劉鶴翚

摘要：“發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底”既有先例可循，也有法律基礎(chǔ)可依，并具有極其重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在降低有限責(zé)任與存款保險(xiǎn)所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)銀行股東和其他債權(quán)人的自律監(jiān)管力度、緩解政府救助壓力并保障社會(huì)公眾利益等方面會(huì)有幫助。在實(shí)踐中應(yīng)在資本充足性、償付能力、放棄優(yōu)先債權(quán)、分擔(dān)救助成本四個(gè)方面給予承諾。

關(guān)鍵詞：民營(yíng)銀行；風(fēng)險(xiǎn)兜底；加重責(zé)任；道德風(fēng)險(xiǎn)；自律監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)控制；隱性擔(dān)保制度

中圖分類號(hào)：F832.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）03-0076-05

一、引言

本文所討論的民營(yíng)銀行，不僅是民營(yíng)資本參股或控股，而是民營(yíng)資本擁有決策權(quán)的銀行。此前我國(guó)商業(yè)銀行中，已經(jīng)存在了大量的民營(yíng)資本。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，在我國(guó)股份制商業(yè)銀行中民營(yíng)資本占比41%；在我國(guó)城市商業(yè)銀行中民營(yíng)資本占比54%；在村鎮(zhèn)銀行中民營(yíng)資本占比73%。但民營(yíng)資本雖然參股或者控股，卻難以參與經(jīng)營(yíng)決策和人事任免。以民生銀行為例，民生銀行在1996年發(fā)起設(shè)立之時(shí)，民營(yíng)資本占比就達(dá)到了85%，但是一直以來(lái)的經(jīng)營(yíng)模式為“民有，國(guó)營(yíng)，黨管”，民營(yíng)資本具有收益權(quán)，卻不擁有決策權(quán)。2014年我國(guó)批準(zhǔn)設(shè)立了首批民營(yíng)銀行，包括由十家民營(yíng)企業(yè)兩兩組合申報(bào)的五家民營(yíng)銀行，分別是深圳的騰訊與百業(yè)源，溫州的正泰與華峰，天津的商匯與華北，浙江的阿里巴巴與萬(wàn)向，上海的均瑤與復(fù)星。這意味著民營(yíng)資本擁有決策權(quán)的銀行已經(jīng)出現(xiàn)。

風(fēng)險(xiǎn)控制是民營(yíng)銀行設(shè)立與監(jiān)管的核心，民營(yíng)銀行除了具有其他商業(yè)銀行的一般性風(fēng)險(xiǎn)以外，還存在其自身的獨(dú)特風(fēng)險(xiǎn)。首先，民營(yíng)銀行由于缺乏足夠的政府支持，儲(chǔ)戶信任度相對(duì)較弱，更容易出現(xiàn)擠兌風(fēng)險(xiǎn)；其次，民營(yíng)銀行規(guī)模較小，風(fēng)險(xiǎn)分散能力相對(duì)有限；再次，民營(yíng)銀行易出現(xiàn)變相的股東關(guān)聯(lián)貸款問(wèn)題。此外，由于我國(guó)利率市場(chǎng)化尚未完成，存款保險(xiǎn)制度尚未建立，這為民營(yíng)銀行的發(fā)展進(jìn)一步增加了風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管層提出了“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”原則。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，所謂“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”實(shí)際上是要求發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底。即在出現(xiàn)銀行破產(chǎn)時(shí)，由發(fā)起股東或?qū)嶋H控制人承擔(dān)相應(yīng)的賠付責(zé)任。這實(shí)際上是對(duì)《公司法》有限責(zé)任制的突破，要求民營(yíng)企業(yè)不僅以其投入到銀行中的資本為限承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還要以母公司的資產(chǎn)來(lái)承擔(dān)損失。雖然目前監(jiān)管部門并未明確要求發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底，但銀監(jiān)會(huì)在選擇民營(yíng)銀行試點(diǎn)的過(guò)程中，已經(jīng)充分考慮了發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底的意愿。目前已經(jīng)批準(zhǔn)籌備的三家民營(yíng)銀行的發(fā)起人也都承諾將以母公司的凈資產(chǎn)或?qū)嶋H控制人的凈資產(chǎn)對(duì)存款給予全部或部分的兜底。對(duì)于監(jiān)管層提出的“發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底”，學(xué)界主流思想采取了相對(duì)批判的態(tài)度，認(rèn)為這既與公司法中的有限責(zé)任制存在沖突，也將導(dǎo)致民營(yíng)銀行與現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的不公平待遇。但筆者認(rèn)為“發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底”既有先例可循，也有法律基礎(chǔ)可依，并具有極其重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)予以肯定。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于我國(guó)民營(yíng)銀行的設(shè)立問(wèn)題

