楚德江　韓雪

內(nèi)容提要 作為一種新興數(shù)據(jù)處理技術(shù)，大數(shù)據(jù)通過收集、挖掘、分析來自政治、經(jīng)濟(jì)、社會和自然領(lǐng)域的海量信息，為國家風(fēng)險預(yù)測和公共決策奠定了堅實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)時代的全球即時溝通、海量數(shù)據(jù)挖掘與利用既為改進(jìn)和完善國家治理體系提供了難得的機(jī)遇，也使國家治理體系和政府執(zhí)政能力面臨著諸多技術(shù)和管理挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的國家治理挑戰(zhàn)，必須強(qiáng)化數(shù)據(jù)技術(shù)研究，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)平臺，以拓展對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，同時，要著力樹立科學(xué)的大數(shù)據(jù)理念，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，完善數(shù)據(jù)使用責(zé)任機(jī)制，轉(zhuǎn)變社會治理結(jié)構(gòu)，努力建構(gòu)起以大數(shù)據(jù)為核心資源的善治模式。

關(guān)鍵詞 大數(shù)據(jù)時代 國家治理 治理變革

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2016）01-0111-07

隨著無線傳感器、互聯(lián)網(wǎng)、各類移動終端的普及，不僅使信息的收集和傳播日益便捷，也推動了以海量數(shù)據(jù)的收集和利用為核心的大數(shù)據(jù)技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展，同時，伴隨著數(shù)據(jù)開放運(yùn)動的不斷推進(jìn)，大數(shù)據(jù)利用顯示出解決復(fù)雜問題的巨大優(yōu)勢，以數(shù)據(jù)挖掘、云計算、數(shù)據(jù)智能網(wǎng)絡(luò)為代表的新一輪信息技術(shù)革命正深刻地改變世界經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的格局。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠帶來豐厚的經(jīng)濟(jì)回報。另一方面，大數(shù)據(jù)也對從商業(yè)、教育、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、人文、政府到社會其他各領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻影響。①但大數(shù)據(jù)時代也使我們面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，既需要改變自身以適應(yīng)大數(shù)據(jù)帶來的社會變革，也需要有效應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代出現(xiàn)的新的危機(jī)與風(fēng)險。正是在這種背景下，黨的十八屆三中全會明確提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這既是我國國家治理體系自身發(fā)展的必然趨勢，更是大數(shù)據(jù)時代對國家治理變革提出的現(xiàn)實(shí)要求。為此，我們有必要厘清大數(shù)據(jù)時代背景下國家治理現(xiàn)代化面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，進(jìn)而探尋我國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一改革總目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)路徑。

傳統(tǒng)意義上的“數(shù)據(jù)”原指“有意義的數(shù)字”，伴隨著信息時代的不斷發(fā)展，其涵義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了數(shù)字所指代的范圍，包括一切可存儲的非結(jié)構(gòu)化信息，如圖片、聲音、視頻等。而所謂的“大數(shù)據(jù)”，則是指難以運(yùn)用常規(guī)手段對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行獲取、儲存和處理的體量巨大、類型復(fù)雜、高速增長的、具有高價值性的數(shù)據(jù)集合。②它具有規(guī)模巨大、流動迅速、類型多樣以及價值突出四大特征。③其創(chuàng)造的新價值能夠?yàn)樯鐣怼按髾C(jī)遇”“大發(fā)展”“大智能”。

當(dāng)前我國學(xué)界對于大數(shù)據(jù)的研究集中在以下三個方面：一是大數(shù)據(jù)時代下的政府統(tǒng)計工作新變化。楊家亮、趙彥云等人認(rèn)為大數(shù)據(jù)改變了政府部門的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加大了數(shù)據(jù)管理應(yīng)對的信息量，改變了傳統(tǒng)的IT架構(gòu)。轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)溝通，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政府的信息化建設(shè)，是大數(shù)據(jù)時代實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計現(xiàn)代化的出路。楊家亮：《“大數(shù)據(jù)時代”的政府統(tǒng)計》，《中國統(tǒng)計》2013年第11期；趙彥云、周芳：《試論大數(shù)據(jù)時代中國政府統(tǒng)計改革發(fā)展新模式》，《教學(xué)與研究》2014年第1期；叢雅靜、蔡寧：《大數(shù)據(jù)背景下的政府統(tǒng)計信息化建設(shè)》，《中國統(tǒng)計》2014年第6期；王國鈞：《政府統(tǒng)計如何應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的到來》，《中國統(tǒng)計》2013年第9期。二是大數(shù)據(jù)在政府部門的應(yīng)用。陳美、周光華等人從公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、處理突發(fā)事件的角度論述了大數(shù)據(jù)在政府公共部門中的實(shí)際應(yīng)用問題。陳美：《大數(shù)據(jù)在公共交通中的應(yīng)用》，《圖書與情報》2012年第6期；周光華等：《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用探討》，《中國衛(wèi)生信息管理雜志》2013年第4期；張倩：《大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件政府決策中的應(yīng)用》，《東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第6期；高常水等：《大數(shù)據(jù)在政府部門的應(yīng)用》，《物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)》2014年第6期。三是大數(shù)據(jù)帶來的政府智能化。韓松洋等人引入了智能政府（GI）的概念，分析了智能政府的重要性，并研究了大數(shù)據(jù)時代下的電子政府智能化。韓松洋等：《淺析大數(shù)據(jù)時代電子政府智能化的重要性》，《法律與社會》2013年第30期。

