淺談如何加強棚戶區(qū)改造項目廉政風(fēng)險專項防控

田甜

摘 要：隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的不斷深入推進，不敢腐不能腐不想腐的制度機制逐漸建立健全，各項重大工程和重點工作也隨之納入了監(jiān)控范圍，成為反腐倡廉的一塊重要活動陣地。棚戶區(qū)改造作為一項重大的民生工程和發(fā)展工程，承擔著“穩(wěn)增長 調(diào)結(jié)構(gòu) 促改革 惠民生”的特殊使命，密切關(guān)系著人民群眾的根本利益，受到了全社會的普遍關(guān)注，自然是成為了廉政風(fēng)險專項防控對象。本文以成都市棚戶區(qū)改造工作為例，以棚戶區(qū)改造項目流程為主線，通過排查各環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險點，制定事前預(yù)防的防控措施，結(jié)合棚戶區(qū)改造項目日常監(jiān)管的主要做法，就如何加強棚戶區(qū)改造項目廉政風(fēng)險專項防控工作進行了粗淺研究。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造 廉政風(fēng)險 專項防控

《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）自印發(fā)以來，棚戶區(qū)改造工作作為一項重要的民生工程和發(fā)展工程，各地區(qū)、各有關(guān)部門認真貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院決策部署，進一步加大了推進棚戶區(qū)改造力度，有效地改善了困難群眾的住房條件，促進了經(jīng)濟增長和社會和諧。以成都市為例，2015年我市共實施棚戶區(qū)改造項目106個，累計完成改造棚戶區(qū)住戶16973戶，改造住房面積110.32萬平方米，完成投資132.38億元，占目標任務(wù)的103%，超額完成了省上下達給我市實施16500戶的棚改目標任務(wù)。與此同時，我市加大了棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，能夠?qū)崿F(xiàn)配套設(shè)施與棚戶區(qū)改造安置住房同步規(guī)劃、同步報批、同步建設(shè)、同步交付使用。在全力推進棚改項目進度的同時，我市加強了對棚戶區(qū)改造的監(jiān)管，納入了2015年市級廉政風(fēng)險專項防控項目。以推進項目為抓手，認真排查梳理廉政風(fēng)險點，制定嚴格的防控措施，完善相關(guān)制度，在房屋征收補償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督檢查，有效遏制了棚戶區(qū)改造領(lǐng)域腐敗事件的發(fā)生，促進了我市棚戶區(qū)改造工作優(yōu)質(zhì)、廉潔、高效地全面推進，為進一步推動黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責任和監(jiān)督責任的落實，確保取得源頭治理、預(yù)防腐敗工作新成效提供切實保障。

一、監(jiān)管原因

1.改造規(guī)模較大。依據(jù)國務(wù)院、住建部有關(guān)棚戶區(qū)改造工作的文件精神，我市先后編制了《成都市2013～2017年棚戶區(qū)改造實施規(guī)劃》和《成都市2015～2017年棚戶區(qū)改造實施規(guī)劃》，在2013～2014年間，我市通過不斷創(chuàng)新工作措施，積極拓寬融資渠道，完成改造棚戶區(qū)2.73萬戶，改善住房面積158.48萬平方米；2015年我市實際完成改造戶數(shù)16973戶，涉及改造項目106個。在今后兩年內(nèi)成都市仍計劃大規(guī)模地推進棚戶區(qū)改造工作。

2.貸款額度較高。我市以成都市住房保障中心（以下簡稱“市住保中心”）為融資平臺承接國開行棚戶區(qū)改造專項貸款，實行統(tǒng)貸統(tǒng)還，積極爭取到了國開行2013年及2014年兩批次貸款，授信總額度342億元，實施棚改項目共計132個，涉及改造戶數(shù)4.8萬戶，改造面積361.26萬平方米。截至2015年底，共計到賬貸款資金208億元。此外，2015年第一、二批次26個棚改項目已獲授信，貸款總額為87.48億元。

