陳　恩

?

基層政府的政策變通邏輯
——以H縣“不再生育合同”為個(gè)案

陳恩

[摘要]文章通過H縣“不再生育合同”的個(gè)案分析基層政府在社會(huì)治理中的政策變通邏輯。政策變通不是對(duì)政策目標(biāo)的背離，而是為了政策具有可行性。政策變通是社會(huì)治理中政策制定上的普遍主義和政策執(zhí)行上的特殊主義相結(jié)合的體現(xiàn)?；鶎诱咦兺ǖ某跏歼壿嬍菫榱藢?shí)現(xiàn)國家的政策目標(biāo)，政策變通范圍的擴(kuò)散邏輯是為了尊重政策對(duì)象的習(xí)慣，基層政府不斷擴(kuò)大政策變通適用對(duì)象范圍是出于自利動(dòng)機(jī)來籌集工作經(jīng)費(fèi)，除了以上三種邏輯外，政策變通延續(xù)還有一個(gè)重要邏輯，即基層政府面臨對(duì)象要求兌現(xiàn)知情選擇法定權(quán)利的壓力。這些多元復(fù)合邏輯驅(qū)動(dòng)的政策變通不僅沒有偏離政策目標(biāo)，反而取得良好的政策預(yù)期效果。

[關(guān)鍵詞]基層政府； 政策變通； 計(jì)劃生育

從新聞媒體上，我們經(jīng)?？吹健吧嫌姓?，下有對(duì)策”現(xiàn)象普遍存在的報(bào)道，官方媒體和社會(huì)公眾對(duì)此幾乎一致地持否定態(tài)度。但是，基層政府的這種政策變通仍然屢見不鮮、屢禁不止。有研究發(fā)現(xiàn)，人民公社時(shí)期一些縣社干部往往冒著被整肅風(fēng)險(xiǎn)變通一些農(nóng)村政策[1]。近年來，在食品安全監(jiān)管執(zhí)法、低保政策執(zhí)行、宅基地流轉(zhuǎn)等幾乎所有社會(huì)治理領(lǐng)域都存在基層政府變通政策現(xiàn)象[2-4]?，F(xiàn)有研究對(duì)基層變通國家政策多持否定態(tài)度，認(rèn)為變通是基層欺上瞞下的自利行為[5]。但也有研究認(rèn)為，“土政策”是基層政府對(duì)國家政策的變通，在制定和實(shí)施中將普遍主義和特殊主義結(jié)合在一起，變通并非對(duì)國家政策目標(biāo)的背離[6]。劉鵬等根據(jù)政策變通執(zhí)行是否完全改變?cè)邇?nèi)容以及變通執(zhí)行方式的公開程度兩種標(biāo)準(zhǔn)，將變通執(zhí)行分為政策抵制、政策替換、政策附加和政策敷衍四種類型[2]。因此，基層政府的政策變通現(xiàn)象不應(yīng)簡單地給予否定。

街頭官僚理論認(rèn)為，面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境和多元目標(biāo)群體，在執(zhí)行一線的街頭官僚不可能根據(jù)固定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行政策，擁有自由裁量權(quán)的基層工作人員導(dǎo)致執(zhí)行過程中政策偏差[7]。但這種偏離未必違背政策初始目標(biāo)，相反是為了使國家制定的公共政策在基層社會(huì)治理中變得具有可行性。劉鵬等認(rèn)為，中國式政策變通的成因是委托-代理關(guān)系不夠完善、政策環(huán)境難以保障、政策內(nèi)容存在問題、政策主體的自利邏輯以及政策文化的潛移默化[2]?？傊鶎诱恼咦兺ㄟ壿嬍嵌嘣獜?fù)合的。本研究將從初始邏輯、擴(kuò)散邏輯、異化邏輯、延續(xù)邏輯等四個(gè)角度考察基層政府政策變通的內(nèi)在規(guī)律。H縣在1980年代后期在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了“不再生育合同”試點(diǎn)，即規(guī)定特定對(duì)象與基層政府簽訂節(jié)育合同承諾不再生育，并繳交押金作為保證，即可免于結(jié)扎絕育，而代之以一種可逆的長效避孕辦法——“上環(huán)”。不再生育合同“土政策”是對(duì)國家“一環(huán)二扎”①即生育一孩的婦女要上環(huán)、生育二孩的婦女要結(jié)扎。避孕節(jié)育手術(shù)政策的變通。1990年，這一政策范圍擴(kuò)大到在另一個(gè)鎮(zhèn)，也取得良好效果。1995年，“不再生育合同”代替結(jié)扎絕育的政策變通在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速推廣。2000年后， “不再生育合同”政策的育齡夫婦適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。本文要回答的問題是基層政府政策變通的內(nèi)在邏輯動(dòng)力在哪里，又是什么結(jié)構(gòu)性因素推動(dòng)政策變通適用范圍的擴(kuò)大，基層政府的政策變通與國家政策目標(biāo)存在何種程度張力？為此，筆者在海南省H縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，分別對(duì)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)干部進(jìn)行訪談，并在2個(gè)鎮(zhèn)的2個(gè)村訪談村民，并獲得大量的檔案資料。

