淺析云南邊民互市貿(mào)易政策在實(shí)踐中的問(wèn)題

戴天璐

摘 要：邊民互市貿(mào)易政策是為促進(jìn)邊境貿(mào)易和滿足邊民日常生活需要而制定的，實(shí)行近二十年來(lái)的確成效卓著。但制度本身和政策實(shí)踐適應(yīng)性的問(wèn)題逐漸暴露，不但應(yīng)有之效愈發(fā)減少，而且成為了走私犯罪分子非法牟利的溫床。若要根治該問(wèn)題，必須明確其產(chǎn)生的本質(zhì)原因，即監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致的非法利潤(rùn)空間巨大，再?gòu)南贫认忍烊毕?、加?qiáng)監(jiān)管和普及法治觀念等多方面入手采取措施，才能轉(zhuǎn)變目前應(yīng)對(duì)無(wú)力的局面。

關(guān)鍵詞：云南；貿(mào)易政策；實(shí)踐；問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）09-0168-02

前言

我國(guó)陸路國(guó)境線漫長(zhǎng)并與多國(guó)接壤，許多邊境地區(qū)都有成規(guī)模的居民點(diǎn)，在政府間邊境城市貿(mào)易額逐年增加的大背景下，民間的邊境貿(mào)易也日漸繁榮。但民間邊境貿(mào)易由于是邊民自發(fā)進(jìn)行，沒(méi)有統(tǒng)一有效的監(jiān)管，對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展造成了阻滯。為了在堅(jiān)持考慮特殊邊境民情的前提下推動(dòng)邊貿(mào)發(fā)展，海關(guān)總署出臺(tái)了《邊民互市貿(mào)易管理辦法》加以規(guī)制，但在實(shí)施過(guò)程中，不僅制度本身，許多實(shí)踐中產(chǎn)生的問(wèn)題已經(jīng)顯露，亟待有效解決。

一、邊民互市貿(mào)易

（一）邊民互市貿(mào)易制度概述

邊民互市貿(mào)易是指邊境地區(qū)的邊民在我國(guó)陸路邊境二十公里以內(nèi)經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或指定的集市上，以不超過(guò)規(guī)定的金額或數(shù)量進(jìn)行的商品交換活動(dòng)。其法規(guī)依據(jù)是海關(guān)總署和對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部在1996年3月29日制定，于同年4月1日起實(shí)施的第56號(hào)海關(guān)總署令，即《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。2005年8月27日，海關(guān)總署又頒布第198號(hào)海關(guān)總署令，將邊民每人每日免稅額提高到8 000元。

（二）邊民互市貿(mào)易的具體制度及運(yùn)作流程

邊民互市貿(mào)易的業(yè)務(wù)流程如下：對(duì)方國(guó)貿(mào)易貨物進(jìn)入關(guān)口（運(yùn)輸工具為貨柜車）—提交通關(guān)申請(qǐng)—檢驗(yàn)檢疫局進(jìn)行抽樣檢查并留樣—檢驗(yàn)合格、海關(guān)批準(zhǔn)通過(guò)—進(jìn)入邊民互市貿(mào)易指定貨場(chǎng)—邊民憑邊民證進(jìn)入貨場(chǎng)按限額采購(gòu)貨物—邊民經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)離開貨場(chǎng)進(jìn)入收購(gòu)站—收購(gòu)貨物發(fā)往各地。整個(gè)業(yè)務(wù)流程主要是由四個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管和運(yùn)轉(zhuǎn)，即檢驗(yàn)檢疫局對(duì)進(jìn)口貨物的品質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管，海關(guān)主要進(jìn)行貨物稅收征繳工作及相關(guān)監(jiān)管，商務(wù)局負(fù)責(zé)核發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦倪吤褡C及對(duì)邊民互市貿(mào)易工作進(jìn)行全面的督導(dǎo)，海關(guān)緝私局則對(duì)邊民互市貿(mào)易中的走私行為進(jìn)行偵查執(zhí)法。

