孫嬌嬌

從分權(quán)角度探討我國地方稅體系建設問題

孫嬌嬌

摘要：權(quán)益分配是財政稅收的焦點問題，財力相對分散是市場競爭的要求，而財力相對集中又是宏觀調(diào)控的要求。 1994年的分稅制改革,中央和地方政府在劃分事權(quán)和財權(quán)的基礎上,按稅種劃分了中央和地方的財政收入，規(guī)范了我國政府間的稅收分配關系,地方稅體系也初步建立起來。但分稅制首先是從保證中央財政收入的角度出發(fā)的,把大的稅種給了中央,留給地方的都是些小而分散的稅種,目前“營改增”已實現(xiàn)全行業(yè)覆蓋，中央將原本作為地方主體稅種的營業(yè)稅收入收繳50%,加之地方稅立法層次低，而地方承擔了國家事務的具體執(zhí)行任務，嚴重影響了地方政府履行公共職能，即財權(quán)滿足不了事權(quán)的需要。因此，確立中央與地方財權(quán)與事權(quán)的劃分，成為完善我國地方稅體系的關鍵。

關鍵詞：地方稅;事權(quán);財權(quán)

一、 我國地方稅建設現(xiàn)狀

(一)中央與地方事權(quán)劃分不明確、不均衡。財權(quán)與事權(quán)的匹配是財稅體制改革的重要目標，而事權(quán)是確定財權(quán)的前提和基礎。目前，事權(quán)在中央與地方之間的劃分存在很多不完善之處。

1、中央與地方政府的支出責任重點不明確，存在許多重合的地方，地方的事權(quán)大都是中央事權(quán)的延伸和細化，出現(xiàn)“上下一般粗”的現(xiàn)象。此外，除了明確規(guī)定少數(shù)事權(quán)如國防、外交權(quán)歸中央外，各級政府職責也并沒有明顯區(qū)別，地方各級政府出現(xiàn)“有利共享，有責互推”的現(xiàn)象。

2、應該由中央負責的邊防公路、國際界河維護等關系到國家安全和重大利益的事務，中央沒有給予足夠的重視，反而將其下放給地方，造成“中央點菜、地方買單”的情況，使地方承擔了本應由中央承擔的事務，這樣不僅會造成地方?jīng)]有足夠的動力去履行轄區(qū)內(nèi)的事務，而且導致職責重疊，秩序混亂。另一方面，適宜地方管理的事務沒有完全下放，中央統(tǒng)一領導甚至可以無條件介入，既不利于地方利用自己的優(yōu)勢發(fā)揮自主性和創(chuàng)新性，也使得中央部門陷入大量的微觀事務。

(二)中央與地方財權(quán)劃分不盡合理。從歷史上來看，中央一直在財權(quán)劃分問題上處于“一抓就緊，一放就亂”的尷尬處境，在新中國成立之后有相當長的一段時間中央稅收收入比例低于地方所占比例，導致中央在處理事務上“財不從心”。分稅制改革以來，中央緊抓財權(quán)，稅收收入比例不斷上升，從而造成中央財權(quán)過大，地方財權(quán)過小，之后所進行的改革也基本都是以照顧中央利益為主。

近幾年營改增已進行三次，而這次營改增的特別之處，在于涉及最多納稅人、最大稅額，而且實現(xiàn)了全行業(yè)的覆蓋。國務院近日宣布從五月一日起，所有企業(yè)繳納的增值稅收入均成為中央和地方的共享收入，地方分享增值稅繳納地收入的50%，中央分享50%。

這次全面營改增對地方稅收收入有什么影響？算一下收入賬，在營改增之前，假設某一地方政府營業(yè)稅和增值稅收入總共為22億元，增值稅總收入24億元，營業(yè)稅總收入16億元，改革前增值稅共享比例為75：25，地方分享6億元。但營改增之后，16億元的營業(yè)稅全部劃分為增值稅，增值稅收入總額為40億元，按新的出臺政策，中央與地方按50：50比例共享，地方能分到20億元，而改革前地方可分到22億元，可以預見政策實施后稅收收入肯定會減少。因為營改增是中央制定的減稅政策，目的是為了打通抵扣鏈條，增加稅款抵扣力度。而且在營改增實施期間，對老合同、老項目及特定行業(yè)采取一些過渡性措施，確保所有行業(yè)的稅負都得以減輕，因此地方政府將面臨一定減收壓力。

(三)中央高度集中稅收立法權(quán)導致地方政府缺乏決定權(quán)。中央掌控了絕大部分的稅收立法權(quán)包括稅法制定權(quán)、稅法解釋權(quán)以及稅法調(diào)整權(quán)等，在稅收權(quán)利劃分的問題上，地方被動的接受中央政府的領導與安排，對征稅行業(yè)、稅收比例、上交比例等問題沒有自主權(quán)。中央政府在一定程度上也是“理性經(jīng)濟人”，這就驅(qū)使中央政府積極調(diào)整政策來增加自己的利益。