學(xué)者們普遍肯定了我國(guó)放開民營(yíng)銀行設(shè)立的改革方向，討論的重點(diǎn)在于改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題以及相應(yīng)的對(duì)策建議。目前的監(jiān)管層以及民營(yíng)銀行的發(fā)起人正就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，尚未形成系統(tǒng)性結(jié)論。學(xué)者們的建議也各不相同，形成了許多針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。曾剛（2013）指出，我國(guó)已經(jīng)擁有了大量的民營(yíng)參股甚至控股的商業(yè)銀行，目前所討論的民營(yíng)銀行是民營(yíng)股東可以參與公司治理，具有決策權(quán)的銀行[1]。宗良和張慶昌（2013）討論了我國(guó)設(shè)立民營(yíng)銀行的積極作用、進(jìn)入壁壘、市場(chǎng)定位以及路徑選擇。建議對(duì)于民營(yíng)銀行的進(jìn)入設(shè)立較高的準(zhǔn)入門檻，以避免惡性競(jìng)爭(zhēng)；實(shí)現(xiàn)有限牌照，分類監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)的差異化；完善市場(chǎng)退出機(jī)制，包括存款保險(xiǎn)機(jī)制的設(shè)立以及無(wú)限責(zé)任制度的引入[2]。左小蕾（2013）對(duì)于在民營(yíng)銀行設(shè)立中，如何營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，如何避免重蹈民間借貸的覆轍，以及如何增強(qiáng)服務(wù)小微企業(yè)融資的能力等問(wèn)題進(jìn)行了討論[3]。索麗娜和康書語(yǔ)（2013）介紹了臺(tái)灣地區(qū)放開民營(yíng)銀行設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。臺(tái)灣與大陸經(jīng)濟(jì)文化相似，民營(yíng)銀行放開具有較為重要的借鑒意義，也是目前國(guó)內(nèi)學(xué)者最主要的經(jīng)驗(yàn)借鑒來(lái)源[4]。盧福財(cái)和張榮鑫（2014）指出，我國(guó)民營(yíng)銀行的發(fā)展困境，一方面是社會(huì)對(duì)于民營(yíng)銀行的重要性沒(méi)有引起重視，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)了其風(fēng)險(xiǎn)性；另一方面是信用體系的不完善使得國(guó)有銀行與民營(yíng)銀行的競(jìng)爭(zhēng)缺乏公平[5]。

（二）關(guān)于民營(yíng)銀行發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底問(wèn)題