一、政策變通的初始邏輯：實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)

在農(nóng)村計(jì)劃生育中，1983年確立的“一環(huán)二扎”節(jié)育政策制度化為之后的普遍政策，即在農(nóng)村只要生一個(gè)孩子的婦女按國家政策必須植入宮內(nèi)節(jié)育器(即上環(huán))，生兩個(gè)孩子的對(duì)象必須接受結(jié)扎絕育手術(shù)。這種一刀切的節(jié)育手術(shù)政策目標(biāo)是防止計(jì)劃外懷孕和生育，以實(shí)現(xiàn)人口出生控制計(jì)劃。也就是說，節(jié)育手術(shù)只是手段，控制出生才是目標(biāo)?！耙画h(huán)二扎”節(jié)育政策制定的初始邏輯是假設(shè)每對(duì)育齡夫婦皆有可能成為生育計(jì)劃的越軌者?；鶎诱谟?jì)劃生育治理中往往將手段目標(biāo)化。上級(jí)政府的計(jì)生工作考核指標(biāo)(如對(duì)避孕節(jié)育手術(shù)類型下達(dá)指標(biāo)任務(wù))加劇節(jié)育手術(shù)手段目標(biāo)化的趨勢(shì)[8]。因此，在基層干部和農(nóng)民看來農(nóng)村計(jì)劃生育變成了“抓結(jié)扎”“抓上環(huán)”。然而，有些對(duì)象對(duì)節(jié)育手術(shù)存在不適應(yīng)癥或禁忌癥，如果不對(duì)其實(shí)施節(jié)育手術(shù)，解決國家不在場(chǎng)的生育控制問題，則仍然面臨著生育計(jì)劃越軌的政策風(fēng)險(xiǎn)。為此基層政府要尋找一種既能避免對(duì)象計(jì)劃外生育又不需絕育手術(shù)的辦法——節(jié)育合同(又稱“不再生育合同”)。不再生育合同在1990年陜西省綏德縣也有發(fā)現(xiàn)。這種節(jié)育手術(shù)政策變通的初始動(dòng)機(jī)是從國家目標(biāo)角度考慮在對(duì)象不適應(yīng)絕育手術(shù)時(shí)如何避免計(jì)劃外生育。在1980年代末，H縣開始在一個(gè)計(jì)劃生育工作先進(jìn)鎮(zhèn)LG鎮(zhèn)試點(diǎn)與不適應(yīng)癥對(duì)象簽訂不再生育合同。SG鎮(zhèn)計(jì)生辦干部概括不再生育合同內(nèi)容如下：“不強(qiáng)迫你結(jié)扎，交2 500塊錢，訂合同，上一個(gè)環(huán)，就當(dāng)作落實(shí)結(jié)扎措施，但是你要保證不再生，假如發(fā)現(xiàn)再懷孕，馬上去抓去引產(chǎn)……?！?/p>

SG鎮(zhèn)與相鄰的LG鎮(zhèn)具有相似的社會(huì)基礎(chǔ)和文化環(huán)境，農(nóng)民一直能溫順地遵守國家政策和服從政府權(quán)威，當(dāng)?shù)厝罕姷钠跫s精神較強(qiáng)。1990年，H縣計(jì)生委對(duì)SG鎮(zhèn)上報(bào)的同育齡婦女簽訂節(jié)育合同請(qǐng)示做出批復(fù)，批復(fù)嚴(yán)格限定了簽訂合同的對(duì)象：已生育一個(gè)孩子的；已生育兩個(gè)女孩的；已生育一男一女或一男多女、經(jīng)衛(wèi)生醫(yī)療部門鑒定(或節(jié)育手術(shù)點(diǎn)兩名以上醫(yī)生鑒定)，一方患有手術(shù)禁忌癥或不適應(yīng)癥；男女雙方患有手術(shù)不適應(yīng)癥或禁忌癥的。生育一個(gè)男孩的夫婦簽不再生育合同；生育一個(gè)女孩的夫婦簽不搶生合同；生了兩孩或兩孩以上者簽絕育合同。也就是說，此時(shí)縣里對(duì)簽訂節(jié)育合同的對(duì)象限制為只有不能做絕育手術(shù)的夫婦。這種政策變通的授權(quán)是從控制計(jì)劃外生育的國家目標(biāo)出發(fā)。在實(shí)踐中，鎮(zhèn)政府作為甲方與乙方節(jié)育對(duì)象主要簽訂免結(jié)扎絕育合同(即不再生育合同)，村委會(huì)作為擔(dān)保單位?？h里對(duì)合同條款做出了明確指示，合同條款必須體現(xiàn)五條：“放置宮內(nèi)節(jié)育器(即上環(huán))，隨時(shí)接受檢查，發(fā)現(xiàn)遺失立即補(bǔ)上；節(jié)育失敗后立即采取補(bǔ)救措施，其一切費(fèi)用由本人負(fù)擔(dān)；繳交押金：一孩戶繳交金額不得少于300元，二孩戶不得少于500元，多孩戶不得少于1 000元；合同從簽訂之日起執(zhí)行至女方滿45周歲；違約者從嚴(yán)處理?！笨梢?，鎮(zhèn)政府根據(jù)超生孩次及其后果嚴(yán)重程度確定交納押金數(shù)額?？h計(jì)生委還規(guī)定終止授權(quán)(立即收回合同簽訂權(quán))的條件：“不符合條件簽訂者超過總簽訂人數(shù)10%以上；違約者超過總簽人數(shù)5%以上”*引自H縣計(jì)劃生育委員會(huì)《關(guān)于同育齡夫婦簽訂節(jié)育合同有關(guān)問題的批復(fù)》(1990年4月1日)。。合同內(nèi)容包括接受節(jié)育措施和交押金，并定期接受孕情和環(huán)情檢查。