3.組織風(fēng)險較高。棚改工作涉及多個職能部門，市發(fā)改委、財政局、國土局、建委、房管局、規(guī)劃局、政府目督辦和法制辦等8個部門都是成都市棚戶區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位。各方參與其中的深度和關(guān)注重點都不盡相同，受到內(nèi)外部等多方面的協(xié)調(diào)與溝通。其次，棚改環(huán)節(jié)復(fù)雜。從項目立項到項目啟動、從住戶簽約到資金兌付，從落實安置用房到地塊上市等要經(jīng)歷多個環(huán)節(jié)，涉及部門及人員都較為繁雜，容易產(chǎn)生違規(guī)插手干涉工程建設(shè)的行為，滋生腐敗案件。

二、監(jiān)管內(nèi)容

按照《中共成都市委懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于推進2015年預(yù)防腐敗創(chuàng)新項目和廉政風(fēng)險專項防控項目工作的通知》（成懲防體系辦〔2015〕1號）精神及全市棚戶區(qū)改造重點任務(wù)要求，我們依據(jù)棚戶區(qū)改造項目流程為主線，由始至終地排查出可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險問題的環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)管。

1.棚改項目立項環(huán)節(jié)。

1.1項目選取不符合棚戶區(qū)標準。可能導(dǎo)致應(yīng)該納入棚戶區(qū)改造范圍的項目沒有納入，不屬于棚戶區(qū)改造范圍的項目卻乘機“改頭換面”納入了，從而故意導(dǎo)致 “大拆大建”，沒有真正達到改善困難群眾居住條件的目的；

1.2項目論證不充分?？赡軐?dǎo)致規(guī)劃為公建的地塊不能實施建設(shè)，棚改商業(yè)地塊不能上市；

1.3報送項目資料不真實。可能導(dǎo)致項目資料不能如實反映項目情況，投資預(yù)算與實際改造資金差距較大，阻礙國開行貸款審批進程。

2.棚改項目貸款申報環(huán)節(jié)。資金申報不符合項目實際用款需求。一方面資金申報進度落后于實際兌付進度的，可能導(dǎo)致被改造住戶簽約后不能及時拿到房屋補償款；反之，則造成貸款資金審批通過后不能及時兌付，造成資金積壓，不能有效發(fā)揮貸款資金的作用。

3.棚改項目啟動環(huán)節(jié)。未發(fā)布棚戶區(qū)改造搬遷公告；未進行入戶調(diào)查；未對改造意愿進行公示。在啟動階段沒有開展尊重民意，聽取住戶改造意愿等前期工作，造成信息不公開透明，有可能導(dǎo)致項目啟動后，住戶對改造內(nèi)容不知情，無法形成統(tǒng)一的改造意愿，達不到簽約生效比例，項目被迫終止。

4.棚改項目推進環(huán)節(jié)。

4.1政策宣傳不到位。棚改工作涉及被改造住戶的切身利益，政策宣傳不到位，沒有做到陽光征收，可能導(dǎo)致棚改實施單位以及被改造群眾對政策理解不透徹或出現(xiàn)偏差。

4.2不按規(guī)定召開動遷大會?？赡軐?dǎo)致被改造范圍內(nèi)的群眾不能確認改造信息的真實性，認為政府沒有進行告知義務(wù)，缺乏相應(yīng)的誠信，容易產(chǎn)生抵觸心理，不利于項目啟動。

4.3評估機構(gòu)未經(jīng)被改造住戶協(xié)商確定，評估報告未報市房管局備案。評估機構(gòu)未經(jīng)群眾協(xié)商確定可能導(dǎo)致暗箱操作，存在腐敗現(xiàn)象；評估報告未報市房管局備案可能導(dǎo)致評估價格過高或過低，破壞市場價格，引起住戶形成相互攀比心理和過高期望，嚴重脫離市場實際，造成項目實施工作的被動。

4.4補償方案不按政策制定，未報市房管局審查。搬遷補償方案不按照相關(guān)政策制定，另外增設(shè)補償科目的，可能導(dǎo)致全市補償標準不統(tǒng)一，破壞政策公平性，擾亂全市征收市場。

4.5補償方案未對群眾公示。補償方案是被改造群眾最為關(guān)心的內(nèi)容，如果補償方案未對群眾公示，可能導(dǎo)致同一個改造項目存在補償標準不統(tǒng)一的問題，容易激惹民憤，引起群訪、鬧訪等維穩(wěn)問題，嚴重阻礙項目進程。