是否應(yīng)當(dāng)引入發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底，這是當(dāng)前民營(yíng)銀行制度的核心，也是學(xué)界討論的焦點(diǎn)。從監(jiān)管層所透露的意見來(lái)看，其更傾向于引入發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底制度，但學(xué)界幾乎對(duì)此都采取了否定的態(tài)度。曾剛（2013）指出，無(wú)需過(guò)度強(qiáng)調(diào)民營(yíng)銀行的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)問(wèn)題，也無(wú)需引入發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底的機(jī)制。在存款保險(xiǎn)推出以后，不同類型的商業(yè)銀行都根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)繳納保費(fèi)，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題便能得到較好的解決[1]。王松奇（2013）認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的原因在于銀行的外部性使其可能存在大而不能倒的問(wèn)題。但如果等到存款保險(xiǎn)等制度建設(shè)完成，再放開民營(yíng)銀行，則可能影響改革的步伐[6]。周學(xué)東（2013）認(rèn)為，所謂的“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”并非“發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底”，而是以股東投入民營(yíng)銀行的資本為限承擔(dān)損失，并非對(duì)有限責(zé)任的突破，本質(zhì)上與普通的公司沒(méi)有任何差別。其認(rèn)為，一方面商業(yè)銀行對(duì)有限責(zé)任的突破在國(guó)際上并未有過(guò)先例，另一方面我國(guó)現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)都由國(guó)家承擔(dān)隱性的存款擔(dān)保，如果要求民營(yíng)銀行發(fā)起人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底，則存在明顯的不公平[7]。郭田勇和顧獻(xiàn)文（2013）認(rèn)為，我國(guó)民營(yíng)銀行的設(shè)立不應(yīng)突破有限責(zé)任的限制，不應(yīng)采取發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底的制度。首先，無(wú)限責(zé)任過(guò)于苛刻，對(duì)發(fā)起人壓力太大；其次，由于我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有銀行與外資銀行都為有限責(zé)任，如果對(duì)民營(yíng)銀行使用發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底，存在明顯的不公平，實(shí)際上限制了民營(yíng)資本的進(jìn)入；再次，發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底具有家族性特征，不利于銀行的內(nèi)部管理，也不利于新股東的進(jìn)入[8]。郭田勇和季賽（2014）指出，所謂“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的核心是取消國(guó)家對(duì)于民營(yíng)銀行的隱性擔(dān)保，由民營(yíng)銀行自行承擔(dān)保障儲(chǔ)戶信心的責(zé)任[9]。

（三）關(guān)于金融控股公司的加重責(zé)任問(wèn)題

從法律角度而言，發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底屬于“加重責(zé)任”原則，其在一定程度上突破了《公司法》對(duì)于有限責(zé)任的規(guī)定，但是無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都已經(jīng)被廣泛接受。在金融領(lǐng)域，“加重責(zé)任”原則早已被美國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)運(yùn)用于金融控股公司對(duì)于下屬子公司的責(zé)任承擔(dān)方面。田田和龔華生（2005）認(rèn)為我國(guó)可以建立加重責(zé)任制度，首先加重責(zé)任有助于降低由股東有限責(zé)任和政府隱性擔(dān)保導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)；其次加重責(zé)任增加了金融集團(tuán)以及其他子公司的風(fēng)險(xiǎn)，使得金融集團(tuán)以及其他子公司的債權(quán)人同樣關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)，形成了更加嚴(yán)格的自律監(jiān)管；再次加重責(zé)任通過(guò)強(qiáng)制股東對(duì)金融機(jī)構(gòu)的求助，有助于緩解政府的救助壓力；最后，加重責(zé)任可以適當(dāng)降低企業(yè)設(shè)立金融集團(tuán)的沖動(dòng)，有助于在宏觀上更好地控制風(fēng)險(xiǎn)[10]。劉東平和霍太穩(wěn)（2006）、姜立文（2006）都認(rèn)為控股公司采用加重責(zé)任制度的原因在于降低道德風(fēng)險(xiǎn)，而道德風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于有限責(zé)任、存款保險(xiǎn)、政府擔(dān)保以及混業(yè)經(jīng)營(yíng)的組織結(jié)構(gòu)。他們也介紹了加重責(zé)任制度的重要內(nèi)容，包括資本維持承諾、力量之源原則、銀行關(guān)閉措施、交叉擔(dān)保條款和資本回復(fù)方案等[11] [12]。

