楊璇

【摘 要】小產(chǎn)權(quán)房屢禁不絕說明其有生存環(huán)境，其生存的制度環(huán)境沒有解決前，采取單純禁止的方式難以取得治理成效，改禁止為利用是治理小產(chǎn)權(quán)房的趨勢，利用小產(chǎn)權(quán)房緩解社會養(yǎng)老保障問題是治理小產(chǎn)權(quán)房的有益探索。根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房所利用土地的不同類型對其分類處置，將建在宅基地和集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房納入社會養(yǎng)老保障體系，對小產(chǎn)權(quán)房進行登記管理和質(zhì)量監(jiān)督，對符合條件的購房者適當(dāng)征收房產(chǎn)稅，征稅所得一部分來補充社會養(yǎng)老基金，一部分歸縣級財政所有，專項用于縣級地方政府對農(nóng)民及居住與城鎮(zhèn)農(nóng)民工的醫(yī)療保障與養(yǎng)老保障，使小產(chǎn)權(quán)房為緩解養(yǎng)老資金之不足作貢獻。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；社會養(yǎng)老；房產(chǎn)稅；社會保障

治理小產(chǎn)權(quán)房是一項艱難而復(fù)雜的問題，如何跳出禁止小產(chǎn)權(quán)房的怪圈，轉(zhuǎn)向如何利用小產(chǎn)權(quán)房，發(fā)揮小產(chǎn)權(quán)房的社會功用是我們現(xiàn)價段面臨的重要課題。小產(chǎn)權(quán)房屢禁不絕的現(xiàn)實本身就說明其有存在的合理性，在小產(chǎn)權(quán)房生存的制度環(huán)境沒有解決前，小產(chǎn)權(quán)房無法禁止，如何合理地利用小產(chǎn)權(quán)房才是當(dāng)務(wù)之急?！鞍簿羽B(yǎng)老”是中華傳統(tǒng)文化推崇的養(yǎng)老模式，可見，養(yǎng)老的前提是安居，在目前養(yǎng)老問題日益艱巨的時期，可以探索利用小產(chǎn)權(quán)房去緩解社會養(yǎng)老壓力的路徑。

一、小產(chǎn)權(quán)房面臨的治理困境

小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建筑并出售給非本集體經(jīng)濟組織成員的房屋。在我國城鄉(xiāng)二元的土地管理制度下，憲法和土地管理法對集體土地使用權(quán)的規(guī)定不一致導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房在法律中處于灰色地帶，其地位得不到法律的承認，法律未明確規(guī)定其為違法建筑，只是一些地方條例禁止小產(chǎn)權(quán)房的建筑與交易。

上個世紀(jì)90年代小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)以來，小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止，隨著商品房價格的激增，低收入人群，包括農(nóng)民工根本上買不起商品房，他們只能去買價格比商品房便宜的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房面積不斷擴大、交易量不斷增加，小產(chǎn)權(quán)房的存在有其合理性。本身具有合理性與法律地位缺失之間的矛盾，使小產(chǎn)權(quán)房治理舉步維艱，其治理面臨的主要問題是：

1.利益博弈的復(fù)雜性。小產(chǎn)權(quán)房是利益驅(qū)動的產(chǎn)物，從經(jīng)濟學(xué)角度看，小產(chǎn)權(quán)房問題實際是多方利益博弈的結(jié)果，主要涉及農(nóng)民、集體組織、購房者、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商五個主體。地方政府可從土地征收獲取較大收益，房地產(chǎn)開發(fā)商可通過房產(chǎn)投資獲取高額利潤，因而二者極力反對小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正；農(nóng)民和集體組織通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的利潤遠高于國家的土地征收補償金，購房者也可以較低價格實現(xiàn)住房夢，因而強烈要求小產(chǎn)權(quán)房合法化。

2.面積和主體的廣泛性。自2007年商品房價格激增以來，目前我國的小產(chǎn)權(quán)房總面積已超過了66億平方米，居住者也已經(jīng)超過了8 000多萬，這都只是官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，因為本身法律地位的尷尬性，更多的小產(chǎn)權(quán)房交易在隱秘進行。