(四)地方缺乏有影響力的主體稅種

我國地方稅體系主要由稅源零散、收入缺乏穩(wěn)定性、増長緩慢的小稅種組成。而隨著營改増改革的深入,將會使現(xiàn)行作為地方稅主要稅種的營業(yè)稅稅收收入減少。國務院在《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中將稅收收入按照稅種劃分給中央和地方，確定了稅收收入的基本格局，為了能進行有效的宏觀調(diào)控，維護國家利益，將稅源難以控制、由中央征收稅收成本過高的稅種劃分給地方，將事關國家宏觀經(jīng)濟、稅源穩(wěn)定的稅種劃給中央，將直接與經(jīng)濟發(fā)展有關的稅種劃為共享稅。在這種制度下，地方缺乏可以“獨擋一面”的主體稅種，僅存一些稅源分散、稅收成本高且貢獻率低的小稅種，并不能滿足地方政府的事權(quán)需要。

二、我國地方稅建設完善途徑

(一)合理化分事權(quán)和財權(quán)，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制

1、事權(quán)劃分。事權(quán)的劃分是財政支出責任劃分的前提,我國的稅制改革，必須首先改變事權(quán)劃分的混亂狀態(tài)，明確各級政府的支出責任，做到“該是誰的誰完成”。并應通過法律形式規(guī)范各級政府的事權(quán)范圍和財政支出職責。劃分中央與地方財權(quán)應堅持以下原則：

(1)中央承擔涉及國家安全、公共利益的支出責任，具體包括軍事支出、外交支出、全國性的公共服務支出等；

(2)地方主要分擔本地區(qū)內(nèi)有關經(jīng)濟發(fā)展、地方性公共服務的支出責任，對于那些由中央統(tǒng)籌而由地方具體執(zhí)行更為有利的項目，可以由中央作為委托人出錢委托地方作為代理人來具體完成；

(3)需要由中央和地方共同分擔的責任，應以法律形式確定分配比例，而不能僅依靠中央來決定。

2、財權(quán)劃分。我國在稅權(quán)權(quán)益的劃分上表現(xiàn)出照顧中央利益，中央拿多放少的特點，地方財政收入偏小。劃分中央與地方稅權(quán)應遵循以下原則：

(1)為維護國家統(tǒng)一和實施有效的宏觀調(diào)控，首先要保證中央稅收收入的適當優(yōu)勢。從世界各國的做法看，中央稅收收入一般約占 60%。

(2)地方的稅制改革主要是確立地方的主體稅種，理清中央和地方稅收的關系，取消不合理的稅種。地方稅應以房產(chǎn)稅、城市維護建設稅為主體，同時包括印花稅、契稅、車船使用稅、耕地占用稅等；

(3)共享稅主要是增值稅，長期以來地方在共享稅中比重偏小，營改增全面開展進一步減少了地方所得，改革應增加地方的分享比重。

(二)中央賦予地方一定的立法權(quán)

地方稅稅收立法權(quán)的劃分應具體包括以下幾種情況：1、對于全國統(tǒng)一征收、且對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方稅，由中央制定基本法律和實施規(guī)定，地方享有一定的對該稅種基本要素進行調(diào)整變動的權(quán)限；2、對于全國統(tǒng)一征收、稅源較易控制、對國家宏觀經(jīng)濟影響較小但對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有較大影響的稅種，中央負責制定這些稅種的基本法律法規(guī)，其具體實施辦法、解釋權(quán)、開征停征權(quán)、調(diào)整權(quán)可劃分給地方。3、對于全國不統(tǒng)一征收、稅源分散不易控制、納稅環(huán)節(jié)難掌握、征管成本大、具有明顯地域特點的地方稅，其立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)等，應全部賦予地方。

(三)確立地方稅主體稅種

我國地方稅主體稅種選擇應遵循以下方法：1、在選擇地方稅種時，應最先考慮稅收收入的穩(wěn)定性，一些收入隨經(jīng)濟發(fā)展變動會發(fā)生較大波動的稅種不宜作為主體稅種，應盡量選擇收入穩(wěn)定的稅種作為主體稅種，保證政府有固定的收入來源；2、在選擇主體稅種時還應考慮稅種的適度彈性和靈活性，主體稅種稅收收入應當隨經(jīng)濟增長而適度增加。稅源彈性差是各地方政府都在面臨的重要問題，因此所得稅也有成為地方主體稅種的潛力；3、建設地方主體稅種還要兼顧地方稅務機關的征課技術(shù)及征收效率，選擇那些地方具有征管優(yōu)勢、征收難度小、成本低的稅種作為主體稅種，才能使得有限的地方收入得到最大的征收效率。(作者單位：山東工商學院金融學院)

作者簡介：孫嬌嬌(1995-)，女，漢族，山東萊蕪人，本科，山東工商學院。