二、政策變通的擴(kuò)散邏輯：考慮農(nóng)民習(xí)慣

H縣計(jì)生委通過批復(fù)授權(quán)鎮(zhèn)政府只能和手術(shù)禁忌癥者簽訂免結(jié)扎合同，但很快這種授權(quán)變通對(duì)象范圍開始被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突破到其他絕育對(duì)象?；鶎诱?dāng)U大政策變通范圍的一個(gè)重要邏輯是考慮農(nóng)民至少1個(gè)男孩存活的生育底線。在計(jì)劃生育工作實(shí)踐中，這種政策變通既考慮國家控制出生目標(biāo)，也考慮農(nóng)民的生育底線。

A村信息員是村里最早簽訂節(jié)育合同的對(duì)象之一。第一批訂合同免結(jié)扎的對(duì)象一般是跟村鎮(zhèn)干部關(guān)系好(意味著社會(huì)資本較強(qiáng))的夫婦，說明授權(quán)對(duì)象的有限性、許可機(jī)會(huì)的稀缺性和農(nóng)民對(duì)不再生育合同的歡迎。適應(yīng)癥的認(rèn)定是變通的關(guān)鍵。雖然變通授權(quán)方規(guī)定禁忌癥的診斷要經(jīng)過醫(yī)生鑒定，實(shí)際上基層政府掌控了鑒定裁量權(quán)，是否適應(yīng)取決于基層干部的主觀認(rèn)定，醫(yī)生鑒定只是形式合法的手續(xù)。A村一個(gè)在1989年做結(jié)扎的對(duì)象說，“那時(shí)候(1990年之后)她們認(rèn)識(shí)人，花錢了，不用做(結(jié)扎)?！笨h里授權(quán)免結(jié)扎對(duì)象還有另一個(gè)關(guān)鍵的條件限制，即對(duì)象“已生育一男一女或一男多女”，也就是說只生一個(gè)男孩的夫婦才在免結(jié)扎的范圍內(nèi)。以往研究發(fā)現(xiàn)，只生育一個(gè)男孩的夫婦對(duì)結(jié)扎絕育的抗拒激烈，農(nóng)民為堅(jiān)守至少一個(gè)男孩存活的生育底線而抗拒結(jié)扎絕育以維持再生育能力[9]。1990年開始A村做結(jié)扎的婦女逐漸減少，多數(shù)對(duì)象選擇了簽訂節(jié)育合同。這種節(jié)育合同避免結(jié)扎絕育造成對(duì)象喪失生育能力，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民至少有1個(gè)男孩存活的生育底線。這意味著這種節(jié)育手術(shù)政策變通由單純考慮國家目標(biāo)變成也考慮農(nóng)民的生育底線。A村這個(gè)對(duì)象的丈夫說：

她們這代人就做(結(jié)扎)，現(xiàn)在的就不做(結(jié)扎)了，現(xiàn)在都是簽合同了。(他老婆插話，我只做快了一年，要是晚一年還可以簽合同的)，現(xiàn)在你要生兩胎的，就要交錢了?！巧藘商ィ徒诲X簽合同了。……簽合同，這筆錢也不是白白花掉的，規(guī)定多少歲內(nèi)可以返還的，它(政府)也是這樣說的。

簽訂節(jié)育合同的夫婦一般履行合同約定。除了簽訂合同，農(nóng)民還能隨時(shí)根據(jù)自己的節(jié)育情況變化解除合同。那些簽訂了節(jié)育合同，交押金的夫婦，如果中途接受結(jié)扎手術(shù)，可以要求解除合同返還押金。

