiàn)我國區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展要從以下三個方面著力。

第一，創(chuàng)新區(qū)域行政立法方式，明確區(qū)域合作中地方政府的權(quán)責(zé)。行政管理體制的核心是各級行政機構(gòu)權(quán)力和職責(zé)的劃分，而權(quán)責(zé)劃分是通過行政法規(guī)明確界定的。我國是單一制國家，行政立法權(quán)主要集中在中央，但考慮到各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡和地方特點，也賦予地方政府一定的行政立法權(quán)。地方政府行政立法權(quán)造成了具有地方特點的地方行政法規(guī)，地方行政法規(guī)在滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的同時，也形成了地方保護(hù)主義，這就為行政區(qū)行政披上了“合法”的外衣。因此，實現(xiàn)區(qū)域政治協(xié)同發(fā)展，首先應(yīng)該在一些涉及區(qū)域整體利益的共性問題上形成統(tǒng)一的行政法規(guī)，明確區(qū)域合作中地方政府的權(quán)責(zé)。這就需要加強地方政府的行政立法合作，在平等、自愿的基礎(chǔ)上對區(qū)域共同事項進(jìn)行聯(lián)合立法。關(guān)于地方政府間的行政立法合作，美國的“州際協(xié)定”模式給我們提供了可資的借鑒。州際協(xié)定就是兩個或兩個以上州之間的協(xié)議，締約州不能單方面廢止協(xié)議，締約州受協(xié)議約束。如格蘭德河協(xié)定（Rio Grande Compact）規(guī)定：“如果一成員州擅自違反協(xié)定的規(guī)則，對另一成員州造成損害，受害州有權(quán)向聯(lián)邦最高法院提起要求賠償?shù)脑V訟?！痹诿绹蓦H協(xié)定同時具有合同和州法的性質(zhì)，是各州化解法律沖突的有效工具。B11我國區(qū)域合作中的行政協(xié)議早就有之，例如，僅2003年到2004年，長三角三?。ㄊ校┖炗喌母鞣N協(xié)議就達(dá)近20項，但這些協(xié)議普遍存在法律依據(jù)缺失、法律效力模糊等問題，其協(xié)調(diào)作用也大打折扣。因此，建議地方政府在國家憲法和法律規(guī)定權(quán)限內(nèi)加快行政立法協(xié)作，對區(qū)域某些共同事項進(jìn)行聯(lián)合立法，以實現(xiàn)區(qū)域行政合作有法可依、違法必究。