我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度的變遷、檢視與創(chuàng)新

摘要：加快農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新，是我國(guó)農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)階段推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略實(shí)施的要求。從法制變遷視角分析我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度所取得成效與存在缺失，是推進(jìn)其完善與創(chuàng)新的重要進(jìn)路。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度大致經(jīng)歷了產(chǎn)生與形成、全面發(fā)展與勃興、現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化三個(gè)階段。其取得了許多現(xiàn)代性成效，也存在與農(nóng)村金融扶貧現(xiàn)代性發(fā)展不適應(yīng)的缺陷。為優(yōu)化農(nóng)村金融助推精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略功能與推進(jìn)農(nóng)村金融法治發(fā)展，應(yīng)從創(chuàng)新規(guī)制理念、優(yōu)化立法保障體系和構(gòu)建農(nóng)村弱勢(shì)群體金融權(quán)利傾斜配置制度、扶貧激勵(lì)與約束制度、風(fēng)險(xiǎn)控制制度及扶貧實(shí)施保障制度等方面，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村金融扶貧法律制度；制度創(chuàng)新；農(nóng)民金融權(quán)利

中圖分類號(hào)：D922.280.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）06-0020-05

農(nóng)村金融扶貧旨在面向農(nóng)村弱勢(shì)群體提供信貸、保險(xiǎn)等金融服務(wù)，保障其生產(chǎn)型金融需求，以提高農(nóng)村貧困群體及農(nóng)村自我脫貧能力。作為扶貧開(kāi)發(fā)重要方式，農(nóng)村金融扶貧提高了扶貧的精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性，因而被普遍作為現(xiàn)代扶貧開(kāi)發(fā)的重要方式和支持機(jī)制。1974年，穆罕默德﹒尤努斯創(chuàng)辦的孟加拉鄉(xiāng)村銀行就專為農(nóng)村貧困者提供小額信貸支持。目前，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧主要形式有政府貼息貸款、小額信貸扶貧、非政府組織信貸扶貧、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧等。我國(guó)農(nóng)村扶貧要實(shí)現(xiàn)到2020年7000萬(wàn)貧困人口如期脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須加強(qiáng)扶貧力度與創(chuàng)新扶貧機(jī)制。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)離不開(kāi)有效的金融支持保障。農(nóng)村金融扶貧雖在我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中地位日趨重要，但是，從現(xiàn)狀看，其仍存在瞄準(zhǔn)對(duì)象偏差、供需脫節(jié)、非持續(xù)性、資金不足、效率低下等突出問(wèn)題。究其原因，一個(gè)重要方面在于作為其重要保障的金融扶貧法律制度不完善。推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新是破解問(wèn)題的基本進(jìn)路。

從法制變遷視角分析我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度所取得現(xiàn)代性成效及存在缺失，是推進(jìn)其完善與創(chuàng)新的重要進(jìn)路。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等層面研究農(nóng)村金融扶貧，鮮有從法律層面研究，更沒(méi)有從法制變遷視角研究農(nóng)村金融扶貧法律制度的。基于此，筆者立足于社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略全面推進(jìn)時(shí)代背景，在全面分析我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷軌跡、得失的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)其完善與創(chuàng)新的基本路徑，以期為推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新、優(yōu)化金融扶貧功效發(fā)揮、推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略實(shí)施提供有益的對(duì)策建議。

一、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度的變遷軌跡

我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷深受農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策與農(nóng)村金融發(fā)展政策的雙重影響。我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了以區(qū)域瞄準(zhǔn)為主、以貧困村瞄準(zhǔn)為主、以貧困戶瞄準(zhǔn)為主三個(gè)發(fā)展階段。作為農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)重要方式的金融扶貧法律制度，也大體經(jīng)歷了產(chǎn)生與形成、全面發(fā)展與勃興、現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化三個(gè)時(shí)期。