4.6搬遷協(xié)議簽訂不尊重群眾意見，協(xié)議生效后未對群眾進行公示。協(xié)議簽訂存在不公平、欺瞞現(xiàn)象，公示不規(guī)范，可能導(dǎo)致被改造住戶拒絕簽訂協(xié)議，項目達不到生效比例而終止，也易導(dǎo)致釘子戶的出現(xiàn)，讓被改造群眾滋生出對立等負面情緒。

5.棚改專項資金撥付與使用環(huán)節(jié)。

5.1棚改貸款審批流程長，發(fā)放慢?？赡軐?dǎo)致項目簽約生效后沒有資金進行及時兌付，群眾產(chǎn)生質(zhì)疑、詢問等負面影響，給推進棚改項目進程帶來困難；

5.2棚改資金在使用過程中被截留、擠占、轉(zhuǎn)移和挪用。資金的撥付與使用是棚戶區(qū)改造的重要環(huán)節(jié)，資金的截留、擠占、轉(zhuǎn)移和挪用更是棚戶區(qū)改造中最重要的廉政風(fēng)險點，改造資金挪作他用，監(jiān)管不到位，易產(chǎn)生腐敗。

6.棚改項目財務(wù)決算環(huán)節(jié)。棚戶區(qū)改造項目出現(xiàn)虧損。改造收回的資金不足以覆蓋貸款本息，可能無法歸還銀行貸款。

7.棚改項目公建用地建設(shè)環(huán)節(jié)。Ⅰ類棚改項目地塊公建配套建設(shè)滯后。規(guī)劃為公建配套的Ⅰ類棚改項目，由于地塊不產(chǎn)生盈利，實施主體積極性不高，容易導(dǎo)致公建配套建設(shè)滯后。

三、監(jiān)管措施

針對以上排查出的廉政風(fēng)險點，旨在源頭預(yù)防，以監(jiān)督和規(guī)范權(quán)力運行為核心，制定有針對性、可操作性的防控措施。

1.嚴格立項審查，制定可研報告。所有棚戶區(qū)項目必須符合相關(guān)文件規(guī)定的棚戶區(qū)范疇，嚴格按照棚戶區(qū)改造相關(guān)法律法規(guī)及立項規(guī)范、規(guī)程做好立項編制、申報，由區(qū)市縣政府審查確定，并在成都市房屋征收管理信息系統(tǒng)上進行錄入備案。對利用國開行貸款實施的棚戶區(qū)改造項目，要求對項目進行仔細調(diào)查、研究、分析，編制項目可行性研究報告，并報市住保中心匯總后，提交國開行審查。

2.確定責任主體，合理申報資金。為了保障棚改專項資金高效、安全使用，我市制定了《成都市危舊房棚戶區(qū)改造國家開發(fā)銀行專項貸款管理辦法》（成辦函〔2014〕127號），規(guī)范貸款資金申請、審核、使用、監(jiān)管全過程，明確各部門及單位的主體責任，確保貸款資金使用規(guī)范，執(zhí)行過程有監(jiān)管。每季度要求各區(qū)（市）縣按照棚改項目周報、月報進度填報貸款資金使用計劃，由區(qū)（市）縣政府蓋章確認，并嚴格按照計劃用款。

3.深入發(fā)動群眾，充分尊重民意。項目改造啟動時，由房屋征收部門在改造范圍內(nèi)發(fā)布搬遷公告，公布實施單位、搬遷期限、改造范圍、啟動條件、工作步驟、咨詢投訴電話等。認真細致地進行入戶調(diào)查，調(diào)查登記結(jié)果和改造意愿調(diào)查結(jié)果進行公示，同意改造戶數(shù)達到改造范圍內(nèi)總戶數(shù)95%以上的，方能啟動棚戶區(qū)改造。

4.合法合規(guī)實施，踐行群眾路線。項目啟動后召開動遷大會，進行現(xiàn)場動員，宣講政策。由改造范圍內(nèi)居民協(xié)商確定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，對改造范圍內(nèi)的房屋及安置房進行評估。評估結(jié)果按要求在市房管局進行備案，備案通過后及時進行公示。搬遷補償方案嚴格按照評估結(jié)果和相關(guān)文件規(guī)定標準進行擬定，并報市房管局審核。審核通過后在改造范圍內(nèi)進行公示，如95%以上的住戶認為方案不符合規(guī)定的，組織居民和公眾代表召開聽證會，根據(jù)聽證會結(jié)果修改方案。在改造實施期限內(nèi)，簽訂協(xié)議的戶數(shù)達到95%以上，則協(xié)議生效；如達不到95%的比例，則改造項目終止。