二、邊民證制度的缺陷

邊民互市貿(mào)易的核心就是邊民證，但其在發(fā)放機(jī)制上卻存在缺陷。邊民證采用申領(lǐng)制，即戶籍在規(guī)定的邊境地區(qū)內(nèi)即可憑身份證到當(dāng)?shù)厣虅?wù)部門申請(qǐng)領(lǐng)取。這樣固然使優(yōu)惠政策得以普及，但并不科學(xué)合理，主要有三：首先，每人每日8 000元的額度超出了日常生活的實(shí)際需要。我國(guó)的基本型家庭一般是由父母與子（女）組成，也即一戶邊民家庭會(huì)有三到四本邊民證，每月72萬(wàn)的免稅額是很難消費(fèi)完的，高額的未消費(fèi)免稅額就成了走私犯罪的一個(gè)誘因。其次，沒(méi)有考慮到部分邊民并沒(méi)有實(shí)際需要，領(lǐng)取邊民證是為將證轉(zhuǎn)借他人以牟利。由于只需具備邊民身份即可申領(lǐng)邊民證，無(wú)需其他符合其他條件，故基本上都會(huì)申領(lǐng)。但其中相當(dāng)一部分是看到了邊民證發(fā)放機(jī)制的漏洞和其中潛在的牟利可能性，在自身并無(wú)實(shí)際需要的前提下，申領(lǐng)后即非法轉(zhuǎn)讓給商品進(jìn)口公司以按月獲取利益，數(shù)額從5千元至數(shù)萬(wàn)元不等。最后，存在空戶冒領(lǐng)、重復(fù)領(lǐng)取和未及時(shí)注銷虛戶等情況，也即邊民證與實(shí)際邊民人數(shù)并不對(duì)應(yīng)，這是管理上的漏洞，不利于科學(xué)管理和合理分配資源。

三、對(duì)以邊民證為掩護(hù)之走私行為的分析

除去邊民證制度本身存在的缺陷外，在執(zhí)行中也存在以邊民證掩護(hù)大規(guī)模走私犯罪的亂象，其原因在于實(shí)踐中沒(méi)有將實(shí)名制使用貫徹執(zhí)行，也即存在許多大量收集邊民證后在邊民互市貿(mào)易點(diǎn)大批量采購(gòu)貨物轉(zhuǎn)賣到國(guó)內(nèi)的案件，其實(shí)質(zhì)是以邊民貿(mào)易掩護(hù)走私犯罪。

具體而言，其走私流程是：作為走私組織方的中國(guó)境內(nèi)公司向境外對(duì)方國(guó)公司發(fā)出訂單，后者接單后將貨物裝車（一般是大型運(yùn)貨卡車）后發(fā)往中國(guó)，穿過(guò)邊境線后到達(dá)中方公司設(shè)在貿(mào)易點(diǎn)的工廠，之后分裝到數(shù)輛面包車上并按“一證一車”（即一輛車上裝單本邊民證單日可購(gòu)買的上限8 000元的貨物）清關(guān)。清關(guān)是指貨運(yùn)車輛持邊民證接受海關(guān)部門檢查的過(guò)程，一旦檢查通過(guò)即可進(jìn)入下一步運(yùn)輸環(huán)節(jié)。實(shí)際上，中方公司會(huì)安排專人作為“清關(guān)員”搜集總額與貨物金額相符的邊民證并在貨運(yùn)車輛清關(guān)時(shí)統(tǒng)一交由海關(guān)工作人員檢查，同時(shí)繳納清關(guān)費(fèi)和商品申報(bào)單以換取放行單。清關(guān)后，所有貨物裝回卡車并發(fā)往全國(guó)各地銷售。