已有的研究成果雖已關(guān)注到大數(shù)據(jù)對國家和政府治理所帶來的新變化，但對國家治理體系在大數(shù)據(jù)時代面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)缺乏足夠關(guān)注，對于大數(shù)據(jù)可能對國家治理變革產(chǎn)生的巨大沖擊以及如何在此背景下推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)對措施缺乏全面深入的探討。無疑，深化大數(shù)據(jù)時代國家治理體系創(chuàng)新的研究，科學(xué)把握大數(shù)據(jù)給國家治理變革帶來的戰(zhàn)略機(jī)遇，有效應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代對國家治理提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，已成為大數(shù)據(jù)時代學(xué)術(shù)界面臨的嶄新課題。

一、大數(shù)據(jù)時代國家治理面臨的機(jī)遇

在經(jīng)歷了政府與市場孰優(yōu)孰劣的長期爭論之后，治理理論的興起試圖結(jié)束這種爭執(zhí)并提供了一種新型的國家管理模式。治理理念的提出，正是源于西方學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，在社會資源的配置中“既存在市場的失效，又存在國家的失效”。俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。正如杰索普所指出的，重新認(rèn)識治理的價值預(yù)示著一場新變革的來臨——早先是為了應(yīng)對國家管理不斷遭遇的失敗，后來則是出于應(yīng)對市場機(jī)制的失靈。[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學(xué)》1999年第1期。全球治理委員會（Commission of Global Governance）在《我們的全球伙伴關(guān)系》的報告中把治理定義為公共組織、私人組織和個人管理公共事務(wù)的各種方式的綜合。治理促使不同的乃至相互沖突的利益得以調(diào)和并采取持續(xù)的合作行為。它不僅包括能夠強(qiáng)制執(zhí)行的官方制度和機(jī)制，也包括各類人們認(rèn)同或?qū)ζ溆欣姆钦街贫劝才?。The Commission on Global Governance， Our Global Neighbourhood： the Report of the Commission on Global Governance， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp.2～3.可以看出，治理理論試圖彌合政府與市場、國家與社會之間的分裂，而尋求社會主體間的合作與共治。星野昭吉認(rèn)為，治理本質(zhì)上是一種排除暴力和統(tǒng)治的治理形態(tài)，它包括各社會主體共同管理社會公共事務(wù)的多種方式，在持續(xù)協(xié)調(diào)沖突及對立的利益的過程中促進(jìn)社會主體相互間的合作。[日]星野昭吉：《全球政治學(xué)》，劉小林等譯，新華出版社，2000年，第279頁。有學(xué)者指出：治理理論“超越了自由主義與國家主義的傳統(tǒng)對立，形成了一種新型的國家與社會關(guān)系范式”。胡祥：《近年來治理理論研究綜述》，《毛澤東鄧小平理論研究》2005年第3期。

治理理論為我們描述了一幅美好的社會生活圖景。在俞可平看來，治理所追求的目標(biāo)是“善治”，而善治的基本要素包括：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第6～13頁。顯然，實(shí)現(xiàn)良善的國家治理需具備諸多條件，不僅包括平等而有保障的公民權(quán)利、運(yùn)行良好的民主體制、完善的法治、高效而廉潔的政府，更離不開社會各主體對公共事務(wù)的充分參與和功能發(fā)揮。然而，這種參與所要求的信息開放、分享決策權(quán)、平等的組織合作等卻可能伴隨著信息成本高昂、決策效率低下、社會管理失控等問題，而使得國家治理體系變革在很大程度上陷入停滯狀態(tài)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算三網(wǎng)融合等信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用為解決國家治理面臨的上述困境帶來了希望。正如維克托·邁爾-舍恩伯格所預(yù)見的那樣，大數(shù)據(jù)將從根本上改變我們的生活、工作和思維方式，“開啟了一次重大的時代轉(zhuǎn)型”。[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013年，第1頁。這種轉(zhuǎn)型從根本上改變了國家治理面臨的外部環(huán)境，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。