5.嚴格監(jiān)管資金，高效審批貸款。針對棚改專項資金的申報、審批和使用，出臺了嚴格監(jiān)管和提高審批效率的《成都市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造貸款資金使用的通知》（成棚改辦〔2015〕5號），建立了聯(lián)席審核會商機制，健全了貸款資金單筆限額及多筆申請制度和審核剔除機制，明確了貸款資金支付審核流程及責任，實行嚴格的審核時限管理制度，對改造貸款資金支付審批流程和要件進行規(guī)范，保證了貸款資金的安全、高效使用。

6.解決建設(shè)資金，提報建設(shè)計劃。為落實Ⅰ類棚改項目地塊公建配套建設(shè)，市房管局經(jīng)與成都市建設(shè)委員會和成都市公共設(shè)施配套建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等單位溝通研究后，向成都市政府提交了《關(guān)于加快推進五城區(qū)Ⅰ類棚戶區(qū)改造地塊建設(shè)項目的請示》（成房〔2015〕85號），就解決Ⅰ類棚改項目地塊公建配套建設(shè)資金作了專項請示，并對Ⅰ類棚改項目地塊公建配套建設(shè)提報了計劃。

四、主要做法

1.落實主體責任，把握工作重點。棚戶區(qū)改造工作自2012年以來納入了成都市黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，2014年又納入了成都市市級廉政風(fēng)險專項防控項目。市房管局作為該項工作的牽頭部門，把所承擔的任務(wù)作為責任清單的重要內(nèi)容，主要負責同志落實“四個親自”要求，班子成員履行“一崗雙責”，做到常研究、常部署、常教育、常提醒，制定落實牽頭任務(wù)的具體工作方案，明確牽頭部門，細化具體工作任務(wù)，制定完成時限等內(nèi)容，聯(lián)系自身實際認真抓好棚戶區(qū)改造工作進程，加強各個環(huán)節(jié)的檢查監(jiān)督，推動工作落實。

2.強化廉政教育，提高防范意識。

2.1強化廉政教育。結(jié)合黨的群眾路線，落實“三嚴三實”要求，繼續(xù)加強廉政教育。組織學(xué)習(xí)上級黨委和紀委關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的文件精神，清醒認識黨風(fēng)廉政建設(shè)形勢任務(wù)，及時掌握黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重大意義、總體要求和工作安排。在會前學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)中通過學(xué)習(xí)廉政教育讀本和觀看廉政警示片等內(nèi)容，發(fā)揮已查辦案件的警示教育作用，不斷強化關(guān)鍵崗位的干部職工黨風(fēng)廉政責任意識，加強單位廉政文化建設(shè)。

2.2提高防范意識。棚改管理部門在廉政風(fēng)險點的日常監(jiān)督和檢查中，針對當中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題要早察覺、早發(fā)現(xiàn)、早提醒，必要時及時進行約談、函詢、誡勉談話，提出監(jiān)督意見，堅決遏止風(fēng)險發(fā)生，杜絕一切腐敗苗頭。

3.加快政策制定，規(guī)范改造行為。2015年以來，為貫徹執(zhí)行《四川省國有土地上房屋征收與補償條例》，對我市房屋征收與補償工作開展中遇到的問題提出了針對性的政策措施，我市制定了《成都市人民政府關(guān)于貫徹<四川省國有土地上房屋征收與補償條例>的通知》（成府發(fā)〔2015〕9號），明確各部門的工作職責，在舊城改造中更加體現(xiàn)尊重民意，規(guī)定了住宅產(chǎn)權(quán)調(diào)換結(jié)算方式和對于存在租賃關(guān)系的房屋補償原則，禁止不當增加補償費用行為。同年配套出臺了《成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局關(guān)于印發(fā)〈成都市國有土地上房屋征收補償決定強制執(zhí)行程序規(guī)定〉的通知》（成房發(fā)〔2015〕50號）和《成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局關(guān)于國有土地上房屋征收與補償工作中有關(guān)問題的通知》（成房發(fā)〔2015〕101號），規(guī)定改造范圍內(nèi)房屋的補償費用包括被拆遷房屋補償費、政策性補償費、政策性補助費、政策性補貼、提前搬遷獎勵五部分，還以成都市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組的名義發(fā)文5個，分別對棚戶區(qū)改造安置房初裝補助標準、居民自主購房、小面積住房貨幣補償標準、棚改貸款資金使用等問題予以了明確。