綜上所述，民營(yíng)銀行發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底制度一經(jīng)推出，便導(dǎo)致了學(xué)術(shù)界的普遍反對(duì)。學(xué)者們的主要觀點(diǎn)包括兩個(gè)方面：第一，風(fēng)險(xiǎn)兜底制度與公司法中的有限責(zé)任制存在沖突，第二，風(fēng)險(xiǎn)兜底制度將導(dǎo)致民營(yíng)銀行與現(xiàn)有商業(yè)銀行的不公平待遇。筆者認(rèn)為有限責(zé)任與無(wú)限責(zé)任的法律界定是人為設(shè)計(jì)的責(zé)任劃分形式，并不具有天然的對(duì)錯(cuò)之分，有限責(zé)任并不具有不可突破之處。通過(guò)上文對(duì)于非銀行金融業(yè)股東責(zé)任的文獻(xiàn)回顧，筆者發(fā)現(xiàn)發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底在我國(guó)已經(jīng)存在，并非新生事物?？梢娂词乖谖覈?guó)，有限責(zé)任制度也已存在被突破的案例，且獲得大部分學(xué)者的認(rèn)同。所以，第一個(gè)理由并不具有說(shuō)服力。對(duì)于第二個(gè)理由提到的不公平待遇問(wèn)題，筆者認(rèn)為制度環(huán)境內(nèi)容豐富，不能僅以此一處的不同便得出不公平的結(jié)論。即使存在制度上對(duì)于發(fā)起人的不公平，制度本身也未必不可取，因?yàn)榛蛟S對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)而言該制度是公平且高效的。此外，發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底制度的設(shè)計(jì)發(fā)生在市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)之前，如果最終依然有足夠多的市場(chǎng)參與者愿意扮演發(fā)起人角色，那么關(guān)于不公平的討論似乎也是多余的。

三、采用發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底制度的合理性分析

（一）有助于降低有限責(zé)任與存款保險(xiǎn)所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)

有限責(zé)任制的一個(gè)問(wèn)題便是股東的風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱，容易導(dǎo)致股東采取較為激進(jìn)的經(jīng)營(yíng)策略，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。在有限責(zé)任下，公司經(jīng)營(yíng)的收益全部歸股東所有，而股東僅在出資范圍內(nèi)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行是一個(gè)杠桿率極高的行業(yè)，凈資本在總資產(chǎn)中占比相對(duì)有限，過(guò)于激進(jìn)的經(jīng)營(yíng)策略對(duì)于存款人以及金融系統(tǒng)則存在極強(qiáng)的外部性。理論研究認(rèn)為有限責(zé)任相當(dāng)于為企業(yè)提供了一個(gè)美式賣出期權(quán)，而金融機(jī)構(gòu)的該期權(quán)的價(jià)值又更高，如果其不必為此付出足夠的對(duì)價(jià)，則會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)稱。存款保險(xiǎn)制度的存在，將銀行違約的損失風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上從存款人轉(zhuǎn)嫁給了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，但是對(duì)于商業(yè)銀行而言，不但沒(méi)有加重其責(zé)任，反而進(jìn)一步增加了其冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的動(dòng)機(jī)。在我國(guó)，雖然沒(méi)有實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，但是政府實(shí)際上承擔(dān)了隱性存款保險(xiǎn)的職能。民營(yíng)銀行相對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行，其盈利動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，更有可能采取風(fēng)險(xiǎn)與收益都相對(duì)要高的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。而發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底的引入，將在一定程度上打破有限責(zé)任的限制，降低美式賣權(quán)的價(jià)值，增加發(fā)起人需要為風(fēng)險(xiǎn)所承擔(dān)的成本，從而促使其改變經(jīng)營(yíng)策略，采取更加穩(wěn)健的策略。