1.大數(shù)據(jù)治理有助于推進(jìn)政務(wù)公開和數(shù)據(jù)開放的進(jìn)程

政務(wù)公開已成為現(xiàn)代民主國家的共識，但政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程卻極為緩慢。一方面，政府一般不愿主動公開，擔(dān)心政府內(nèi)幕的曝光會引發(fā)民眾對政府的不滿。另一方面，政府信息的公開的確面臨著信息公開成本的壓力。在大數(shù)據(jù)時代，信息數(shù)據(jù)處理技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展大大降低了信息收集、發(fā)布、檢索和傳輸?shù)某杀?，從根本上解決了政府信息公開的成本難題，海量信息能夠廉價即時地向全民公開。同時，由于政府?dāng)?shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的再利用價值，政府也希望通過公共數(shù)據(jù)的公開推動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和諸多社會問題的解決?；谶@種考慮，西方國家甚至發(fā)起了一場政府?dāng)?shù)據(jù)公開的競爭。美國總統(tǒng)奧巴馬上任第一天便簽署總統(tǒng)備忘案《透明和開放的政府》，誓言建設(shè)一個前所未有的開放政府。英國首相卡梅倫甚至提出了“數(shù)據(jù)權(quán)”的概念，并承諾保障公眾的“數(shù)據(jù)權(quán)”。④涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第274、295頁。其實(shí)，政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放不僅有利于實(shí)現(xiàn)公民對政府的監(jiān)督，也是政府自我保護(hù)的工具。政府通過公共數(shù)據(jù)平臺讓公眾更好地了解政府，有助于贏得更多的社會信任。我國建設(shè)民主法治國家的追求和大數(shù)據(jù)時代國家間數(shù)據(jù)挖掘和利用的競爭必將有力推動我國政府?dāng)?shù)據(jù)公開的進(jìn)程。

2.大數(shù)據(jù)時代為公民有效、充分參與國家治理提供了契機(jī)

現(xiàn)代民主國家的本質(zhì)內(nèi)涵在于“主權(quán)在民”，這一內(nèi)涵限定了現(xiàn)代國家與其公民之間的基本關(guān)系結(jié)構(gòu)。然而，“民主”的理想與“集權(quán)”的現(xiàn)實(shí)存在著尖銳的沖突，公民如何才能有效行使其“主權(quán)”始終是現(xiàn)代國家治理面臨的重大課題。國家從根本上來說就是人民管理自己，“這是治理現(xiàn)代化的最終歸宿”。于君博：《國家治理現(xiàn)代化就是“辦事不求人”》，新浪網(wǎng)，2014年3月10日，http：//news.sina.com.cn/c/2014-03-10/023529668950.shtml.大數(shù)據(jù)時代之所以能夠稱之為一個“時代”，是因?yàn)樗谟辛τ绊懼藗兊膬r值觀念、思維模式和生活方式，國家治理不再僅僅是少數(shù)社會精英的專利，而逐步演變?yōu)樯鐣姽蚕淼膱鲇?。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)公開為公民參與提供了基本前提。大數(shù)據(jù)時代不僅為信息公開提供了技術(shù)平臺，也為政府公開數(shù)據(jù)提供了壓力和動力。同時，技術(shù)的進(jìn)步也增強(qiáng)了公民了解和參與政府決策過程的能力，迫切要求政府通過信息公開為其政治參與提供條件。其次，大數(shù)據(jù)推動了參與型治理體系的形成。網(wǎng)絡(luò)不僅為數(shù)據(jù)開放提供了技術(shù)條件，還為公民提供了便捷的參與途徑?！熬W(wǎng)絡(luò)提供了一種沒有強(qiáng)權(quán)的、多中心的、雙向的甚至多向的信息交流方式，深刻改變了候選人和選民之間的互動方式?！雹艽髷?shù)據(jù)時代帶來的溝通便利提高了公民參與國家治理的廣度和深度，從根本上改變了傳統(tǒng)治理體系的單向溝通模式，也為民眾全面了解政務(wù)信息、全方位參與公共決策提供了現(xiàn)實(shí)可能。在大數(shù)據(jù)時代，以政府為中心的一元化治理逐步為多元主體的合作治理所取代，政府主導(dǎo)式治理模式也將逐步向公民的參與式治理轉(zhuǎn)變。

3.大數(shù)據(jù)時代為實(shí)現(xiàn)國家治理科學(xué)化提供了技術(shù)支持

在過去，政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)幾乎存儲于不同的系統(tǒng)中“老死不相往來”，但是大數(shù)據(jù)時代的全數(shù)據(jù)認(rèn)知形態(tài)使得這些系統(tǒng)開始彼此相連。伴隨著計算機(jī)存儲器及相關(guān)軟硬件技術(shù)的不斷發(fā)展，政府已經(jīng)有能力在眾多領(lǐng)域和層次獲得和利用全世界的各種數(shù)據(jù)。雖然隨機(jī)抽樣方法能夠以較少的信息收集成本獲得較多的有價值的信息，但其處理數(shù)據(jù)的速度與質(zhì)量已不再適用于信息爆炸時代的現(xiàn)實(shí)需求。隨著大數(shù)據(jù)處理技術(shù)的應(yīng)用，政府已具有大規(guī)模處理數(shù)據(jù)的能力，甚至有能力分析與決策問題相關(guān)的全部數(shù)據(jù)，這對擴(kuò)展國家的認(rèn)知能力、提升國家治理效能無疑具有重要意義。選擇所有的數(shù)據(jù)而非樣本，將成為未來政府分析問題的基本手段。通過對所有數(shù)據(jù)的挖掘和分析，還將極大地拓展人們對未來的預(yù)見能力，進(jìn)而提高政府決策的前瞻性、科學(xué)性和有效性。