4.強化項目督查，推行陽光征收。

4.1強化項目督查。深入開展“走基層”工作，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭實地考察棚改項目，對是否符合國家界定棚戶區(qū)的要求，對各地的棚改融資項目如何推進、用款是否規(guī)范及棚改及征收政策是否落實到位等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點督查。在走基層中做到了拓廣寬度，全域覆蓋21個區(qū)（市）縣，確保走到每個區(qū)（市）縣的國開行融資貸款棚改項目；注重深度，深入了解項目推進情況，掌握項目啟動、簽約比例、資金兌付、土地整理等關(guān)鍵信息；不限次數(shù)，對項目推進緩慢或存在困難的區(qū)（市）縣多次到現(xiàn)場進行重點指導(dǎo)和幫助。以全面推進棚改項目進程，督促國開行融資貸款棚改項目早日完成簽約比例和資金兌付階段。

4.2強化行政監(jiān)管。一是堅持按照《成都市人民政府辦公廳關(guān)于進一步推進中心城區(qū)舊城改造規(guī)范房屋征收與補償行為的通知》（成房發(fā)〔2013〕57號）中補償方案審查和評估報告?zhèn)浒钢贫龋瑢θ械难a償方案和評估報告按照中心城區(qū)舊城改造工作內(nèi)部管理及操作流程進行統(tǒng)一監(jiān)管，嚴格統(tǒng)一全市征收補償標準，規(guī)范征收行為，切實維護征收市場的平穩(wěn)與健康。二是建立預(yù)案研究和例會制度，定期組織籌備市房管局棚戶區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組會議和成都市棚戶區(qū)履行領(lǐng)導(dǎo)小組會議，就當前棚改工作面臨的政策性問題、重要工作措施及需協(xié)調(diào)解決的問題進行專項研究，并提出工作預(yù)案上報市房管局或成都市棚戶區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究決定；三是加強信息化管理。對實施舊城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性安居工程建設(shè)等舊城改造項目，需要對原房屋所有權(quán)人進行搬遷并給予補償?shù)亩冀y(tǒng)一納入房屋征收管理體系，從項目年度計劃、補償方案、項目管理、評估管理、協(xié)議簽訂等方面全面覆蓋整個項目生命周期。

4.3推行陽光征收。堅持公開、公平、公正的原則進行補償安置工作，執(zhí)行政策一視同仁。及時將補償安置的相關(guān)信息在改造范圍內(nèi)公布，確保被改造群眾的知情權(quán)，準確解讀政策，實施補償工作透明化，堅持“一把尺子量到底”。公開投訴中心、投訴電話，堅決杜絕暗箱操作，接受社會各界監(jiān)督。

5.規(guī)范資金審批，強化使用監(jiān)管。一是優(yōu)化審批流程，對資金使用量大的項目建立集中并聯(lián)審批制度，實現(xiàn)了高效審批，及時兌付。二是強化使用監(jiān)管，確保貸款資金使用規(guī)范、還款來源有保障、執(zhí)行過程有監(jiān)管。我市棚改融資項目至今無一起違規(guī)使用資金事件，未發(fā)生一起貸款資金使用方面的投訴和舉報。

6.加強風(fēng)險排查，提高監(jiān)督效能。一是提高廉政風(fēng)險點的精準性。在現(xiàn)有監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進一步細化或動態(tài)調(diào)整廉政風(fēng)險點，對不合時宜的風(fēng)險點予以刪除，對新產(chǎn)生風(fēng)險環(huán)節(jié)進行研究，細化提煉出當前的風(fēng)險點進行實時監(jiān)控；二是完善防范措施。貫穿棚戶區(qū)改造中項目立項、資金申報、項目推進、資金撥付等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全程建立起不能腐、不想腐、不敢腐的制度體系，嚴禁領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手和干預(yù)，嚴格執(zhí)行相關(guān)制度和規(guī)定。在各環(huán)節(jié)中充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、審計、財政等部門的監(jiān)督檢查職能，進一步提高監(jiān)督效能。