在農(nóng)民看來，生育一男一女或者兩女一男的夫婦，最擔(dān)心遭遇意外變故而“絕后”，結(jié)扎絕育會(huì)斷了補(bǔ)償生育的后路，保持生育能力作為應(yīng)對(duì)意外的保險(xiǎn)手段。結(jié)扎之所以遭到農(nóng)民抗拒是因?yàn)槟泻⒇舱埏L(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民邏輯是保持生育能力以抵御男孩存活的風(fēng)險(xiǎn)。國家控制生育的目標(biāo)要求對(duì)象絕育，國家邏輯是只有對(duì)象接受結(jié)扎絕育手術(shù)才能保證不再生育，即所謂“一次性解決”、“一勞永逸”。國家邏輯與農(nóng)民邏輯在結(jié)扎絕育上發(fā)生嚴(yán)重沖突。農(nóng)民對(duì)國家節(jié)育政策的激烈抗拒，執(zhí)行結(jié)扎節(jié)育政策的基層政府面臨著國家出生控制目標(biāo)和社會(huì)秩序穩(wěn)定的雙重壓力。為了達(dá)到既避免計(jì)劃外生育又可以消除高壓引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定，控制出生的國家邏輯和抗拒絕育的農(nóng)民邏輯在不再生育合同中得以融合。基層政府的政策變通邏輯來自于這兩種邏輯的融合。

只生1個(gè)男孩的對(duì)象訂合同，生育2個(gè)男孩的對(duì)象必須結(jié)扎，這是基于農(nóng)民至少有一個(gè)男孩存活的生育底線。國家將所有的對(duì)象假設(shè)為潛在超生者，結(jié)扎絕育事實(shí)上扭曲了避孕節(jié)育才是身體控制的目的，結(jié)扎絕育已經(jīng)超出避孕節(jié)育的必要程度，成為身體管制的過度措施。節(jié)育合同則將避孕節(jié)育作為控制農(nóng)民身體的唯一目的，控制生育是節(jié)育技術(shù)的避孕功能，只要能夠避孕節(jié)育，節(jié)育措施適度即可，而結(jié)扎作為一種避孕辦法已超出了適度性。A村的一個(gè)對(duì)象說：

剩下那些人(婦女)都是后期的，后期的都是花錢訂個(gè)合同的。……不知道她們那時(shí)候花1 000多塊錢訂(免扎)合同，到了45歲的時(shí)候，人家就退你的錢(押金)給你。她們那時(shí)候都是這樣的，不像我們一次性做完了。……當(dāng)時(shí)你要上環(huán)的話，也是花錢訂合同，交錢簽合同，當(dāng)時(shí)也可以上環(huán)的。但是我覺得我不想生了，沒必要去上環(huán)，干脆就去做了結(jié)扎。……人家要通知做(結(jié)扎)，想做的就去做，不想做的就交錢簽合同，……

簽訂節(jié)育合同的政策變通將農(nóng)民的生育底線和國家的生育政策結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)國家控制出生的邏輯和農(nóng)民至少有1個(gè)男孩存活的生育底線邏輯融合，這種政策上的變通大大緩解了國家強(qiáng)制絕育所引起的農(nóng)民抗拒。

三、政策變通的異化邏輯：籌集工作經(jīng)費(fèi)

除了政策制定者的目標(biāo)和政策接收方的習(xí)慣，基層政府的政策變通還有自利考量?？h里的授權(quán)范圍是只準(zhǔn)許和有結(jié)扎禁忌癥的夫婦簽訂免扎合同，但是在實(shí)踐中，除了和禁忌癥夫婦簽訂外，還和其他適應(yīng)做結(jié)扎的夫婦簽訂節(jié)育合同?？h里從國家目標(biāo)的角度進(jìn)行授權(quán)，但是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)則將國家目標(biāo)和農(nóng)民的生育底線結(jié)合起來，擴(kuò)大授權(quán)范圍。表面看不出來的“禁忌癥”為基層政府將不再生育合同簽訂對(duì)象擴(kuò)大提供了授權(quán)依據(jù)?？咕芙Y(jié)扎而又愿意交納押金的夫婦成為目標(biāo)人群。A村的原村支書說：

這個(gè)結(jié)扎對(duì)象又不能做，不適應(yīng)，但你不能讓自由放任，繼續(xù)生，所以要發(fā)動(dòng)她上環(huán)，上環(huán)后要交押金做保證，意思是叫保證金，不強(qiáng)制你結(jié)扎，只要上環(huán)就行，她也心甘情愿，免挨一刀，所以她也愿意交這些錢，政府也為了達(dá)到目的，收這些錢當(dāng)作控制手段，她交錢也是做一保證，……當(dāng)作一個(gè)保證金，收1 000塊，或者2 500塊，這由雙方談判，同意后批準(zhǔn)，當(dāng)作一件事去完成，你也算結(jié)扎了，上面也算完成任務(wù)，因?yàn)槟闵檄h(huán)了。就是這樣。但是如果你生了2個(gè)男孩了，去檢查，也適應(yīng)做結(jié)扎，但是對(duì)象不想做結(jié)扎，這種一定要做結(jié)扎，強(qiáng)制也要去做，一定要讓他去做結(jié)扎。