4.大數(shù)據(jù)時代推動實(shí)現(xiàn)國家的“提前治理”

“提前治理”即在問題未出現(xiàn)之前已采取防范措施。這種看似毫無可能的治理方式在大數(shù)據(jù)時代正在逐漸被人們掌握和使用。2009年，美國谷歌公司的技術(shù)人員通過分析每天來自世界各地超過30億條搜索指令，提前幾周準(zhǔn)確預(yù)測并具體標(biāo)定了美國流感疫情。這種建立在大數(shù)據(jù)相關(guān)分析基礎(chǔ)之上的準(zhǔn)確預(yù)測為“提前治理”吳昱：《大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)挖掘》，化學(xué)工業(yè)出版社，2013年，第8頁。奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。“提前治理”就是在問題爆發(fā)之前采取有效的預(yù)防措施或在政策失效之前予以改進(jìn)，以確保政策措施的適宜性和有效性，其可能性源自于大數(shù)據(jù)技術(shù)關(guān)注的核心恰恰是建立在相關(guān)關(guān)系基礎(chǔ)上的預(yù)測。通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，大數(shù)據(jù)可以將兩種看似毫無關(guān)系的現(xiàn)象結(jié)合起來，雖然其原因有可能無法解釋，但是其結(jié)果往往準(zhǔn)確無疑。顯然，基于大數(shù)據(jù)的國家治理能夠更好地破解現(xiàn)實(shí)社會治理面臨的各種問題與困惑，更全面、更快捷地反映現(xiàn)實(shí)世界對國家治理體系提出的新要求，更準(zhǔn)確地把握未來國家治理的新挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢，提前做好相應(yīng)的調(diào)適與準(zhǔn)備，從而使國家治理更具針對性和現(xiàn)實(shí)意義。

二、大數(shù)據(jù)時代國家治理面臨的挑戰(zhàn)

盡管大數(shù)據(jù)對改善國家治理具有極高的潛在價值，但也絕不應(yīng)該忽視其可能帶來的風(fēng)險。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，采集和存儲的數(shù)據(jù)量將呈現(xiàn)幾何級數(shù)的增長。如果說互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展已經(jīng)對政府行政能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)，那么，大數(shù)據(jù)時代必將加劇這種挑戰(zhàn)，并帶來更多新的挑戰(zhàn)和威脅。

1.大數(shù)據(jù)時代面臨傳統(tǒng)數(shù)據(jù)意識的束縛

首先，政府缺乏對數(shù)據(jù)的精確管理理念。科學(xué)的管理源自對現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確認(rèn)知與把握，而準(zhǔn)確認(rèn)知現(xiàn)實(shí)卻并不容易。19世紀(jì)出現(xiàn)隨機(jī)抽樣方法在一定程度上解決了信息有限情況下科學(xué)認(rèn)識現(xiàn)實(shí)的難題。在經(jīng)過長期的實(shí)踐之后，這種信息缺乏時代產(chǎn)物的方法現(xiàn)在卻被人們普遍視為是一種理所當(dāng)然的限制。人們潛意識地去追求含糊的相關(guān)性，追求通過較少數(shù)據(jù)獲得似乎可信的結(jié)論，而不愿意接受和運(yùn)用大數(shù)據(jù)的理念。這恰巧符合了阿瑟·史密斯在《中國人的性格》中所提到的“中國自古以來缺乏對精確數(shù)據(jù)的意識，‘重定性、輕定量，習(xí)慣使用‘大概、‘差不多、‘若干等模糊性詞語”。[美]阿瑟·亨德森·史密斯：《中國人的性格》，姚錦镕譯，中國華僑出版社，2011年，第32頁?？梢哉f，中國的落后，根源之一正是缺乏以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的精確管理。

其次，政府官員和民眾目前仍普遍缺乏大數(shù)據(jù)觀念與意識。在我國，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用多局限于商業(yè)領(lǐng)域，阿里巴巴、騰訊等國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)巨頭早在2010年就制定了大數(shù)據(jù)的應(yīng)對策略，而與之相比，政府官員和民眾的數(shù)據(jù)意識則普遍相對滯后。究其原因：一方面，傳統(tǒng)科層制的管理方式使得我國的政治體制具有一元垂直領(lǐng)導(dǎo)、單向度溝通、隨意性強(qiáng)等特點(diǎn)，造就了我國以經(jīng)驗(yàn)為主導(dǎo)的、“單兵突進(jìn)”的改革模式。各級政府特別是地方政府沒有意識到大數(shù)據(jù)時代將給政府管理帶來的根本性變革，加之缺乏精通大數(shù)據(jù)分析工具和分析技能的專業(yè)人才，導(dǎo)致我國政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)改進(jìn)國家治理的潛力無法實(shí)現(xiàn)，并造成我國在數(shù)據(jù)的開放性、流動性和交互性上的不足。另一方面，政府開放數(shù)據(jù)的主動性明顯不足。美國自1967年便制定了《信息公開法》，并且規(guī)定：如果政府拒絕履行信息公開的義務(wù)，公民有權(quán)向法院起訴。美國民眾相信“那一部分有思想并且執(zhí)著努力的公民能夠改變世界”，因此，“美國人更樂于介入公共生活、營造公共價值”。④涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第361、355頁。比較而言，我國在信息開放方面的法律保障起步較晚，直到2008年我國《政府信息公開條例》才頒布實(shí)施，且實(shí)施狀況不盡理想。④同時，受歷史因素影響，廣大公眾已經(jīng)習(xí)慣于政府管理狀態(tài)下的“逆來順受”式的響應(yīng)狀態(tài)，公眾主動參與社會事務(wù)的熱情仍有待提高。