（一）產(chǎn)生與形成時(shí)期（20世紀(jì)70年代末-2000年）

20世紀(jì)70年代末，我國(guó)全面推進(jìn)了以土地經(jīng)營(yíng)制度改革為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，釋放了束縛已久的農(nóng)村生產(chǎn)力，有效促進(jìn)了大部分農(nóng)村脫貧致富。但是，“一些深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、黃土高原區(qū)自然條件惡劣地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依然困難重重，貧困問(wèn)題突出。”[1]這些地區(qū)大多數(shù)位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中部和西部山區(qū)，主要包括東部的沂蒙山區(qū)、中部的武陵山區(qū)、西部定西干旱山區(qū)、西海固地區(qū)等18個(gè)集中連片的貧困地區(qū)，而全國(guó)農(nóng)村的絕大多數(shù)貧困人口也大部分分布于上述貧困地區(qū)。[2]農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革對(duì)這些落后地區(qū)脫貧作用有限，脫貧致富道路依然艱難。加之，隨著絕對(duì)貧困人口的大幅度減少，解決剩余貧困人口的溫飽問(wèn)題成為農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵所在。因此，瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困區(qū)域，解決貧困人口溫飽問(wèn)題成為該時(shí)期國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)。隨著區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，金融對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)支持作用不斷突顯，金融扶貧法律制度開(kāi)始出現(xiàn)與逐步形成。1979年9月，中共十一屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》首次提出了“國(guó)家要有計(jì)劃地發(fā)放專項(xiàng)長(zhǎng)期低息或微息貸款。為了適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村信貸事業(yè)的需要，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)積極做好農(nóng)村的信貸工作”的加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧工作的重要決定。1993年8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于同意設(shè)立少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項(xiàng)貼息貸款的批復(fù)》規(guī)定設(shè)立少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項(xiàng)貼息貸款制度。同年，《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貼息貸款管理暫行辦法》規(guī)定貼息貸款的對(duì)象“主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各種形式的聯(lián)營(yíng)企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村與外商合作合資企業(yè)等”。1993年7月制定的《農(nóng)業(yè)法》首次系統(tǒng)規(guī)定了農(nóng)村信貸扶貧、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的措施與制度。1994年3月，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了金融扶貧的重要作用，并規(guī)定了“適當(dāng)延長(zhǎng)開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目的扶貧信貸資金使用期限，調(diào)整國(guó)家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)；國(guó)有商業(yè)銀行，每年要安排一定的信貸資金，在貧困地區(qū)有選擇地扶持一些效益好、能還貸的項(xiàng)目”等具有針對(duì)性的金融扶貧政策與制度。1994年4月，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，決定建立中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性金融分離，從而為強(qiáng)化政策性金融在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中的主導(dǎo)作用奠定了基礎(chǔ)。1995年6月的《保險(xiǎn)法》第186條首次明確規(guī)定“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)”，為建立中國(guó)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧開(kāi)發(fā)功能提供了法律依據(jù)。

（二）全面發(fā)展與勃興時(shí)期（2001年-2012年）

區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，使得我國(guó)農(nóng)村貧困人口大幅度下降。剩余貧困人口主要集中于村莊而非貧困縣，而區(qū)域瞄準(zhǔn)模式使得部分農(nóng)村貧困人口難以得到有效扶持，影響到扶貧對(duì)象的準(zhǔn)確性和扶貧脫貧成效。中共十五屆五中全會(huì)指出，從新世紀(jì)開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展時(shí)期。為此，我國(guó)調(diào)整了扶貧開(kāi)發(fā)政策，在繼續(xù)將西部集中連片地區(qū)作為扶貧開(kāi)發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)基礎(chǔ)上，貧困村成為新時(shí)期扶貧瞄準(zhǔn)的重點(diǎn)對(duì)象。而加強(qiáng)扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象的金融支持與加強(qiáng)相關(guān)法律保障制度建設(shè)成為該時(shí)期農(nóng)村金融扶貧的基本內(nèi)容。2001年6月，國(guó)務(wù)院《中國(guó)農(nóng)村扶貧和開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》提出“繼續(xù)安排并增加扶貧貸款，積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)”的金融扶貧制度創(chuàng)新目標(biāo)。2004年中央一號(hào)文件確立了“按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。建立金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的機(jī)制，明確縣域內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)為‘三農(nóng)服務(wù)的義務(wù)”的政府、金融機(jī)構(gòu)扶貧義務(wù)機(jī)制。為拓展農(nóng)村金融資源，強(qiáng)化農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)金融支持，國(guó)家逐步放開(kāi)農(nóng)村金融市場(chǎng)，出臺(tái)了系列促進(jìn)和規(guī)范新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律制度，鼓勵(lì)為“三農(nóng)”服務(wù)的各種所有制新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。2006年12月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確提出了按照適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好地改進(jìn)和加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)。2007年1月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)制定的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，全面規(guī)范了村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入、運(yùn)行、治理結(jié)構(gòu)及監(jiān)管制度，為促進(jìn)其支持農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展提供了法制保障。同年，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《貸款公司管理暫行規(guī)定》更是明確規(guī)定：“貸款公司開(kāi)展業(yè)務(wù)，必須堅(jiān)持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的經(jīng)營(yíng)宗旨，貸款的投向主要用于支持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?008年5月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民銀行出臺(tái)的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就小額貸款公司性質(zhì)、設(shè)立、運(yùn)行與監(jiān)管等進(jìn)行了規(guī)定。2010年4月，《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》進(jìn)一步就完成新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)三年總體規(guī)劃目標(biāo)，加快新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策與制度進(jìn)行了規(guī)定。在總結(jié)農(nóng)村金融扶貧發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2011年11月，中共中央國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》全面提出了“繼續(xù)完善國(guó)家扶貧貼息貸款政策；積極推動(dòng)貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，鼓勵(lì)開(kāi)展小額信用貸款；努力滿足扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求；積極發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)建立基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)”的農(nóng)村金融扶貧核心目標(biāo)與制度創(chuàng)新思路，為我國(guó)農(nóng)村金融法律制度完善與創(chuàng)新指明了方向。

