摘 要：當前，我國鄉(xiāng)村的社會制度與社會形態(tài)等方面處于不斷變化的狀態(tài)，對鄉(xiāng)村治理方式進行研究，特別是對改革開放前后我國鄉(xiāng)村治理方式進行比較研究，意義深遠。從各方面分析不同時期的鄉(xiāng)村治理方式，通過總結梳理，從中看出不同時期國家對鄉(xiāng)村建設目標的獨特認定，對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的完善與發(fā)展具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：改革開放前后 鄉(xiāng)村治理方式 比較

新中國成立以來，整個社會有了巨大的改變，但鄉(xiāng)村問題依舊是國家發(fā)展過程中的焦點所在，其中最亟需解決的便是鄉(xiāng)村的治理方式問題。隨著社會發(fā)展，在與鄉(xiāng)村實際情況相適應的情況下，不同的歷史階段，鄉(xiāng)村的治理方式也有所不同。

一、鄉(xiāng)村治理的內涵

“治理”最早被定義為政治領域范圍內的控制和操縱，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其含義開始拓展到經(jīng)濟、社會等多個領域。鄉(xiāng)村治理，作為鄉(xiāng)村政治學中的一個新概念，指的是在國家和社會雙方面的努力下，公信力得以形成，并通過這一公信力的實施，鄉(xiāng)村社會被標準化管理，進而使公共利益得到最大程度提升的一個不斷變化的過程。鄉(xiāng)村治理包括兩個主體：國家的權力體系和鄉(xiāng)村的自生權力體系。建國以后，“社會上大部分資源都掌握在國家的手里，民間統(tǒng)治人才不復存在，民眾和國家開始不經(jīng)過媒介而相互建立聯(lián)系。改革開放剛開始時，國家的權力結構被剝離，民間杰出人才開始涌現(xiàn)，民眾也逐漸走向自主化和界限化”。國家、鄉(xiāng)村精英與村民之間的多元關系造成了不同時期，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟和社會形態(tài)之間的顯著差異，同樣的，鄉(xiāng)村治理方式也有明顯的不同。

二、改革開放前后我國鄉(xiāng)村治理方式的不同特點與內容

1.集體化時期的鄉(xiāng)村治理方式（1949～1978）。

1.1土地改革。1949年，新中國成立之后，土地改革便成為重中之重。同年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議中，系統(tǒng)、詳細地提出“一步步將有封建性質的土地所有制變更為農民的土地所有制”。隨后，1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》在中央人民政府委員會的同意下順利通過，此后，新解放區(qū)便開始有步驟、分階段地進行土地改革。到1952年，全國范圍內的土地改革基本完成。土地改革解決了農民與土地間的關系問題，積極鼓勵農民加入到革命戰(zhàn)爭中去，讓農民自此有了自己的耕作地。

1.2鄉(xiāng)——村政權體制。1949年以后，新成立的政府在吸取以前老解放區(qū)的成功經(jīng)驗的基礎上，創(chuàng)立了鄉(xiāng)——村政權的組織結構，1950年12月，政務院明確規(guī)定：鄉(xiāng)與行政村并存，同為農村的基層行政區(qū)劃。到1952年末，全國一共成立了28萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織。可是，行政村體制很快就瓦解了。1954年9月，新中國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》明確規(guī)定，縣級以下，僅可以保留的合法的基層政權組織為鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），之前的區(qū)全部搖身一變，成為縣的駐地，將原來的村級行政建制取消了。到1957年末，除了臺灣地區(qū)和西藏的昌都地區(qū)以外，全國一共設有120753個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中包括鄉(xiāng)117081個，鎮(zhèn)3672個。此種鄉(xiāng)——村政權體制從某種意義上來說，推動了政府的集約化管理。可是，這種政權所面對的對象是擁有生產(chǎn)資料的農民，工作起來可操作性不強。