2.大數(shù)據(jù)時代對國家數(shù)據(jù)處理能力提出了更高的要求

大數(shù)據(jù)時代要求政府具備海量數(shù)據(jù)挖掘和有效處理的能力，但非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)質(zhì)量較差可能妨礙政府對數(shù)據(jù)的有效利用。首先，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的爆炸性增長增加了數(shù)據(jù)處理的難度。所謂“非結(jié)構(gòu)化”數(shù)據(jù)，即指難以用數(shù)據(jù)庫二維邏輯表來表現(xiàn)的數(shù)據(jù)，包括各類文檔、圖片、音頻和視頻等。涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第100頁。在大數(shù)據(jù)時代，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占到數(shù)據(jù)總量的八成以上。非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的大量存在有可能使得大數(shù)據(jù)存在著價值低密度性的缺陷。換言之，大數(shù)據(jù)雖然種類繁雜，但無效的、低質(zhì)的數(shù)據(jù)也大量存在。因此，國家在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理時既要考慮如何收集、存儲、使用、維護(hù)這些成指數(shù)級增長的數(shù)據(jù)，以保證其完整性和可用性，還要考慮如何將分散的數(shù)據(jù)資源整合，并自動挖掘出有價值的信息知識等問題。其次，保證政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量也存在著諸多困難。一方面，假數(shù)據(jù)難以避免。在大數(shù)據(jù)萌芽階段，世界各國的數(shù)據(jù)處理技術(shù)尚未嫻熟，技術(shù)的匱乏必然造成人力成本的增加。人為的處理數(shù)據(jù)就有可能存在為了追求“政績光環(huán)”而實(shí)施數(shù)據(jù)造假的情況，結(jié)果假數(shù)據(jù)對社會發(fā)展造成了比數(shù)據(jù)匱乏更大的危害。另一方面，數(shù)據(jù)管理復(fù)雜困難。政府獲得數(shù)據(jù)的類型主要有三種：業(yè)務(wù)性數(shù)據(jù)、民意數(shù)據(jù)以及監(jiān)控性數(shù)據(jù)。在大數(shù)據(jù)時代之前，這些數(shù)據(jù)往往在完成收集目的后即被廢棄，而伴隨著大數(shù)據(jù)全智能時代的到來，數(shù)據(jù)將有可能被二次利用、甚至多次利用。但作為政府機(jī)構(gòu)，其每天獲取到的數(shù)據(jù)資料數(shù)以億計，且版本不同、類型不同，如何鑒別信息的價值性？同一類信息應(yīng)以何種版本和類型保存？數(shù)據(jù)沖突如何處理？每類信息需要保存多長時間？這些問題深刻考驗(yàn)著政府的執(zhí)行力和辦事效率，因?yàn)檎块T對所獲得數(shù)據(jù)的處理方式將直接決定著數(shù)據(jù)質(zhì)量的高低。

3.大數(shù)據(jù)可能引發(fā)數(shù)據(jù)獨(dú)裁

在大數(shù)據(jù)時代，基于海量數(shù)據(jù)的模糊性預(yù)測，能夠較為全面地考慮民眾千差萬別的利益訴求，從而提升政府決策的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)可行性。然而，大數(shù)據(jù)的成功應(yīng)用很可能導(dǎo)致人們對數(shù)據(jù)的過度依賴，以至于忽視大數(shù)據(jù)分析可能出現(xiàn)的嚴(yán)重錯誤，而“賦予數(shù)據(jù)根本無權(quán)得到的信任”。之所以會出現(xiàn)錯誤，“有時是因?yàn)閿?shù)據(jù)質(zhì)量不佳，但更多的時候則是我們誤用了數(shù)據(jù)分析結(jié)果。”④[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013年，第210～211、200頁。雖然大數(shù)據(jù)確實(shí)能夠提高我們對未來的預(yù)測能力，但并不代表我們真的掌握了真理。由于公共政策所涉及的問題多為影響廣泛的社會問題，所實(shí)施的政策措施關(guān)乎廣大公眾的根本利益，錯誤的選擇可能導(dǎo)致致命的后果。只有得到合理利用，大數(shù)據(jù)才能成為強(qiáng)大的武器。由于數(shù)據(jù)無處不在，而人們的信息輸入能力又極為有限，人們通常會有選擇性地獲取信息。這時，人們往往會無意間過濾掉眾多與其觀念不一致的信息，而收集有利于己的信息，致使其因“信息量過窄”而變得更加偏激，從而危害到社會的發(fā)展與安全。香港的“占中”事件和美國的“占領(lǐng)華爾街”便是最好的例證。