（三）現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型與優(yōu)化時(shí)期（2013年-現(xiàn)今）

“不論貧困縣還是貧困村的瞄準(zhǔn)都屬于區(qū)域性的瞄準(zhǔn)，貧困縣和貧困村中4/5的人口往往都不是窮人，即便瞄準(zhǔn)到村，仍然不能保證扶貧資源準(zhǔn)確到戶。”[3]隨著農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，區(qū)域性瞄準(zhǔn)使得瞄準(zhǔn)漏出、瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤等問(wèn)題越加凸顯。“在開(kāi)發(fā)扶貧和農(nóng)村低保兩項(xiàng)政策同時(shí)實(shí)施，農(nóng)村貧困人口仍然不能大幅度減少”[4]的困境下，提高扶貧瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性，實(shí)施扶貧到戶模式成為必然選擇。2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧思想。2014年3月，習(xí)近平參加全國(guó)兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策。2015年6月，習(xí)近平就加大力度推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”思想，這是對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”思想的全面闡述，即“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。[5]推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧是提高農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)、創(chuàng)新扶貧機(jī)制的重要路徑。精準(zhǔn)扶貧脫貧思想為強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)村金額扶貧功能與法律制度創(chuàng)新指明了方向。伴隨扶貧瞄準(zhǔn)到戶與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出與推進(jìn)，農(nóng)村金融扶貧法律制度也開(kāi)始向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其更加強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)村弱勢(shì)者金融權(quán)利，發(fā)揮金融扶貧普惠功效，提高扶貧的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。2013年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》明確提出了“改善對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地等經(jīng)營(yíng)組織的金融服務(wù)”的金融扶貧目標(biāo)。2014年3月，人民銀行、財(cái)政部、扶貧辦等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全面做好扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)金融扶貧目標(biāo)為：“到2020年使貧困地區(qū)金融服務(wù)水平接近全國(guó)平均水平，初步建成全方位覆蓋貧困地區(qū)各階層和弱勢(shì)群體的普惠金融體系，金融對(duì)促進(jìn)貧困地區(qū)人民群眾脫貧致富、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的作用得到充分發(fā)揮”，“形成政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融協(xié)調(diào)配合、共同參與的金融扶貧開(kāi)發(fā)新格局?！?015年11月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》也強(qiáng)調(diào)了“鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開(kāi)發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的金融支持。設(shè)立扶貧再貸款，實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”的金融扶貧制度創(chuàng)新方向。2015年12月，國(guó)務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》強(qiáng)調(diào)金融扶貧的對(duì)象為小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，并提出推廣創(chuàng)新針對(duì)小微企業(yè)、高校畢業(yè)生、農(nóng)戶、特殊群體以及精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的小額貸款。

二、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度的現(xiàn)代性檢視

從以上發(fā)展變遷軌跡來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度伴隨農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與農(nóng)村金融法律制度的發(fā)展變遷而不斷邁向現(xiàn)代化。農(nóng)村金融扶貧法律制度在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中的地位越來(lái)越重要，規(guī)范體系逐步完善，不斷彰顯普惠價(jià)值取向和農(nóng)民金融權(quán)利保護(hù)理念，為優(yōu)化農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的金融支持提供了基本制度保障。同時(shí)，其也存在一些突出的問(wèn)題。