在A村簽訂合同的主要是只有1個(gè)男孩的對(duì)象，而生了2個(gè)男孩的對(duì)象必須結(jié)扎絕育。這種變通意在保護(hù)農(nóng)民至少有1個(gè)男孩存活的生育底線。已有研究表明，農(nóng)村計(jì)劃生育是一些地方基層政府的重要收入來源[10-11]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面為了減輕結(jié)扎任務(wù)的壓力，另一方面為了通過收取押金來緩解財(cái)政緊張。這兩個(gè)因素促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府將政策變通的適用對(duì)象范圍擴(kuò)大。1994年之前，只有LG鎮(zhèn)和SG鎮(zhèn)被縣里授權(quán)簽訂節(jié)育合同收取押金。從1993年開始H縣在5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)財(cái)政包干，此時(shí)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)告財(cái)政包干后收入增收困難。1995年，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)行財(cái)政包干制。而同時(shí)，節(jié)育合同也在1995年向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)大面積推廣。財(cái)政包干和簽訂節(jié)育合同推廣并不是偶然關(guān)系。僅1996年，全縣簽節(jié)育合同878份，收取1 155 300元合同押金。同時(shí)H縣計(jì)生局報(bào)告，計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂支免扎合同押金現(xiàn)象嚴(yán)重*引自H縣計(jì)劃生育局《1997年工作總結(jié)》。。2002年6月 ，H縣財(cái)政局、監(jiān)察局、計(jì)生局成立清理檢查組對(duì)全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1996年1月至2002年5月31日所收取的不再生育合同押金款進(jìn)行清查發(fā)現(xiàn)，歷年累計(jì)征收群眾不再生育合同押金4 292 835元，未納入專戶管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)擠占、坐支于鎮(zhèn)政府工作經(jīng)費(fèi)、計(jì)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、發(fā)放工資支出合2 881 884元，占用率為67%*引自H縣財(cái)政局、監(jiān)察局、計(jì)生局《關(guān)于清理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收不再生育合同押金款和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的情況報(bào)告》(2002年8月19日)。。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取的這些節(jié)育合同押金的用途推測(cè)(見表1)，節(jié)育合同適用范圍的擴(kuò)大很大程度上因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的壓力增大所致。地方變通的沖動(dòng)絕非僅僅是國家目標(biāo)和農(nóng)民的生育底線推動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府籌集經(jīng)費(fèi)的利己主義動(dòng)機(jī)也是變通范圍擴(kuò)大的主要原因。

盡管合同押金到期后要退還簽約夫婦，政府領(lǐng)導(dǎo)任期的短暫性和責(zé)任有限成為挪用合同押金的條件，為了彌補(bǔ)政府工作經(jīng)費(fèi)、計(jì)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、人員工資等的不足，寅吃卯糧地挪用合同押金填補(bǔ)財(cái)政窟窿，至于退還押金則是將來政府的責(zé)任。

表1　1990—2002年全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂不再生育合同、違反、押金使用情況

資料來源：H縣財(cái)政局、監(jiān)察局、計(jì)生局《關(guān)于清理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收不再生育合同押金款和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的情況報(bào)告》(2002年8月19日)。

四、政策變通的延續(xù)邏輯：兌現(xiàn)知情選擇權(quán)

2001年頒布的《人口與計(jì)劃生育法》對(duì)已婚育齡夫婦節(jié)育措施規(guī)定，“國家創(chuàng)造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適應(yīng)的避孕節(jié)育措施?！薄皩?duì)已生育子女的夫妻，提倡選擇長效避孕措施?！?003年10月底頒布的《海南省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，保障公民享有選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施的知情權(quán)”?！坝g婦女已生育一個(gè)子女的，提倡首選使用宮內(nèi)節(jié)育器；育齡夫妻已生育兩個(gè)以上子女的，提倡夫妻一方首選絕育措施?！币环矫?，國家計(jì)劃生育法和省計(jì)劃生育條例規(guī)定對(duì)象對(duì)節(jié)育措施可以知情選擇，另一方面，省計(jì)生委又下達(dá)結(jié)扎的任務(wù)指標(biāo)，這給基層政府帶來了很大壓力。

當(dāng)計(jì)生干部上門要求對(duì)象施行結(jié)扎等指定節(jié)育手術(shù)時(shí)，對(duì)象往往對(duì)干部指定的節(jié)育措施提出質(zhì)疑。DA鎮(zhèn)計(jì)生辦的一位干部講述農(nóng)民要求兌現(xiàn)知情選擇權(quán)：