（二）有助于加強(qiáng)銀行股東和其他債權(quán)人的自律監(jiān)管力度

發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底方案，將加強(qiáng)民營(yíng)銀行與其發(fā)起人之間的利益共存關(guān)系。民營(yíng)銀行雖然是發(fā)起人投資設(shè)立的一個(gè)子公司，但由于在一定程度上打破了有限責(zé)任，所以風(fēng)險(xiǎn)可能不但侵蝕所投入的資本金，還將蔓延至發(fā)起人的這個(gè)集團(tuán)。一方面，該制度有助于增強(qiáng)銀行股東或?qū)嶋H控制人對(duì)于民營(yíng)銀行的監(jiān)督，避免民營(yíng)銀行的經(jīng)營(yíng)管理層進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)；另一方面，民營(yíng)銀行對(duì)于母公司的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)蔓延，也將導(dǎo)致母公司的債權(quán)人對(duì)于民營(yíng)銀行經(jīng)營(yíng)的關(guān)注。因?yàn)槿绻駹I(yíng)銀行出現(xiàn)危機(jī)，有可能導(dǎo)致整個(gè)母公司的經(jīng)營(yíng)危機(jī)，從而影響其債權(quán)人的利益，其他債權(quán)人的關(guān)注也將成為約束民營(yíng)銀行經(jīng)營(yíng)的重要力量。股東公司以及股東的債權(quán)人的監(jiān)督，屬于一種市場(chǎng)化的自律監(jiān)管方式，其能在一定程度上增強(qiáng)監(jiān)管部門對(duì)于民營(yíng)銀行的監(jiān)管能力。

（三）有助于緩解政府救助的壓力并保障社會(huì)公眾的利益

民營(yíng)銀行如果出現(xiàn)破產(chǎn)，其損失將在股東、政府與存款人之間進(jìn)行分配?；谖覈?guó)目前的隱性擔(dān)保制度，以及我國(guó)居民對(duì)于存款安全性的高度信任，筆者認(rèn)為盡管目前不斷強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，但如果出現(xiàn)民營(yíng)銀行的破產(chǎn)，政府最終依然會(huì)承擔(dān)最終的剛性兌付義務(wù)，即隱性擔(dān)保依然能夠覆蓋民營(yíng)銀行。所以民營(yíng)銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)將主要在銀行股東與政府之間進(jìn)行分配，存款人依然可以得到較大保障。發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底將強(qiáng)制銀行股東為破產(chǎn)承擔(dān)更多的損失，從而可以降低政府需要承擔(dān)的損失。

（四）有助于增強(qiáng)公眾的信任和民營(yíng)股東對(duì)銀行的決策權(quán)

民營(yíng)銀行與國(guó)有銀行的一大差距便在于其公眾信任度較弱，在同等收益條件下難以吸收到足夠的公眾存款，且在經(jīng)營(yíng)波動(dòng)時(shí)較易出現(xiàn)擠兌危機(jī)。發(fā)起人的風(fēng)險(xiǎn)兜底承諾一方面極大地?cái)U(kuò)充了民營(yíng)銀行的資本范圍，增強(qiáng)了民營(yíng)銀行抵御非預(yù)期損失的能力；另一方面將起到強(qiáng)烈的信息揭示作用，有利于向市場(chǎng)傳遞積極的信號(hào)，表明民營(yíng)銀行的實(shí)際控制人必然會(huì)保證銀行的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，并有效控制風(fēng)險(xiǎn)。與我國(guó)現(xiàn)有的民營(yíng)資本參股或控股的銀行不同，此次將要設(shè)立的民營(yíng)銀行，民營(yíng)資本應(yīng)當(dāng)具備實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)。發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底將強(qiáng)化發(fā)起人在民營(yíng)銀行的決策權(quán)，由于發(fā)起人要為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)一定程度的無(wú)限責(zé)任，所以其他銀行控制人以及相關(guān)的政府部門應(yīng)當(dāng)會(huì)更加尊重其經(jīng)營(yíng)決策權(quán)力。