（一）取得的成效

1.明確了扶貧目標(biāo)和扶貧對(duì)象。從以上法制變遷軌跡來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度不僅扶貧目標(biāo)越來(lái)越清晰，而且扶貧對(duì)象范圍逐步明確化。首先，從農(nóng)村金融扶貧法律制度變遷軌跡來(lái)看，扶貧目標(biāo)逐步明確為促進(jìn)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力建設(shè)，為農(nóng)村扶貧對(duì)象提供發(fā)展所需要的資金支持，不斷提高扶貧資金運(yùn)行的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)式扶貧向造血式、開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)型。其次，我國(guó)金融扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象經(jīng)歷了從貧困區(qū)域、貧困農(nóng)村到貧困區(qū)域、貧困村、貧困戶三者結(jié)合的發(fā)展過(guò)程。在變遷過(guò)程中，金融扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象逐步明確為農(nóng)村弱勢(shì)群體。如2014年3月，人民銀行、扶貧辦等聯(lián)合制定的《關(guān)于全面做好扶貧開(kāi)發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定金融扶貧主要對(duì)象為農(nóng)村貧困農(nóng)戶、大學(xué)生村官、婦女、進(jìn)城務(wù)工人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、殘疾人等農(nóng)村弱勢(shì)群體及勞動(dòng)密集型企業(yè)、小型微型企業(yè)。農(nóng)村弱勢(shì)群體作為扶貧對(duì)象的明確，為我國(guó)農(nóng)村金融法律制度精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)與精準(zhǔn)施措奠定了基礎(chǔ)。

2.明確了政府的主導(dǎo)地位。作為市場(chǎng)化運(yùn)行的扶貧機(jī)制，合理協(xié)調(diào)政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間關(guān)系，是農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建需要解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題。從以上制度變遷來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧經(jīng)歷了由單一的政府包辦到政府主導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾廣泛參與模式的轉(zhuǎn)型。如在區(qū)域瞄準(zhǔn)為主扶貧開(kāi)發(fā)時(shí)期，我國(guó)采取政府扶貧貼息貸款制度；而到了扶貧開(kāi)發(fā)、精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，一方面堅(jiān)持完善政府扶貧貼息貸款制度，另一方面提出了建立多種類型金融共同扶貧的目標(biāo)，鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、合作金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等支持農(nóng)村建設(shè)。金融扶貧具有明顯的正外部性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，政府應(yīng)主導(dǎo)金融扶貧供給，但政府主導(dǎo)須建立在金融扶貧市場(chǎng)運(yùn)行基礎(chǔ)上。政府主導(dǎo)地位的明確為我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法、具體制度構(gòu)建與創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

3.規(guī)定了扶貧對(duì)象的部分金融權(quán)利。加強(qiáng)農(nóng)村扶貧對(duì)象的金融權(quán)利，是增強(qiáng)其獲得金融服務(wù)機(jī)會(huì)與能力的基礎(chǔ)，也是保障其與政府、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行平等協(xié)調(diào)的要求。從以上我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度發(fā)展變遷來(lái)看，雖還沒(méi)有法律法規(guī)直接規(guī)定農(nóng)村扶貧對(duì)象的金融權(quán)利，但從相關(guān)法律規(guī)范來(lái)看，扶貧對(duì)象的金融權(quán)利實(shí)踐被承認(rèn)，且內(nèi)容不斷擴(kuò)大，權(quán)利保障機(jī)制逐步得到建立。目前，我國(guó)農(nóng)村扶貧對(duì)象的金融權(quán)利逐步從獲得金融服務(wù)權(quán)、優(yōu)惠信貸權(quán)，發(fā)展到獲得便利金融服務(wù)權(quán)等權(quán)利。

4.強(qiáng)化了金融扶貧義務(wù)機(jī)制。明確與強(qiáng)化政府等主體的金融扶貧義務(wù)，是實(shí)現(xiàn)金融扶貧對(duì)象權(quán)利，強(qiáng)化金融扶貧約束，促進(jìn)金融扶貧法律制度實(shí)施的關(guān)鍵所在。從我國(guó)金融扶貧法律制度發(fā)展變遷來(lái)看，政府等主體的義務(wù)逐步具體化。目前，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度不僅明確規(guī)定了扶貧貼息貸款資金保障義務(wù)、規(guī)范扶貧貸款投向義務(wù)等，也規(guī)定了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的探索開(kāi)發(fā)適合貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的貸款專項(xiàng)產(chǎn)品和服務(wù)模式等義務(wù)。

5.初步搭建起扶貧方式協(xié)調(diào)機(jī)制。促進(jìn)農(nóng)村金融扶貧與其他扶貧方式的協(xié)調(diào)，是形成扶貧合力、優(yōu)化農(nóng)村金融扶貧法律制度實(shí)施保障的要求。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度探索建立了扶貧協(xié)調(diào)機(jī)制。如2008年國(guó)家扶貧辦《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》構(gòu)建了扶貧部門、財(cái)政部門、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行等的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