原本邊民互市貿(mào)易政策是為了滿足邊民日常生活需要而制定的，即以相對(duì)低廉的價(jià)格購(gòu)買商品以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但在實(shí)踐中卻成為了不法分子走私的溫床。走私犯用現(xiàn)金或期待利益（即“分紅”）向沒(méi)有使用需求或本身就想通過(guò)出借邊民證非法獲利的邊民換取邊民證，在境外訂購(gòu)鮮果、龍眼干、山竹等農(nóng)貿(mào)商品轉(zhuǎn)賣到國(guó)內(nèi)，利用低于市價(jià)的優(yōu)勢(shì)牟取暴利，這不僅違背了國(guó)家制定該政策的初衷，沒(méi)有達(dá)到預(yù)設(shè)的目的，反而擾亂了邊貿(mào)交易秩序和該類農(nóng)貿(mào)產(chǎn)品市場(chǎng)。

四、目前的應(yīng)對(duì)措施及其存在的問(wèn)題

對(duì)于目前實(shí)踐中產(chǎn)生的邊民證發(fā)放機(jī)制不健全和以邊民證掩護(hù)走私犯罪的問(wèn)題，當(dāng)?shù)氐膽?yīng)對(duì)方式和對(duì)案件態(tài)度卻存在很大問(wèn)題，詳述如下：

第一，前置性規(guī)制不到位。原本走私行為不全是動(dòng)用刑法去調(diào)整的，行政法、商事規(guī)定等法律法規(guī)應(yīng)起到前置保障的作用。但我國(guó)《海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》和《邊民互市貿(mào)易管理辦法》都沒(méi)有對(duì)邊民證的使用方法作出相關(guān)的規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)以邊民證掩護(hù)走私的行為作出規(guī)制，導(dǎo)致邊檢海關(guān)對(duì)走私犯罪的行政處罰無(wú)據(jù)可依和力度不夠，這也正是最后不得不動(dòng)用刑法去調(diào)整的原因。

第二，刑罰的確定性不足。該類走私犯罪團(tuán)伙通常都由其主要作用的組織方公司、境外發(fā)貨公司和其次要作用的運(yùn)輸單位、清關(guān)員、調(diào)度員等單位或人員組成。在實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)兩者的定罪都有非法律因素的掣肘。對(duì)于前者，當(dāng)?shù)卣畷?huì)因考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素而對(duì)此類案件有容忍度，也即因?yàn)橐来朔ㄗ咚降囊?guī)模非常巨大，其帶來(lái)的稅收收入不可忽視，所以在司法上會(huì)對(duì)部分走私行為不予追究。而后者面對(duì)司法機(jī)關(guān)的偵查只要堅(jiān)稱不清楚走私行為的性質(zhì)和實(shí)情，大多會(huì)被釋放，兩者相加就是司法機(jī)關(guān)的履職不當(dāng)，導(dǎo)致了司法不公。

第三，量刑存在不當(dāng)。根據(jù)我國(guó)刑法第153條走私普通貨物、物品罪的規(guī)定，走私貨物、物品偷逃應(yīng)繳稅額特別巨大的，應(yīng)處以十年以上有期徒刑或無(wú)期徒刑，并處罰金。但廣西壯族自治區(qū)崇左市中級(jí)人民法院做出的（2015）崇刑初字第111號(hào)刑事判決書卻在認(rèn)定該案被告黃廣二等四人偷逃應(yīng)繳稅額特別巨大的前提下，對(duì)四人均判處緩刑。盡管有自首、繳納罰金和悔罪情節(jié)，但判處緩刑無(wú)疑是值得商榷的。

第四，政策疏導(dǎo)不到位。據(jù)實(shí)證考察，以邊民證掩護(hù)走私犯罪行已經(jīng)形成了完整的貿(mào)易鏈，且在邊貿(mào)區(qū)內(nèi)相當(dāng)普遍，其規(guī)模還在擴(kuò)大。究其本原還是當(dāng)?shù)卣畬?duì)邊民證政策的疏導(dǎo)不到位，許多邊民并不確切清楚以邊民證掩護(hù)走私的行為已經(jīng)觸犯了刑法，也不清楚將邊民證轉(zhuǎn)借他人牟利屬于非法獲利，而只認(rèn)為這是打了法律的“擦邊球”，這明顯不利于法治觀念的形成和普及。