3.游離于政府監(jiān)管外的危險性。小產(chǎn)權(quán)房本身法律性質(zhì)的爭議性使得政府部門無法采取切實有效地措施對其進行管理。雖然偶有政府強拆小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象，但其結(jié)果往往是多方受損，鮮有成效。小產(chǎn)權(quán)房游離于政府的規(guī)劃管理之外，質(zhì)量難以保證，類似于深圳松崗電梯事件的安全事故時有發(fā)生。

如何平衡多方利益沖突，妥善處理大面積的存量小產(chǎn)權(quán)房，規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房的運作是治理小產(chǎn)權(quán)房的當(dāng)下要務(wù)。

二、小產(chǎn)權(quán)房為社會養(yǎng)老服務(wù)的可行性分析

在我國城市化過程中，少子老齡化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入城市、城市遷居趨勢和家庭結(jié)構(gòu)核心化等因素導(dǎo)致農(nóng)村老年人口的生存風(fēng)險日益凸顯，非農(nóng)化及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢使農(nóng)民對社會養(yǎng)老保障的需求大大提高。同樣，城市養(yǎng)老也面臨老齡化問題嚴(yán)重，雙獨家庭劇增的困境。然而，現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障體制的不完善，及政府投入資源的有限，使得我國社會養(yǎng)老問題亟待解決。

社會養(yǎng)老保障制度是指國家為了保障社會安全和經(jīng)濟發(fā)展而依法建立的，在公民因年老而發(fā)生生活困難的情況下，由國家和社會通過國民收入分配，提供物質(zhì)幫助，以維持公民生活水平和質(zhì)量的制度?；谖覈青l(xiāng)二元的社會保障制度，我國的社會養(yǎng)老制度也呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)特征。城市居民實行社會養(yǎng)老保障體系，而農(nóng)村居民實行以家庭和土地為主的社會養(yǎng)老保障體系。城市居民的養(yǎng)老條件相對優(yōu)越，不僅社會養(yǎng)老保障金較高，而且城市醫(yī)療條件也更好，所以很多農(nóng)民寧愿花費高價去城市養(yǎng)老，尤其是本身就在城市生活過的農(nóng)民工，更是渴望在城市安度晚年，但是卻面臨無力購買天價房的窘境。因此，在房價高漲、城市房屋出現(xiàn)嚴(yán)重供需失調(diào)的情況下，大量涌入城市的中低收入者會甘愿冒法律的風(fēng)險購買價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房，這也是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不絕的重要原因。

部分低收入者購買小產(chǎn)權(quán)房是在社會養(yǎng)老保障制度不完善環(huán)境下的自救措施，只是這種方式游離于政府的監(jiān)管之外，而得不到有效管理，常引發(fā)一些問題。黑格爾說“存在即合理”，小產(chǎn)權(quán)房成為商品房的同質(zhì)低價替代品是社會發(fā)展使然，如若政府能將部分小產(chǎn)權(quán)房納入社會養(yǎng)老體系之內(nèi)進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，一方面可以緩解政府保障社會養(yǎng)老的財政壓力，另一方面也可以最大限度實現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房買賣雙方的利益訴求，不失為一種可促成多方利益納什均衡的良策。