（二）存在的問(wèn)題

1.指導(dǎo)理念行政化。從以上法制變遷來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度強(qiáng)調(diào)政府等主體對(duì)農(nóng)村貧困者幫扶的主導(dǎo)作用，甚至將金融扶貧看做是幫助農(nóng)村貧困者的恩惠和優(yōu)待行為，而不是將其看做農(nóng)村貧困者應(yīng)該享有的基本金融權(quán)利，不是將其看做政府應(yīng)該承擔(dān)的基本義務(wù)。農(nóng)民基本金融權(quán)利理念的缺失和指導(dǎo)理念的行政化使得我國(guó)大部分農(nóng)村金融扶貧法律制度簡(jiǎn)單采取政策性扶貧立法模式，對(duì)農(nóng)村基本金融權(quán)利和政府基本義務(wù)規(guī)定得極為模糊。目前，不管是農(nóng)村金融扶貧法律還是行政法規(guī)、部門規(guī)章，都缺乏從保障基本權(quán)利與落實(shí)政府等主體的保障義務(wù)視角來(lái)設(shè)計(jì)具體制度，所規(guī)定的政府等主體扶貧義務(wù)缺乏基本實(shí)施機(jī)制保障而難以落實(shí)。農(nóng)村金融扶貧法律制度指導(dǎo)理念行政化必然強(qiáng)調(diào)政府對(duì)農(nóng)村金融扶貧的管理與控制，輕視扶貧對(duì)象權(quán)利保護(hù)，影響到政府金融扶貧模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

2.規(guī)范約束力不夠。目前，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度的主要淵源為黨中央、國(guó)務(wù)院的政策性規(guī)范，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門規(guī)章，而表現(xiàn)為法律的僅為《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等。從總體來(lái)看，農(nóng)村金融扶貧規(guī)范政策性濃厚、效力層次較低，致使規(guī)范的法律約束不夠，實(shí)施性差。特別是作為規(guī)范、約束政府金融扶貧行為的重要規(guī)范，法律約束力不夠更是使其難以完成規(guī)制權(quán)力、保護(hù)基本金融權(quán)利的重任。

3.規(guī)范體系凌亂分散。農(nóng)村金融扶貧法律制度規(guī)范構(gòu)成十分復(fù)雜。從主體來(lái)看，涉及到政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村貧困者，其中金融機(jī)構(gòu)又包括政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、合作性金融機(jī)構(gòu)等類型。從類型來(lái)看，農(nóng)村金融扶貧主要包括扶貧貼息信貸、扶貧小額貸款、農(nóng)村政策性保險(xiǎn)等。從扶貧行為來(lái)看，包括扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)、資金發(fā)放與回收、運(yùn)行監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。目前，雖然調(diào)整我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的法律規(guī)范較多，但由于缺乏基本法律的統(tǒng)領(lǐng)，致使這些規(guī)范分散零落、相互間缺乏協(xié)調(diào)。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度主體權(quán)利義務(wù)，不同類型金融機(jī)構(gòu)相互關(guān)系、金融扶貧機(jī)制運(yùn)行、爭(zhēng)議解決及法律責(zé)任機(jī)制等缺乏體系性規(guī)范。

4.主要制度缺失。目前，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度幾個(gè)重要制度欠缺，影響到農(nóng)村金融扶貧的有效運(yùn)行與實(shí)施效果。首先，農(nóng)村弱勢(shì)群體權(quán)利傾斜保護(hù)制度缺失，不僅農(nóng)村弱勢(shì)群體的基本金融權(quán)利缺乏全面規(guī)定，而且義務(wù)主體也不明確，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺失。其次，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧激勵(lì)約束制度缺失，對(duì)具體激勵(lì)方式及外部激勵(lì)與內(nèi)部激勵(lì)方式之間的協(xié)調(diào)等缺乏制度構(gòu)建。約束制度也極不完善。不僅缺乏對(duì)政府金融扶貧責(zé)任機(jī)制的規(guī)定，更是缺乏對(duì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、合作金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織等主體的金融扶貧義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定。再次，我國(guó)農(nóng)村扶貧金融風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制缺乏，實(shí)踐中被扶貧對(duì)象違約現(xiàn)象多發(fā)，扶貧信貸等風(fēng)險(xiǎn)高。最后，我國(guó)農(nóng)村金融實(shí)施制度缺失。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度缺乏實(shí)施程序、法律責(zé)任、監(jiān)督及糾紛解決機(jī)制等規(guī)定，保障實(shí)施配套制度也不完善。

三、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度的創(chuàng)新路徑

“自上而下”“城市中心”的線性化思維模式、農(nóng)村金融嚴(yán)格管制政策、利益配置失衡等是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因。推進(jìn)制度創(chuàng)新是破解問(wèn)題、順應(yīng)農(nóng)村金融扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略要求的必然選擇。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度應(yīng)從以下基本路徑推進(jìn)創(chuàng)新。