4.大數(shù)據(jù)時代國家治理面臨信息安全的挑戰(zhàn)

世界范圍內(nèi)的信息傳播加劇了信息泄露的風(fēng)險?！八怪Z登事件”暴露的美國政府對其他國家的監(jiān)聽丑聞即顯示出大數(shù)據(jù)時代信息安全面臨的巨大威脅。首先，信息時代的技術(shù)進(jìn)步使得信息能夠隨時隨地以驚人的速度在全球傳播，在帶來便捷溝通的同時，一些不當(dāng)信息的快速傳播也可能帶來巨大的社會不利影響，國家利益很容易在毫無察覺中受到傷害。其次，“數(shù)據(jù)腳印”加深了個人隱私泄露的風(fēng)險。在網(wǎng)絡(luò)時代，信息在任何系統(tǒng)中皆會留下“數(shù)據(jù)腳印”。這些信息記錄，“單個數(shù)據(jù)都不會產(chǎn)生威脅，甚至很有用且完全合理。但如果將這些數(shù)據(jù)通過自動化手段整合起來，它們就將逐步吞噬我們的自由”。Privacy Protection Study Commission， Personal Privacy in an Information Society， Washington， DC： U.S. Government Printing Office， 1977， p.108.在大數(shù)據(jù)時代，我們的隱私面臨著威脅，“不管是告知與許可、模糊化還是匿名化，這三大隱私保護(hù)策略都失效了。”④隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的推廣和普及，個人隱私面臨的威脅將更為嚴(yán)重。實(shí)際上，大數(shù)據(jù)時代對隱私信息的威脅不止是加劇，在一定程度上甚至是改變了此類威脅的性質(zhì)。我們可以通過完善隱私相關(guān)法律來有效控制不斷加劇的威脅，但是威脅性質(zhì)的改變則需要尋求新的解決途徑。

三、大數(shù)據(jù)時代推進(jìn)國家治理變革的政策選擇

盡管大數(shù)據(jù)技術(shù)廣闊的應(yīng)用前景為推進(jìn)國家治理變革提供難得的歷史機(jī)遇，但其自身的風(fēng)險也可能危及國家治理的目標(biāo)。一方面，需要通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及與應(yīng)用，加強(qiáng)國家治理主體能力建設(shè)，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另一方面，政府也必須采取有效措施以防范大數(shù)據(jù)可能帶來的風(fēng)險與威脅。

1.培育大數(shù)據(jù)理念，營造有利于國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境

正確的行動來自科學(xué)的理念，運(yùn)用大數(shù)據(jù)改善國家治理品質(zhì)迫切要求全社會樹立起科學(xué)的大數(shù)據(jù)理念。對此，應(yīng)該首先確保公務(wù)員隊伍樹立科學(xué)的數(shù)據(jù)理念。通過廣泛開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，建立一支適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代國家治理要求的新型公務(wù)員隊伍。只有公職人員真正做到以數(shù)據(jù)為先導(dǎo)，善于運(yùn)用數(shù)據(jù)為公眾服務(wù)，才能真正引導(dǎo)公民樹立起大數(shù)據(jù)理念。其次，提高信息服務(wù)水平，增強(qiáng)社會主體挖掘和利用大數(shù)據(jù)的能力。只有充分調(diào)動全社會的力量，才能夠充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)功能，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平的跨越式發(fā)展。

2.強(qiáng)化技術(shù)研究，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)強(qiáng)國

在大數(shù)據(jù)時代，技術(shù)進(jìn)步的速度將明顯加快，一方面，大數(shù)據(jù)時代為網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)處理技術(shù)的發(fā)展提出了現(xiàn)實(shí)需要，另一方面，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用也將推動科技的融合和相關(guān)科技的快速發(fā)展。大數(shù)據(jù)時代海量信息挖掘與分析既要求不斷改進(jìn)數(shù)據(jù)分析技術(shù)，培養(yǎng)和引進(jìn)掌握大數(shù)據(jù)分析工具和分析技能的數(shù)據(jù)管理與分析人員，也要求加強(qiáng)信息安全制度建設(shè)，構(gòu)建基于云計算的政府情報安檢系統(tǒng)。這些都需要大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展。雖然網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的確影響著數(shù)據(jù)治國的外部數(shù)據(jù)質(zhì)量，但是數(shù)據(jù)治國的核心內(nèi)涵不在于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的好壞，而在于挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，因此，必須著力培養(yǎng)高水平的數(shù)據(jù)分析隊伍，以幫助我們更好地開發(fā)和利用數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的價值。我國具有明顯優(yōu)勢的數(shù)據(jù)資源和廣闊的商業(yè)應(yīng)用前景，有利于我國迅速培養(yǎng)這一領(lǐng)域的專業(yè)人才，同時推動產(chǎn)生一批大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)型企業(yè)。只有強(qiáng)化數(shù)據(jù)技術(shù)研究，搶占大數(shù)據(jù)的技術(shù)前沿，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的難得的發(fā)展機(jī)遇，才能實(shí)現(xiàn)我國技術(shù)強(qiáng)國的目標(biāo)。