簡(jiǎn)言之，上述三個(gè)問(wèn)題實(shí)際上反映的是同一點(diǎn)，即因?yàn)檫吤褡C制度本身存在漏洞和經(jīng)濟(jì)因素的考量，在司法中很難做到罪刑相當(dāng)和有罪必罰，這對(duì)司法公正、法治社會(huì)建設(shè)、商品交易秩序和邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)等方面都有負(fù)面影響。

五、對(duì)解決問(wèn)題的建議

由于問(wèn)題的形成有多方面原因，探求其解決方案也要從多方面入手，即彌補(bǔ)制度本身漏洞、加強(qiáng)行政檢查、貫徹對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還有規(guī)范政策疏導(dǎo)。

第一，邊民證制度本身存在缺陷是走私問(wèn)題的根源。首先，要貫徹邊民證實(shí)名制，配合身份證，實(shí)行“一人雙證”憑證過(guò)關(guān)，以增加不法分子走私的難度。其次，完善邊民證的發(fā)放，核查申請(qǐng)人對(duì)邊民證的實(shí)際需要，嚴(yán)查冒領(lǐng)和虛戶。再次，將日額度變?yōu)樵骂~度，這樣一方面增加了邊民購(gòu)買商品計(jì)劃的彈性，另一方面又減少了潛在不當(dāng)利益產(chǎn)生的可能。

盡管走私行為很難因此得到根本性的解決，因?yàn)檫吤癜凑战M織方的要求購(gòu)買特定的產(chǎn)品后轉(zhuǎn)手賣給組織方，仍然達(dá)到了走私的目的。但這樣增加了組織方的犯罪成本，在一定程度上遏制了走私犯罪。

第二，與偷越邊境的典型走私犯罪不同，以邊民證為掩護(hù)的走私仍是從邊境關(guān)卡通過(guò)海關(guān)的檢查進(jìn)入國(guó)內(nèi)，故可在完善相關(guān)處罰規(guī)定的前提下，加強(qiáng)對(duì)依邊民證入境貨物的檢查和對(duì)走私行為的處罰力度，杜絕一人持?jǐn)?shù)本邊民證清關(guān)的現(xiàn)象。同時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)之司法決定和判決的檢查監(jiān)督，要堅(jiān)持罪責(zé)刑相適應(yīng)和只以法律因素為基礎(chǔ)做出決定和判決，不受外力影響。

第三，在邊境地區(qū)普及邊民證制度的概要和正確使用方法，還要結(jié)合實(shí)際案例輔以宣傳，以此減少邊民證轉(zhuǎn)借、出租的情況，同時(shí)也可以增強(qiáng)邊民的法治意識(shí)，使邊民證制度發(fā)揮其應(yīng)有之效，改善邊民的生活質(zhì)量和滿足其日常需要。

結(jié)論

綜上，因?yàn)檫吘迟Q(mào)易差的存在使其利潤(rùn)空間非常大，一些不法分子企圖從中牟取非法利益，加上制度本身存在的缺陷和實(shí)施中的問(wèn)題，導(dǎo)致了以邊民證掩護(hù)走私犯罪的長(zhǎng)期存在。為使邊民互市貿(mào)易政策切實(shí)給當(dāng)?shù)剡吤窠o予便利和優(yōu)惠，走私犯罪久必須得到根除，這就要求海關(guān)總署、當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門和當(dāng)?shù)剡吤竦耐献?。制度是否合理、措施是否有效，只有?jīng)過(guò)時(shí)間的檢驗(yàn)才能知道，但無(wú)論出臺(tái)何種政策和貫徹何種措施，都必須首先明確一點(diǎn)：以邊民證掩護(hù)走私犯罪的現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是，這樣做有利可圖。所謂：“其賞少，則聽者無(wú)利也；威薄，則犯者無(wú)害也。”就是要使遵守規(guī)范的人得到切實(shí)的好處，而讓不遵守的人受到嚴(yán)厲的懲罰，這樣才能讓問(wèn)題得到根治。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]