1.3人民公社制。社會主義改造基本完成之后，社會主義建設的進程進一步推進。1957年，召開的中共八屆三中全會上，批評了反冒進，并提出在這一年的冬天，必須進行一場規(guī)模龐大的農田水利建設運動和積肥運動。[6]會后，毛澤東對于合作社的現(xiàn)有存在形式進行了再次思考，并提出將社進行合并壯大的想法。1958年3月，成都會議中，明確提出：“為了跟上農業(yè)的發(fā)展和文化革命的步伐，在條件成熟的地方，可以將小型的農業(yè)生產(chǎn)合作社一步步歸為規(guī)模更大的合作社”。1962年9月，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議中，明確道：“農村的人民公社是為了跟上時代的發(fā)展，形成于高級農業(yè)生產(chǎn)合作社，實行各自發(fā)揮自己的能力，自力更生，誰干的多，誰就得的多，不允許不勞而獲的原則”。隨后，人民公社化運動開始在全國范圍內迅速展開，至年末，全國之前存在的74萬個合作社，現(xiàn)已合并成2.6萬個，除了僅剩1%以下的偏僻山村的獨門獨戶以外，全國12億農民都加入進來。

2.改革開放后的鄉(xiāng)村治理方式（1978年至今）。

2.1土地分戶經(jīng)營。1978年，十一屆三中全會順利召開，會上，徹底廢除了文化大革命時期以階級斗爭為綱的路線方針政策，倡導將工作重點放到社會主義現(xiàn)代化建設中去。這樣一來，改革的根本思想就變成權力下放。1979年4月，《關于農村工作問題座談會紀要》的文件中，著重說明，“不允許讓每家每戶獨自承包土地?！?這一年9月，十一屆四中全會又再次提出，“除了那些副業(yè)生產(chǎn)有異于尋常的特殊需要和特別偏遠的地區(qū)，交通不發(fā)達的獨門獨戶以外，也不允許每家單獨承包土地。” 一直到1980年9月，《關于進一步加強和完善農業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》的文件中，指出：“在那些偏遠地方和經(jīng)濟特別落后的地區(qū)，群眾要求承包土地的，可以讓農民承包土地，并在相對長的時間內保持不變?！薄霸谝话愕貐^(qū)已經(jīng)落實這一政策的，如果群眾沒有反對意見，就繼續(xù)執(zhí)行下去?！痹谶@以后，滿足廣大人民群眾需求的包產(chǎn)到戶，包干到戶開始在全國范圍內鋪展開。1983年1月，中共中央又頒發(fā)了一號文件，再次將農村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和馬克思經(jīng)典作家的合作制理論有機結合起來，大力贊賞包產(chǎn)到戶、包干到戶的做法。1985年，中央1號文件又提出了對農產(chǎn)品進行統(tǒng)一派送和采購的制度，農村這塊土壤開始導入市場經(jīng)營形式。隨后，中國農村開始執(zhí)行并最后確定了農業(yè)家庭承包制度，讓農民擁有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權，使農民徹底擺脫了封建固化的人民公社體制。同時，把農民變成了相對獨立的財產(chǎn)主體，極大地調動了農民生產(chǎn)勞動的積極性，使生產(chǎn)要素也可以獨立發(fā)揮力量，經(jīng)濟社會得到飛躍式的發(fā)展。

2.2鄉(xiāng)政村治體制。土地分配到每家每戶，農村的經(jīng)濟發(fā)展更加活絡，使之前存續(xù)的以生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊為單位的勞動分配體系和利益分攤體制失去了往而的效力，原來的基層政權和村莊組織迷失了方向。此種情況下，很多地區(qū)形勢急轉直下，出現(xiàn)財務管理一塌糊涂，干部不秉公執(zhí)法，干群關系一度惡化等非常突出的社會問題。1979年9月，四川省的廣漢縣開始嘗試“政社分開”的體制。1982年，中共中央出臺了一號文件，文件中明確指出“近年來，因為多方面的因素，農村一部分社隊基層組織沒有組織紀律性，甚至無力辦公，導致很多事情沒有人管，惡劣的社會現(xiàn)象正愈演愈烈，這種情況應該被各級黨委重點關注。在對生產(chǎn)責任制進行總結補充時，首先要解決好這個問題”。這就說明，之前的鄉(xiāng)村治理體制，包括政權下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)兩個部分，已經(jīng)跟不上經(jīng)濟體制的改革，國家急需找到一種可以和經(jīng)濟體制的改革相適應的新的治理體制。正在這時，廣西一部分農村開始涌現(xiàn)像村委會、村管會這樣的自治性組織，它們開始履行公共職能，中央高層也給予了密切關注。1983年10月，中共中央、國務院重點指出在建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過程中，成立村民委員會。它成為最普通的群眾性的自我管理組織。截止到1983年末，全國共有12702個人民公社不復存在。到84年末，全國又有39838個人民公社宣布撤銷。截止到1985年，全國剩下的249個人民公社也得以撤銷。經(jīng)過一系列措施以及1987年將區(qū)取消，改為鄉(xiāng)以后，到1988年12月，全國一共成立了6.98萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府?！吧绺泥l(xiāng)”和“隊改委”實現(xiàn)以后，一種新的鄉(xiāng)村政治框架開始出現(xiàn)，即“鄉(xiāng)政村治”體制。