3.構(gòu)建公共數(shù)據(jù)平臺，拓展大數(shù)據(jù)應(yīng)用主體和應(yīng)用領(lǐng)域

拓寬大數(shù)據(jù)的應(yīng)用主體和應(yīng)用領(lǐng)域，不僅要改革傳統(tǒng)科層制的單向治理模式，促進(jìn)公民對公共事務(wù)的有效參與，還要構(gòu)建公共數(shù)據(jù)平臺，擴(kuò)展公共信息的服務(wù)面。首先，應(yīng)建立公共信息發(fā)布機(jī)制和數(shù)據(jù)公開的立法體系，為公民參與政府政策制定提供完整的、及時的、無歧視、可隨時獲取的數(shù)據(jù)信息。其次，建立公共信息服務(wù)平臺，鼓勵公眾和社會組織挖掘和利用公共數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)公開并不是要求政府發(fā)布保密信息以外的全部數(shù)據(jù)，一些數(shù)據(jù)可以通過數(shù)據(jù)平臺的形式發(fā)布，另一些數(shù)據(jù)則不適宜面向公眾發(fā)布，需要此類數(shù)據(jù)的公民和組織可以通過數(shù)據(jù)平臺提出申請以獲得相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)。因此，政府需建立數(shù)據(jù)申請、備案或?qū)徟约皵?shù)據(jù)傳輸與利用的相關(guān)規(guī)范。第三，作為“第四種權(quán)力”的媒體應(yīng)該順應(yīng)大數(shù)據(jù)的時代潮流，發(fā)揮好自身在國家治理中的信息中樞功能，使民眾更好地行使參與公共決策和社會監(jiān)督的權(quán)利，共同為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化而努力。同時，還應(yīng)建立治理體系數(shù)據(jù)自檢自糾和公眾監(jiān)督制度，一方面保障公民的信息權(quán)，防范國家機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)霸權(quán)和數(shù)據(jù)尋租，另一方面維護(hù)國家的信息安全，防止國家機(jī)密和個人隱私的泄露。

4.健全制度建設(shè)，構(gòu)建有利于大數(shù)據(jù)時代國家治理的配套機(jī)制和政策環(huán)境

大數(shù)據(jù)時代下國家治理面臨的種種挑戰(zhàn)需要通過有效的制度變革加以化解，國家治理能力的提升同樣要求以制度的完善作為保障，因此，逐步建立與大數(shù)據(jù)時代相配套的相關(guān)制度已成為提升國家治理水平的迫切要求。這既要求對已有的規(guī)范加以完善，更要求大膽創(chuàng)新，創(chuàng)建大數(shù)據(jù)時代的治理規(guī)范。首先，要制定和完善數(shù)據(jù)公開法例，鼓勵公民和各類組織科學(xué)使用數(shù)據(jù)。其次，應(yīng)成立專門的公共數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)，以推進(jìn)信息公開、政務(wù)公開。第三，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)管控人員的監(jiān)督立法機(jī)制，防范公職人員濫用職權(quán)，防止虛假數(shù)據(jù)現(xiàn)象的產(chǎn)生，保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量。第四，健全大數(shù)據(jù)時代下的個人隱私立法體系，防止信息的濫用，以保證隱私安全。第五，對于那些致力于大數(shù)據(jù)技術(shù)研究和應(yīng)用的研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會組織等，政府應(yīng)加大扶持力度，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策、資金等方面的支持。另外，不僅要建立激勵公民和組織運(yùn)用數(shù)據(jù)的制度，還需要建立健全數(shù)據(jù)傷害維護(hù)機(jī)制，明確濫用數(shù)據(jù)的懲罰手段，保護(hù)那些可能受到數(shù)據(jù)傷害的公眾和組織的根本利益，以維護(hù)數(shù)據(jù)治理的良好環(huán)境。