三、利用小產(chǎn)權(quán)房緩解農(nóng)村社會養(yǎng)老壓力的路徑

近年來，小產(chǎn)權(quán)房的治理成了兩會關(guān)注的焦點。從2014年姜大明代表的“剎風(fēng)止亂”，到2015年郭松海代表的“區(qū)別對待”，國家對待小產(chǎn)權(quán)房也逐漸理性和開放。區(qū)別對待是指，對于占用耕地建成的小產(chǎn)權(quán)房，必須嚴(yán)肅查處、清理，該拆的拆，該停的停；對于農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)合法程序，將其納入住房社會保障體系之中。郭松海認為，對大量此類住房進行拆毀，不僅社會成本高，還造成了資源的巨大浪費，因此可以經(jīng)合法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)為保障性住房，這樣不但可以擴大城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房、限價房的市場供應(yīng)，還能起到平抑城市商品房價格的作用。針對建在宅基地和集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房問題宜“疏”不宜“堵”，需要分類處置、分別對待。我國目前的社會養(yǎng)老保險制度主要是為居民提供基本的生活補助，而保障性住房的供給卻明顯不足，尤其對進城養(yǎng)老的農(nóng)民而言，居住權(quán)更是得不到保障，因而為了緩解社會養(yǎng)老保險的壓力，我們需將部分小產(chǎn)權(quán)房納入社會養(yǎng)老保障體系?？刹扇∫韵麓胧?/p>

（一）登記管理

在目前我國小產(chǎn)權(quán)房法律地位未得到承認的階段，可將小產(chǎn)權(quán)房作為特殊的物，進行物權(quán)登記，但房屋仍不享有完全的物權(quán)；當(dāng)建造在宅基地和集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房的法律效力得到承認時，可規(guī)定建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房不僅要經(jīng)過集體組織的同意，還要到土地管理部門進行土地使用登記，經(jīng)登記后建成的房屋才可用于買賣，并責(zé)令已售小產(chǎn)權(quán)房進行補充登記，規(guī)定之后的小產(chǎn)權(quán)房買賣都須經(jīng)過戶登記。只有將小產(chǎn)權(quán)房納入房地產(chǎn)部門的監(jiān)管之下，才能為部分小產(chǎn)權(quán)房納入社會養(yǎng)老保險體系奠定基礎(chǔ)。

（二）質(zhì)量監(jiān)督

在小產(chǎn)權(quán)房納入房地產(chǎn)部門的監(jiān)管之后，相關(guān)部門就要發(fā)揮應(yīng)有的職能作用，避免出現(xiàn)類似于深圳松崗電梯事故這樣由于小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量不合格的安全問題，保障居民的安全。對于已建未售的小產(chǎn)權(quán)房要質(zhì)量檢驗合格后才允許出售；對于已建已售的小產(chǎn)權(quán)房，則要進行嚴(yán)格的質(zhì)量審查，排除安全隱患；而對于尚未修建的則要制定相應(yīng)的建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建成檢驗合格后才允許出售。

（三）分類處置

在小產(chǎn)權(quán)房的合法性未得到確認之前，可根據(jù)登記統(tǒng)計的小產(chǎn)權(quán)房按村進行劃分管理，對交易的小產(chǎn)權(quán)房統(tǒng)一納入社會養(yǎng)老保障體系，居住者若年滿五十歲則可以繼續(xù)居住但享受國家的社會養(yǎng)老保險額度要適當(dāng)減少；若未滿五十歲，則要么搬出房屋但可享受國家的補償金，要么繼續(xù)居住但需按年繳納一定的稅款（需繳滿十年），都可享受國家的養(yǎng)老保險。這種情況下的社會養(yǎng)老保障金都由政府財政負擔(dān)。

隨著社會的發(fā)展，國家制度的更新，若小產(chǎn)權(quán)房的合法地位得到了確認，那么將其納入社會養(yǎng)老保障體系就更加靈活和便捷，按照分類處置的原則，作如下區(qū)分：

1.對于建設(shè)在自家宅基地上的“農(nóng)用房”，很難納入統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障管理體系之下，因而，可采取“二選一”的解決辦法。若購買此類小產(chǎn)權(quán)房的人滿足年齡滿五十，可讓其自由選擇補繳部分的房產(chǎn)稅和土地使用稅后，滿六十即可享受國家的社會養(yǎng)老保障金，或者不補繳相關(guān)稅收同時也不享受國家的社會養(yǎng)老保障金。若準(zhǔn)備購買小產(chǎn)權(quán)房者年齡達到了五十但還未購買，可告知其若購買了此類農(nóng)用房則無法享受國家的養(yǎng)老保障金，讓其自行進行利益衡量與取舍。