她說，文件上規(guī)定是選擇的，選擇措施，知情選擇，她說我想做這個(gè)、那個(gè)，但是上面主管部門要求先動(dòng)員對(duì)象去(服務(wù)站)做檢查，適應(yīng)做結(jié)扎的先做結(jié)扎，不適應(yīng)做結(jié)扎的再采取其他避孕措施，但是她(對(duì)象)鉆空子，說我只上環(huán)不行嗎，上環(huán)也是避孕呀，目的都是不生，有什么理由叫我去做結(jié)扎呢。

農(nóng)民和干部按照各自的理解對(duì)知情選擇進(jìn)行權(quán)利主張，國家以模糊策略將法條闡釋權(quán)交給基層政府，并以任務(wù)指標(biāo)的形式來促使基層政府按照有利于國家目標(biāo)來解讀知情選擇，基層政府需要在國家任務(wù)和農(nóng)民權(quán)利之間保持巧妙的平衡。對(duì)象已經(jīng)質(zhì)疑結(jié)扎絕育手術(shù)在身體管制中超出的必要性程度。農(nóng)民權(quán)利意識(shí)使干部在執(zhí)行結(jié)扎面臨著對(duì)象的以法抗拒，結(jié)扎任務(wù)完成的難度增加。

基層政府在對(duì)象的知情選擇權(quán)利兌現(xiàn)和出生控制任務(wù)的雙重壓力之下，繼續(xù)選擇不再生育合同來化解矛盾。簽訂節(jié)育合同是縣里對(duì)國家節(jié)育政策的變通，根據(jù)國家政策規(guī)定，這種“以錢代扎”的變通是不正當(dāng)?shù)?，變通屬于基層政府違規(guī)。H縣規(guī)定，2002年6月1日起，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(除LG鎮(zhèn)外)，一律停止簽訂不再生育合同工作*引自H縣計(jì)劃生育局《關(guān)于做好計(jì)劃生育撫養(yǎng)費(fèi)和合同押金清理移交準(zhǔn)備工作的通知》(2002年5月30日)。。此時(shí)，簽訂節(jié)育合同在縣里也失去正當(dāng)性。作為正式制度的節(jié)育合同在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)消失，但是作為非正式制度的節(jié)育合同以口頭承諾和私下押金繼續(xù)存在，而且愈演愈烈。2007年省計(jì)生委從控制出生的國家目標(biāo)出發(fā)指定一種不能自由摘取的新型宮內(nèi)節(jié)育器，為基層政府在更大范圍兌現(xiàn)知情選擇權(quán)后存在的生育越軌風(fēng)險(xiǎn)。2008年以后，H縣全面停止節(jié)育合同的正式制度。在縣及以上政府看來，簽節(jié)育合同是不正當(dāng)?shù)?。因此，作為縣內(nèi)公開的正當(dāng)變通轉(zhuǎn)為縣內(nèi)私下的不正當(dāng)變通。節(jié)育合同由正式變?yōu)榉钦降模撬纬傻墓?jié)育效果是一樣的。A村和B村的節(jié)育合同變成了“交錢免扎”。A村的信息員說：

我們這邊現(xiàn)在是，你要是不能做(結(jié)扎)的，可以交錢抵押，等到你做(結(jié)扎)，也可以(把押金)返還給你，我們有這種做法，規(guī)定你(分娩)3、4個(gè)月后，沒病的情況下就可以做(結(jié)扎)，你要是不做，這些錢以后再返還給你，我們也有這種做法。她落實(shí)節(jié)育措施后，也可以把錢要回去的，這是我們私下這么做的，否則流動(dòng)在外面那些(夫婦)的，很難做的，這種不簽合同的。

依法行政要求禁止簽訂節(jié)育合同，但是絕育手術(shù)又不能強(qiáng)迫命令，所以基層政府將公開的正式制度轉(zhuǎn)變?yōu)樗较碌姆钦街贫?，繼續(xù)收取押金。非正式的合同押金制度既不簽訂合同也不開收據(jù)。農(nóng)民繳交押金不是為了超生，而是為了免挨一刀——結(jié)扎，保護(hù)至少一個(gè)男孩存活的生育底線。B村的對(duì)象在2000年之后才出現(xiàn)訂免扎合同，兌現(xiàn)知情選擇的法律權(quán)利成為合同免扎的依據(jù)。在B村，收取押金一般是在對(duì)象符合絕育條件時(shí)，由村信息員或和婦女主任上門，先讓對(duì)象去做結(jié)扎，但對(duì)象不愿意做結(jié)扎時(shí)，信息員會(huì)告訴對(duì)象可以選擇上吉妮環(huán)——省里規(guī)定一種可替代結(jié)扎的節(jié)育手術(shù)，但是必須繳納押金。押金的數(shù)額因人而異，干部會(huì)根據(jù)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)條件等決定開出押金的數(shù)額。對(duì)象一般會(huì)跟干部進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，最后達(dá)成一個(gè)雙方同意的押金數(shù)額。由于H縣里已經(jīng)禁止簽訂節(jié)育合同的正式制度，所以鎮(zhèn)里或村里不能像以前一樣給出正式的文件證明，既不簽合同，也不給收據(jù)。農(nóng)民通常將這種押金當(dāng)作“交一筆錢”以免除結(jié)扎，也不準(zhǔn)備將來能要回這筆押金，并且沒有任何正式文件憑證的押金支持將來去要回這筆押金。但是在A村和B村，農(nóng)民都樂于接受這種免于結(jié)扎的變通。