（五）有助于抑制民營(yíng)資本非理性參與防止市場(chǎng)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)施的金融約束政策，使得民營(yíng)資本存在較強(qiáng)的創(chuàng)設(shè)金融機(jī)構(gòu)的沖動(dòng)。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融業(yè)尤其是銀行業(yè)獲得了持續(xù)的高額利潤(rùn)，增加了民營(yíng)資本對(duì)于設(shè)立民營(yíng)銀行的興趣。但隨著我國(guó)金融行業(yè)的開放，商業(yè)銀行的利潤(rùn)率必將逐步下降，民營(yíng)資本的大量進(jìn)入則可能進(jìn)一步加劇利潤(rùn)率的下降。其次，融資難問(wèn)題始終困擾我國(guó)的民營(yíng)企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)希望通過(guò)設(shè)立民營(yíng)銀行來(lái)為自身的企業(yè)提供資金，從而解決資金困境。通過(guò)金融牌照解決資金問(wèn)題，雖然從我國(guó)目前的情況來(lái)看具有較好的效果，但這本身容易導(dǎo)致股東的關(guān)聯(lián)貸款，屬于違規(guī)行為，也同時(shí)加劇了銀行的風(fēng)險(xiǎn)。再次，我國(guó)目前的民營(yíng)銀行尚處于試點(diǎn)階段，法律法規(guī)以及監(jiān)管制度都不算健全，此時(shí)設(shè)立過(guò)多的民營(yíng)銀行可能誘發(fā)較大范圍的金融風(fēng)險(xiǎn)。從臺(tái)灣民營(yíng)銀行放開民營(yíng)銀行設(shè)立的歷史來(lái)看，由于設(shè)定的門檻不高，導(dǎo)致民營(yíng)銀行的設(shè)立數(shù)量遠(yuǎn)超預(yù)期，以至于在1996年與1997年平均每年出現(xiàn)二十多起民營(yíng)銀行的擠兌危機(jī)。所以為了防止市場(chǎng)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，目前我國(guó)不應(yīng)設(shè)立過(guò)多的民營(yíng)銀行，而發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底有助于抑制民營(yíng)資本的非理性參與。

（六）在國(guó)內(nèi)外已有先例可循并且在我國(guó)也已有法律基礎(chǔ)

民營(yíng)銀行的發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底并非我國(guó)監(jiān)管部門自創(chuàng)的原則，其已經(jīng)具有了一定的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。發(fā)起人的風(fēng)險(xiǎn)兜底，在司法中被叫做“加重責(zé)任”，已經(jīng)是較為成熟的法律概念，在許多國(guó)家也已經(jīng)被廣泛采用。以美國(guó)為例，1989年頒布《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與實(shí)施法》通過(guò)交叉擔(dān)保條款加重了股東的責(zé)任；1991年頒布的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)促進(jìn)法案》通過(guò)資本回復(fù)措施加重了股東的責(zé)任。我國(guó)對(duì)加重責(zé)任雖未有明確立法，但在實(shí)踐操作中已經(jīng)有所運(yùn)用。2002年，我國(guó)光大國(guó)際信托公司出現(xiàn)危機(jī)，人民銀行決定由光大集團(tuán)承擔(dān)光大國(guó)際信托的全部債務(wù)，實(shí)際上是對(duì)于光大集團(tuán)的加重責(zé)任。2014年我國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于信托公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》明確在信托公司出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，信托公司股東應(yīng)給予必要的流動(dòng)性支持；信托公司在遭受損失侵蝕凈資本以后，信托公司的股東也應(yīng)進(jìn)行即時(shí)的資本補(bǔ)充。信托監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)在一定程度上率先明確了股東的加重責(zé)任。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第37條以及《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》第39條、40條、41條都賦予了我國(guó)銀監(jiān)會(huì)在必要條件下命令商業(yè)銀行股東補(bǔ)充資本或轉(zhuǎn)讓過(guò)去的權(quán)力。