2.對于集體經(jīng)濟組織建設(shè)的安置本村村民的小產(chǎn)權(quán)房，則可在進行確權(quán)登記后，賦予房屋所有者完整的農(nóng)房房屋所有權(quán)和農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)，但需要對此類房屋進行統(tǒng)一的規(guī)劃管理，保障住戶的安居環(huán)境。按照購房者的不同情況，此類小產(chǎn)權(quán)房納入社會養(yǎng)老保險體系要進行分別處理。購房者為本村村民且年滿五十歲，基于其是集體經(jīng)濟組織的一員，可以享有小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)，且無需補繳其他費用，但是若要自六十歲起享受養(yǎng)老保險制度，則需要承擔(dān)相應(yīng)的勞動，比如打掃居民區(qū)的衛(wèi)生、修剪居民區(qū)的植物之類的簡單且勞動量不大的事務(wù)，根據(jù)勞動量分配社會保障金；購房者為本村村民但不足五十，則不僅要交買房款還要繳納相應(yīng)的房產(chǎn)稅和土地使用稅，稅費繳足十五年之后可從六十歲起享受養(yǎng)老保障金。購房者為非集體經(jīng)濟組織成員且年滿五十歲，除要繳納房產(chǎn)稅與土地使用稅，還要繳納一定數(shù)量的本地集體組織成員入社費。入社費的金額由各集體經(jīng)濟組織自行決定。非集體經(jīng)濟組織成員繳納入社費后，其享有與其所入社成員一樣的權(quán)利。

3.對于成片開發(fā)并出售的商業(yè)小產(chǎn)權(quán)房，則可參照商品房的管理，只是征稅所得要在集體組織和國家中按適當(dāng)比例分配，同時為了平衡商品房購買者的心理落差和利益等，可適當(dāng)提高購買小產(chǎn)權(quán)房的稅率。但是，基于緩解社會養(yǎng)老壓力的考慮，可對年滿五十的購房者適當(dāng)優(yōu)惠，還可以對進城養(yǎng)老的農(nóng)民工進行適當(dāng)?shù)馁彿垦a貼。購買此類小產(chǎn)權(quán)房的居民可享受城市居民同等的養(yǎng)老保障金，但是在六十歲之前需按年繳納至少十五年的養(yǎng)老保險金，不足十五年的要補齊，超過十五年的可增加領(lǐng)取的社會養(yǎng)老保障金總額。

（四）稅收機制與財政負擔(dān)主體

稅收機制和財政負擔(dān)主體也要分情況確定。小產(chǎn)權(quán)房房產(chǎn)稅與土地使用稅所得歸縣級政府財政，并專款用于社會養(yǎng)老資金的支出。但需向國家繳納一小部分作為全國統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老基金。同時，農(nóng)村居民與當(dāng)?shù)卦诔擎?zhèn)居住的農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障金也由主要由縣一級地方政府承擔(dān)；全國的社會養(yǎng)老基金可以對地方養(yǎng)老支出有困難的縣以適當(dāng)?shù)脑?/p>

通過將小產(chǎn)權(quán)房納入社會養(yǎng)老保障體系，一方面可解決小產(chǎn)權(quán)房在法律中的尷尬地位，規(guī)范其利用，另一方面，也可以緩解社會的養(yǎng)老壓力，增加政府因為征地減少而失去的財政收入，通過規(guī)范集體組織承擔(dān)小產(chǎn)權(quán)房的具體管理工作，可以更好地解決小產(chǎn)權(quán)房的衛(wèi)生與綠化問題，可以及時發(fā)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的不合理流轉(zhuǎn)與使用問題。政府可將小產(chǎn)權(quán)房納入社會養(yǎng)老保障體系進行試點，如若成功，可將范圍擴大，將小產(chǎn)權(quán)房的治理歸入社會保障體系的構(gòu)建，以此實現(xiàn)資源利用的最大化。

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（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）