三、改革開放前后我國鄉(xiāng)村治理方式的發(fā)展趨勢

1.鄉(xiāng)村治理由行政化向自治化過渡。自改革開放以來。農村社會管理工作的行政化干預過多成為阻礙我國鄉(xiāng)村治理工作穩(wěn)步推進的主要因素。一方面，村民自治委員會成為上級政府的“代言人”以后。不僅根本無力維護農民的正當權益，而且還持續(xù)給農民施壓，讓農民不堪重負。另一方面，村民委員會慢慢變成一種政府性組織。村委會的主要職能變成以完成上級指派的各項任務為目標。他們根本沒有時間去料理鄉(xiāng)村公共事務。這一現(xiàn)象之所以會出現(xiàn)，就源于農村稅費管理完全沒有章法。為了讓這一問題得到徹底根治，從1994年開始，我國在一部分省市（像安徽省）開始摸索著對農村的稅費進行變革。到新紀元以來，國家政府開始將這種改革工作在全國范圍內廣泛實行。農村“費”改“稅”以后，村民自治由原來的行政化慢慢變成自治化，鄉(xiāng)村的民主建設有了層級式發(fā)展。

2.村民自治規(guī)范化。1988年，我國《村民委員會組織法》被再次修改。其中，對村委會的主要職責進行了詳細化規(guī)定，要求村委員主動為農民提供條件，加入到各種農村經(jīng)濟活動中去，在這些活動中，政府要扮演好調節(jié)師的角色。從這里可以看出，在制度建設方面，國家非常注重對農村地區(qū)社會管理的開拓出新?！洞褰M法》于1998年再次修訂以后，村民自治的規(guī)范化操作程序被確定下來。除此以外，還對村民議事、監(jiān)管以及村務公開等和村民利益息息相關的關鍵性事情作了詳細規(guī)定。2004年，黨中央和國務院，都要求各地農村要將村務工作透明化，并成立了村務督查小組，對農村公共事務的監(jiān)管提供更為詳盡的參考意見。毫無疑問，在村民自治的具體實施過程中，村民賄賂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派以及暴力選舉等不良現(xiàn)象依然存在，甚至還造成了很多群發(fā)事件。但是，這僅是改革進入到一個階段必然要出現(xiàn)的極少現(xiàn)象，而符合社會發(fā)展趨勢的村民自治已經(jīng)得到民眾的普遍認可，中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理過程中的關鍵性地位和領導職能也被加強。特別值得一提的是，新修改后的《村民委員會組織法》中，對在我國鄉(xiāng)村地區(qū)中，中國共產(chǎn)黨所起到的作用和所占據(jù)的位置進行了詳細規(guī)定，從法律上肯定了農村基層黨組織的不可取代的地位和工作核心。這將使農民依法擁有政府權利方面擁有更切實的保障。

四、結語

當前中國社會轉型已進入一個關鍵時刻，對新中國改革開放前后鄉(xiāng)村治理方式的研究有著非常重要的影響?？紤]到市場經(jīng)濟推動下社會的快速發(fā)展以及村級不同治理主體間的利益矛盾，有必要在總結多年來鄉(xiāng)村治理方式的經(jīng)驗教訓基礎上，對現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理方式進行又一輪解析，唯有如此，社會主義新農村想要達到的宗旨——“生產(chǎn)發(fā)展、生活水平提高、鄉(xiāng)風清新、村容干凈、民主自治”，才更有實現(xiàn)的希望。

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作者簡介：王小君（1990—），女，漢族，河南安陽人，河南師范大學政治與公共管理學院2013級碩士研究生，政治學專業(yè)，研究方向：中國鄉(xiāng)村治理。