（一）革新指導(dǎo)理念

革新我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度指導(dǎo)理念，是夯實(shí)其創(chuàng)新理論的要求。首先，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度應(yīng)以共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等新型發(fā)展理念為指導(dǎo)。農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建的根本目標(biāo)就是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題，提高農(nóng)村貧困者自我發(fā)展能力。毫無(wú)疑問(wèn)，其內(nèi)在蘊(yùn)含了包容發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等新的發(fā)展理念。只有以新型發(fā)展理念為指導(dǎo)，才能深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村金融貧困問(wèn)題形成根源，從而從時(shí)代高度提出有效的破解對(duì)策。其次，確立保護(hù)農(nóng)民基本金融權(quán)利理念。確立農(nóng)村貧困者有權(quán)獲得金融扶持的基本權(quán)利理念，并從基本權(quán)利高度系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村貧困者金融權(quán)利，才能強(qiáng)化政府和金融機(jī)構(gòu)等主體的保障義務(wù)，推進(jìn)責(zé)任機(jī)制構(gòu)建，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村貧困者金融權(quán)利體系。再次，確立金融公平優(yōu)先、兼顧效益與安全理念。我國(guó)農(nóng)村金融資源匱乏與農(nóng)村金融扶貧非持續(xù)性、城鄉(xiāng)金融資源配置不公平、農(nóng)村金融發(fā)展不公平密切相關(guān)。因此，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新必須以金融公平作為核心理念指導(dǎo)制度體系構(gòu)建，以保障制度構(gòu)建的公平性、正義性。當(dāng)然，在堅(jiān)持公平優(yōu)先理念基礎(chǔ)上，也應(yīng)兼顧金融效率與金融安全，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧安全與可持續(xù)發(fā)展。最后，確立精準(zhǔn)扶貧理念。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧是我國(guó)新時(shí)期農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)村金融扶貧法律制度目的在于提高扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力，是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的重要措施。提高農(nóng)村金融扶貧法律制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，構(gòu)架農(nóng)村金融扶貧精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持、精準(zhǔn)管理制度體系，才能提高農(nóng)村金融扶貧的有效性、針對(duì)性。

（二）建立立法保障體系

從農(nóng)村金融扶貧法律制度變遷與現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金額扶貧制度法律淵源大多表現(xiàn)為政策性規(guī)范、行政法規(guī)與部門規(guī)章。不僅立法層次較低，而且體系分散凌亂，甚至相互沖突、矛盾。因此，健全立法體系是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新的基本要求。

1.農(nóng)村金融扶貧基本法。建立農(nóng)村金融扶貧基本法有利于統(tǒng)帥高度分散的農(nóng)村金融扶貧規(guī)范。目前，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》雖然對(duì)農(nóng)村金融扶貧進(jìn)行了規(guī)定，但主要從農(nóng)業(yè)發(fā)展金融支持層面進(jìn)行規(guī)定，極為粗放，無(wú)法作為農(nóng)村金融扶貧基本法。筆者認(rèn)為，我國(guó)可采取制定《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法》或《農(nóng)村金融法》，并在其中設(shè)立農(nóng)村金融扶貧專章的形式，確立農(nóng)村金融扶貧基本規(guī)范。農(nóng)村金融扶貧基本法應(yīng)以新型發(fā)展理念為引領(lǐng)，確立保護(hù)農(nóng)民基本金融權(quán)利及實(shí)現(xiàn)金融公平、精準(zhǔn)扶持的基本理念，以實(shí)現(xiàn)政策金融、合作金融、商業(yè)金融、民間金融等扶貧協(xié)作與適度競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，從政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村弱勢(shì)群體三個(gè)層面，金融供給、實(shí)施、資金回收與監(jiān)管四個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧基本規(guī)范，重點(diǎn)建立金融機(jī)構(gòu)扶貧激勵(lì)與約束、農(nóng)村金融基本服務(wù)產(chǎn)品供給、農(nóng)村弱勢(shì)群體金融權(quán)利配置、農(nóng)村金融差異化監(jiān)管、農(nóng)村信用建設(shè)等制度規(guī)范，確立政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、農(nóng)民等在農(nóng)村金融扶貧方面的基本權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村金融扶貧基本法的確立，對(duì)強(qiáng)化農(nóng)村金融扶貧規(guī)范的統(tǒng)一性、整體性，緩解規(guī)范之間的沖突，提高農(nóng)村金融扶貧制度的權(quán)威性與實(shí)施性，都將起到重要作用。