五、政策變通的實(shí)際效果

雖然節(jié)育合同“土政策”違背國家的“一環(huán)二扎”節(jié)育政策，但是基層政府的這種變通具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。它將國家邏輯和農(nóng)民邏輯融合，既達(dá)到國家控制出生的目標(biāo)，又滿足農(nóng)民夫婦保持生育能力、據(jù)守生育底線的抗風(fēng)險(xiǎn)策略?？茖又频男问嚼硇赃壿嫃?qiáng)調(diào)非人化的規(guī)則，這些規(guī)則是為了保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是非人化的理性牢籠試圖將人限制在其中，對(duì)人性的漠視所產(chǎn)生的人文代價(jià)和價(jià)值成本。如果基層政府完成按照國家的形式理性設(shè)計(jì)去執(zhí)行國家政策，即使能夠?qū)崿F(xiàn)國家目標(biāo)，其代價(jià)也是巨大的。國家的“一環(huán)二扎”節(jié)育政策無非是為了控制生育，而控制生育的目的可以通過其他途徑實(shí)現(xiàn)。結(jié)扎絕育作為不可逆的節(jié)育手術(shù)，沖擊了農(nóng)民據(jù)守生育底線、抵御風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。這樣絕育手術(shù)在農(nóng)村面臨著強(qiáng)烈抵抗，給基層政府造成很大的壓力?；饨^育政策對(duì)基層政府的上下夾擊，是找到一種可以同時(shí)達(dá)到國家目標(biāo)和農(nóng)民目的的辦法，而基層政府的政策變通則比較圓滿地解決了這一問題。自1990—2002年，全縣正式簽訂節(jié)育合同的夫婦3 779對(duì)，違反合同的有287對(duì)夫婦，違約率7.6%，其中SG鎮(zhèn)沒有違約夫婦，DA鎮(zhèn)違約率為1.2%?？傮w來說，節(jié)育合同同樣實(shí)現(xiàn)了國家控制生育的目標(biāo)。A村的原村支書說：

不做結(jié)扎就要花錢，簽合同，保證不再生育，再上一個(gè)吉尼環(huán)，交1 000多塊押金。是的，也要交錢，交押金。(對(duì)象女：上環(huán)也要交錢，除非做結(jié)扎才不交錢。)上吉尼環(huán)也要交錢?！唬? 500塊?！@是簽合同的錢?！? 500一個(gè)人，保證不再生育?！@主要是為了防止對(duì)象取環(huán)再生育，但是這種現(xiàn)象非常少，……一般只要簽了合同，交了錢，再生育的極少。

在A村和B村，簽訂節(jié)育合同或“交錢免扎”的農(nóng)民基本上不再繼續(xù)生育，只有個(gè)別對(duì)象在交錢上吉妮環(huán)后再次懷孕而超生的。一方面，節(jié)育合同的變通做法實(shí)現(xiàn)了國家控制生育的目標(biāo)；另一方面，農(nóng)民保持抗拒男孩夭亡風(fēng)險(xiǎn)的再生育能力，保護(hù)了農(nóng)民的生育底線。但是必須承認(rèn)，這種變通絕非單純是基層政府及其干部利他主義的結(jié)果。