5.完善政府責(zé)任機(jī)制，解決數(shù)據(jù)公開和個人隱私保護(hù)的矛盾

大數(shù)據(jù)的信息開放和個人隱私保護(hù)在本質(zhì)上是一對矛盾體。政府一方面希望通過數(shù)據(jù)開放支持公民、企業(yè)和各類社會組織挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；但另一方面，政府也擔(dān)心因數(shù)據(jù)開放導(dǎo)致的個人隱私泄露對個人和社會公共安全帶來風(fēng)險。解決好二者之間的矛盾，是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治國必須面對的重大問題。要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)公開和個人隱私保護(hù)間的平衡，就需要建立完善的數(shù)據(jù)使用責(zé)任機(jī)制。所謂“數(shù)據(jù)使用責(zé)任”問題即維護(hù)數(shù)據(jù)安全的責(zé)任應(yīng)由誰承擔(dān)的問題。在過去，數(shù)據(jù)達(dá)到了收集的目的后即會被沉淀封存，此時數(shù)據(jù)的安全管理責(zé)任理當(dāng)由數(shù)據(jù)的收集者所承擔(dān)。但伴隨著大數(shù)據(jù)治理的快速發(fā)展，原本廢棄的信息被二次使用（這也是造成個人信息泄露的主要因素），此時仍將責(zé)任簡單地歸于數(shù)據(jù)收集者顯然不盡合理。信息的二次使用，是政府、企業(yè)等為了從“廢棄數(shù)據(jù)”中獲取有價值信息而采取的資源回收再利用的做法。如果由數(shù)據(jù)收集者承擔(dān)數(shù)據(jù)保密責(zé)任，必然導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集者為防止泄密而對數(shù)據(jù)加以保密，從而阻礙了數(shù)據(jù)效益的發(fā)揮。在大數(shù)據(jù)時代，需要重建數(shù)據(jù)使用責(zé)任機(jī)制，即建立數(shù)據(jù)使用者責(zé)任機(jī)制，也就是作為數(shù)據(jù)使用者的政府、企業(yè)、社會組織等需擔(dān)負(fù)起數(shù)據(jù)保存和維護(hù)信息安全等方面的責(zé)任。建立數(shù)據(jù)使用者的安全責(zé)任機(jī)制，明確數(shù)據(jù)使用者的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范數(shù)據(jù)從收集、處理、交易、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的機(jī)制建設(shè)，才能真正確保個人數(shù)據(jù)使用的安全。另外，在規(guī)范了數(shù)據(jù)使用者行為的同時，還應(yīng)建立靈活的獎懲機(jī)制，鼓勵監(jiān)督和舉報隱私違法行為，提高對隱私違法的打擊力度。目前，關(guān)于個人數(shù)據(jù)的收集、利用和隱私保護(hù)還缺乏完善的法律和技術(shù)規(guī)范，個人數(shù)據(jù)的泄露和黑市交易現(xiàn)象十分嚴(yán)重。由于數(shù)據(jù)使用方占據(jù)了強(qiáng)勢地位，公眾個人處于劣勢，因此需要政府站在公共立場，平衡數(shù)據(jù)使用者與個人之間的關(guān)系。王忠、殷建立：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下個人數(shù)據(jù)隱私治理機(jī)制研究——基于利益相關(guān)者視角》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2014年第8期。

6.轉(zhuǎn)變治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)以數(shù)據(jù)化為核心資源的善治模式

大數(shù)據(jù)時代的國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變就是要順應(yīng)信息爆炸、海量數(shù)據(jù)挖掘與利用以及公民廣泛參與的時代特征與要求，變傳統(tǒng)的國家權(quán)力等級管制模式為社會主體多元合作共治模式。政府依然擁有巨大的管理權(quán)力和服務(wù)責(zé)任，但這種權(quán)力受到社會和公民的有效制約，同時，社會主體對國家治理權(quán)利的分享形成了政府、企業(yè)、社會組織和公民的合作共治。這種國家治理模式的演變契合了大數(shù)據(jù)時代開放性、參與性和互動性的特點(diǎn)，也是大數(shù)據(jù)時代對國家治理變革的現(xiàn)實(shí)要求。正如涂子沛所指出的，大數(shù)據(jù)時代將深刻改變我們社會的權(quán)力格局，“大數(shù)據(jù)時代正在呼喚下一波社會化的浪潮：一個更開放的社會，一個權(quán)力更分散的社會，一個網(wǎng)狀的大社會”。涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第313頁。構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為核心的現(xiàn)代國家善治模式，就是要改革傳統(tǒng)的政府治理方式，創(chuàng)新國家治理理念，創(chuàng)新以大數(shù)據(jù)為核心的治理流程，利用大數(shù)據(jù)所帶來的動態(tài)信息，建立國家與社會的良性互動關(guān)系，提高國家治理的科學(xué)性。為此，一要重新定位政府在國家治理結(jié)構(gòu)體系的角色和功能，建立分工合理、資源共享、相互支持、高效合作的國家治理結(jié)構(gòu)；二要改革傳統(tǒng)的執(zhí)政方式，建立以市場為導(dǎo)向、以大數(shù)據(jù)開發(fā)與利用為核心、以提升公共服務(wù)品質(zhì)為目標(biāo)的治理體系；三要以大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用為紐帶，提升社會組織和公民挖掘和分享數(shù)據(jù)價值、參與公共治理的能力，逐步實(shí)現(xiàn)社會的自我管理與協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者單位：江蘇師范大學(xué)公共事務(wù)研究院

責(zé)任編輯：秦開鳳