2.農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法。在農(nóng)村金融扶貧基本立法基礎(chǔ)上，根據(jù)金融扶貧組織類型和扶貧方式，在金融專項(xiàng)立法中規(guī)定農(nóng)村金融扶貧具體制度和措施。如在《政策性銀行法》《商業(yè)銀行法》《農(nóng)村合作金融法》《村鎮(zhèn)銀行法》《農(nóng)村小額貸款公司法》等金融專項(xiàng)立法中，就特定金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧具體義務(wù)與措施等進(jìn)行規(guī)定。

3.其他立法。為推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融扶貧基本法及專項(xiàng)立法實(shí)施，加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧立法的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，特別是部門與地方政府立法的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化法律可操作性，可由國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等制定行政法規(guī)、規(guī)章，地方制定地方性法規(guī)、規(guī)章，以細(xì)化農(nóng)村金融扶貧立法規(guī)范，推進(jìn)立法有效實(shí)施。

（三）構(gòu)建基本制度體系

1.農(nóng)村弱勢(shì)群體金融權(quán)利傾斜保護(hù)制度。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧對(duì)象已明確為農(nóng)村弱勢(shì)群體。但是，相關(guān)法律并沒(méi)有在金融服務(wù)種類、資源分配上給予其傾斜性保障。在實(shí)踐中，作為農(nóng)村金融扶貧對(duì)象的弱勢(shì)群體更是無(wú)法與政府、金融機(jī)構(gòu)等處于平等地位。造成農(nóng)村扶貧對(duì)象金融貧困的重要原因在于權(quán)利的貧困與保障機(jī)制的不健全。因此，增強(qiáng)農(nóng)村弱勢(shì)群體的金融權(quán)利，確保其在金融服務(wù)供需中的平等地位，是我國(guó)農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新的基本方向。我國(guó)農(nóng)村金融弱勢(shì)群體金融權(quán)利配置應(yīng)從以下方面推進(jìn)創(chuàng)新：第一，以包容創(chuàng)新、實(shí)質(zhì)公平理論為指導(dǎo)，單方突出農(nóng)村弱勢(shì)群體的金融權(quán)利保護(hù)與政府、金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)規(guī)制，對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體金融權(quán)利實(shí)行傾斜配置、傾斜保護(hù)。第二，明確規(guī)定農(nóng)村金融弱勢(shì)群依法享有金融權(quán)利，并依據(jù)我國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、普惠金融建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)，不斷擴(kuò)充金融權(quán)利種類與內(nèi)容，逐步規(guī)定獲得金融基本服務(wù)權(quán)，優(yōu)惠信貸權(quán)，參與金融發(fā)展權(quán)，金融知識(shí)宣傳教育權(quán)、金融服務(wù)評(píng)價(jià)與監(jiān)督權(quán)等金融權(quán)利，夯實(shí)金融權(quán)利實(shí)施保障機(jī)制。第三，賦予農(nóng)村弱勢(shì)群體緊迫需求借貸的單方強(qiáng)制締約權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村弱勢(shì)群體緊迫借貸需求對(duì)保障其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與精準(zhǔn)扶貧脫貧十分重要。在農(nóng)民金融貧困日益嚴(yán)峻背景下，針對(duì)農(nóng)民為了生產(chǎn)、生活的緊迫需要而提出的借貸請(qǐng)求，規(guī)定農(nóng)村金融組織強(qiáng)制締約義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)交易雙方的利益平衡，督促農(nóng)村金融組織履行社會(huì)責(zé)任，更具有現(xiàn)實(shí)意義。[6]當(dāng)然，對(duì)由于單方強(qiáng)制締約而給金融機(jī)構(gòu)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、貸款保險(xiǎn)以及要求政府給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞竭M(jìn)行有效規(guī)避。