六、結(jié)語

政策變通不是對(duì)政策目標(biāo)的背離，而是為了政策具有可行性。政策變通是社會(huì)治理中政策制定上的普遍主義和政策執(zhí)行上的特殊主義相結(jié)合的體現(xiàn)。國家政策目標(biāo)是控制出生人口，一環(huán)二扎只是實(shí)現(xiàn)控制人口出生目標(biāo)的手段，地方變通不是背離國家目標(biāo)，而是將政策目標(biāo)和政策執(zhí)行手段分開，避免手段目標(biāo)化。在農(nóng)村計(jì)劃生育中，“一環(huán)二扎”制度化為中國農(nóng)村已婚育齡婦女的節(jié)育模式，這種節(jié)育政策與農(nóng)民的選擇意愿形成了巨大的張力。“二孩結(jié)扎”的節(jié)育政策遭到農(nóng)民的強(qiáng)烈抵抗，農(nóng)民抵抗的動(dòng)力不是來自于多生孩子的愿望，而是要保持生育能力以防止男孩意外傷亡后補(bǔ)償生育。如果基層政府強(qiáng)硬地執(zhí)行國家既定節(jié)育政策，據(jù)守生育底線的農(nóng)民反抗可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序的混亂，找到一種既能避免多孩超生又能保持農(nóng)民抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力的辦法才能化解“二孩結(jié)扎”政策的矛盾?；鶎诱丝紤]國家目標(biāo)和農(nóng)民的生育底線，還存在自利主義的動(dòng)機(jī)，基層政府往往通過不再生育合同收取一定數(shù)量的押金作為工作經(jīng)費(fèi)。這種變通不僅與國家節(jié)育政策存在沖突，也與依法行政要求產(chǎn)生沖突。作為正式制度的“以錢免扎”節(jié)育合同在依法行政的要求下宣告終止。21世紀(jì)初，越來越多的農(nóng)民通過爭(zhēng)取知情選擇的法定權(quán)利向基層政府施壓，迫使這種政策變通繼續(xù)以非正式制度存在，而控制出生的國家政策目標(biāo)、農(nóng)民的生育底線、基層政府的自利動(dòng)機(jī)在知情選擇權(quán)利兌現(xiàn)過程中繼續(xù)在不再生育合同中融合。經(jīng)過多年實(shí)踐，盡管有極少數(shù)簽訂合同的對(duì)象違約超生，但是整體上這是一種有效的政策變通。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張海榮.人民公社時(shí)期縣社干部農(nóng)村政策執(zhí)行中的“變通”問題研究——以河北省部分地區(qū)包產(chǎn)到戶為中心的考察.中共黨史研究,2008(5)：59-67

[2]劉鵬，劉志鵬.街頭官僚政策變通執(zhí)行的類型及其解釋——基于對(duì)H縣食品安全監(jiān)管執(zhí)法的案例研究.中國行政管理，2014(5)：101-105

[3]何博.從政法傳統(tǒng)看中國的地方變通——以宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)為切入點(diǎn).政法論壇，2012(2)：152-160

[4]朱亞鵬，劉云香.制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國社會(huì)政策執(zhí)行——以C市低保政策執(zhí)行為例.中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(6)：159-168

[5]劉祖華.村頭官僚、政策變通與鄉(xiāng)村政策的實(shí)踐邏輯——村干部政策角色的一個(gè)解釋框架.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(2)：32-44

[6]翟學(xué)偉.“土政策”的功能分析——從普遍主義到特殊主義.社會(huì)學(xué)研究，1997(3)：90-97

[7]Lipsky，M．Street-levelbureaucrats：dilemmasoftheindividualinpublicservices. New York：Russell Sage Foundation，l980

[8]陳恩.常規(guī)治理何以替代運(yùn)動(dòng)式治理——基于一個(gè)縣計(jì)劃生育史的考察.社會(huì)學(xué)評(píng)論，2015(5)：63-77

[9]陳恩.基層社會(huì)治理中的底線邏輯——基于農(nóng)村計(jì)劃生育實(shí)踐的分析.江漢學(xué)術(shù)，2015(5)：11-17

[10]鄭傳貴，王師專.社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)：一些基層政府亂收費(fèi)的新載體——以中部L縣M鎮(zhèn)的調(diào)查為例.科學(xué)決策，2006(9)：51-51

[11]歐陽靜.運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為調(diào)查對(duì)象.社會(huì)，2009(5)：39-63

(責(zé)任編輯：常英)

The Logic of Grass-roots Government Adapted Policy——A Case Study on “No Longer Birth Contract” in H County

Chen En

AbstractThrough the case analysis of “no longer birth contract” in H County, this paper explores unauthorized modifications to the policy of the local government in the social governance. Policy adaptation,with the purpose of making the policy more feasible,can benot easilydefinedasa departure from the policy objectives.The policy adaptation is reflected on combination universalism policy formulation and particularism policy implementation in the social governance. The policy alternative initial logic of Grass-roots government is to achieve the national policy objectives, while the logic of the policy adaptation range expanded is to respect the habit of peasants.Moreover, the grass-roots government expand the scope of policy adaptationto raise funds from self-interest motivation.Beside these, the authoralsofoundtherewas one more important logic existed, thatit wasgrass-roots government had tofacethepressure ofhonoring the informed choice of legal rights.These multiple logic driven policy changes not only did not deviate from the policy objectives, but realized good policy expectations.

Key wordsGrass-roots government; Policy adaptation; Birth planning

[收稿日期]2015-10-15

[作者簡介]陳恩，中共海南省委黨校(省行政學(xué)院、省社會(huì)主義學(xué)院)公共管理教研部副研究員，郵編：571100。