2.農(nóng)村金融扶貧激勵(lì)與約束制度。不管是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的有限性還是農(nóng)民貸款難的問(wèn)題均與金融業(yè)的 “嫌貧愛(ài)富”有直接聯(lián)系。[7]農(nóng)村金融扶貧法律制度激勵(lì)與約束制度缺乏，是導(dǎo)致其難以推進(jìn)與運(yùn)行低效的關(guān)鍵原因所在。構(gòu)建有效的激勵(lì)與約束制度，是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新必須解決的重要問(wèn)題。對(duì)于以追求經(jīng)濟(jì)效益為核心目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，從事農(nóng)村金融扶貧缺乏內(nèi)在激勵(lì)。因此，應(yīng)通過(guò)一些外在的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，使得從事農(nóng)村金融扶貧成為一種自覺(jué)行為。我國(guó)應(yīng)在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立條件、稅收、再貸款、金融調(diào)控等方面建立優(yōu)惠制度與激勵(lì)措施，以促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從金融扶貧中獲取合理利益。其次，建立地方政府農(nóng)村金融扶貧激勵(lì)制度。地方政府是農(nóng)村金融扶貧法律制度的重要實(shí)施主體。在GDP競(jìng)爭(zhēng)極為激烈的當(dāng)今，預(yù)期收益較低的農(nóng)村金融扶貧對(duì)地方政府缺乏必要的激勵(lì)，特別是國(guó)家的扶貧資金往往需要地方政府提供配套，更使其缺乏內(nèi)在動(dòng)力。因此，有必要設(shè)立激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)地方政府將有限的金融資源投入于風(fēng)險(xiǎn)高、效率低的農(nóng)村扶貧工作中。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度可在金融資源分配、金融調(diào)控政策、財(cái)政支持等方面建立激勵(lì)制度，根據(jù)地方實(shí)際建立合理的金融投入配套機(jī)制。同時(shí)強(qiáng)化政府金融扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)，構(gòu)建公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)立法機(jī)制，以保障績(jī)效評(píng)價(jià)的針對(duì)性和民主性。[8]農(nóng)村金融扶貧是具有正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新更為重要的是建立有效的約束機(jī)制。首先應(yīng)建立金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村扶貧約束機(jī)制。保障農(nóng)村弱勢(shì)者的金融權(quán)利，助推農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧脫貧是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的基本社會(huì)責(zé)任。應(yīng)通過(guò)相關(guān)法律明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)保障農(nóng)村弱勢(shì)者基本金融需要，將農(nóng)村吸收存款按規(guī)定用于扶貧貸款，開(kāi)發(fā)金融扶貧產(chǎn)品、在農(nóng)村設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)平臺(tái)等法定義務(wù)，并規(guī)定相應(yīng)的考評(píng)監(jiān)督機(jī)制與法律責(zé)任機(jī)制，以強(qiáng)化其內(nèi)在約束。其次，明確規(guī)定政府保障農(nóng)村弱勢(shì)者金融權(quán)利、優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、組織金融消費(fèi)知識(shí)教育及獎(jiǎng)勵(lì)扶貧金融機(jī)構(gòu)等義務(wù)，以及相應(yīng)的法律責(zé)任和追究機(jī)制。

3.農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)控制制度。如果沒(méi)有科學(xué)合理的信貸風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，農(nóng)村扶貧貸款帶來(lái)的損失會(huì)使得金融機(jī)構(gòu)更不愿將款貸給農(nóng)民和中小企業(yè)，從而加劇農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難問(wèn)題，給金融扶貧工作的順利開(kāi)展造成阻礙。[9]因此，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)控制制度是我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容。首先，創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村金融扶貧擔(dān)保制度，構(gòu)建公司、農(nóng)村基層自治組織擔(dān)保農(nóng)村扶貧信貸制度，建立農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧與信貸扶貧聯(lián)動(dòng)。再次，創(chuàng)新農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度。整合農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建專業(yè)化、地方化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。建立有利于激勵(lì)農(nóng)村金融扶貧的差異化監(jiān)管制度。其次，構(gòu)建農(nóng)村民間金融風(fēng)險(xiǎn)控制制度，規(guī)范農(nóng)村民間金融發(fā)展，引導(dǎo)其支持農(nóng)村金融扶貧開(kāi)發(fā)，優(yōu)化金融資源利用。最后，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先化解。

4.農(nóng)村金融扶貧實(shí)施保障制度。推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧法律制度實(shí)施是發(fā)揮其功效的關(guān)鍵所在。從法制變遷軌跡來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度政策性、宣示性特征較為明顯，可實(shí)施性不強(qiáng)。因此，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度實(shí)施保障制度是其創(chuàng)新的又一重要內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧法律制度實(shí)施保障制度創(chuàng)新，首先應(yīng)構(gòu)建實(shí)施機(jī)制，明確實(shí)施主體、程序、責(zé)任及糾紛解決途徑。其次，強(qiáng)化中央宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)法，構(gòu)建地方金融扶貧聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建公眾參與執(zhí)法機(jī)制。再次，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)制度。構(gòu)建農(nóng)村林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地權(quán)等抵押制度，以盤活農(nóng)民主要產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民金融活動(dòng)提高有效支持，推進(jìn)金融扶貧法律制度順利實(shí)施。最后，構(gòu)建有利于農(nóng)村金融扶貧的財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)政策等配套法律制度，建立農(nóng)村金融扶貧、財(cái)政扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧制度協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用，為農(nóng)村金融扶貧法律制度實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

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