（七）本質(zhì)上依然是符合帕累托標(biāo)準(zhǔn)的公平的制度設(shè)計(jì)

民營(yíng)銀行發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底制度的公平性是目前學(xué)界質(zhì)疑最多之處。但筆者認(rèn)為第一，目前民營(yíng)銀行的設(shè)立放開以后，大量民營(yíng)資本積極參與，并不存在強(qiáng)制攤派的現(xiàn)象，說(shuō)明民營(yíng)資本對(duì)于發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底是認(rèn)可的。即使是隱含要求其承諾風(fēng)險(xiǎn)兜底，民營(yíng)銀行的投資對(duì)于民營(yíng)資本依然具有吸引力。第二，制度比較的起點(diǎn)不應(yīng)是理想的理論環(huán)境，而應(yīng)是現(xiàn)實(shí)環(huán)境，目前我國(guó)的民營(yíng)資本與國(guó)有資本本身存在出身差異，這是各方都應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的事實(shí)。此前我國(guó)民營(yíng)資本難以真正參與商業(yè)銀行的發(fā)起設(shè)立，目前雖然存在風(fēng)險(xiǎn)兜底的承諾需要，但是已經(jīng)比此前有了較大的改觀，所以相對(duì)于原有制度，目前民營(yíng)資本與國(guó)有資本之間的不公平性反而是縮小了。第三，符合帕累托標(biāo)準(zhǔn)的改革應(yīng)當(dāng)是首先被肯定的，如果不設(shè)置發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底，原有商業(yè)銀行、政府部門以及社會(huì)公眾的利益都可能因?yàn)樵O(shè)立民營(yíng)銀行的風(fēng)險(xiǎn)而受到影響。引入發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底，上述各方的利益都受到了保障。對(duì)于民營(yíng)資本來(lái)說(shuō)，雖然不如理想環(huán)境中的收益高，但相對(duì)于原有制度已經(jīng)獲得了一定程度的收益。第四，我國(guó)的改革目前尚以邊際改革為主，以盡量小的成本逐步推進(jìn)，具有發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底制度的民營(yíng)銀行法律框架也與我國(guó)的改革思路更加切合。

四、落實(shí)發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)兜底制度的對(duì)策與建議

（一）資本充足性維持承諾

由發(fā)起人承諾在民營(yíng)銀行的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，始終維持其資本充足性，如果出現(xiàn)了凈資本與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模的不適應(yīng)，發(fā)起人有義務(wù)在一定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)足資本金。資本充足性維持承諾在20世紀(jì)七八十年代的美國(guó)被廣泛采用，但由于其限制了股東對(duì)于問(wèn)題銀行的收購(gòu)，而于20世紀(jì)90年代被廢止。在我國(guó)，監(jiān)管規(guī)則要求銀行具有充足的資本金水平，并在資本金出現(xiàn)缺口時(shí)及時(shí)補(bǔ)充，但并未將最終補(bǔ)足義務(wù)強(qiáng)制分配給發(fā)起人股東。資本充足性維持承諾有助于在資本不足時(shí)民營(yíng)銀行較快地補(bǔ)足資本金，但對(duì)發(fā)起人的流動(dòng)性要求較高。

（二）償付能力維持承諾

如果民營(yíng)銀行出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)，發(fā)起人有義務(wù)提供資金，以維持民營(yíng)銀行的償債能力。資本充足性維持承諾是對(duì)于資本充足率的保障，是在風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)之前；而償付能力維持承諾則是償債能力的保障，是在風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)以后。相對(duì)于資本充足性維持承諾，償付能力維持承諾較為寬松，該方案也是目前我國(guó)民營(yíng)銀行討論較多的方案。在美國(guó)，20世紀(jì)80年代金融控股公司被要求承諾維持子公司的償付能力，目前該原則依然被執(zhí)行。但實(shí)際操作中母公司的財(cái)務(wù)支持存在一定限制，即不應(yīng)機(jī)械性地執(zhí)行償付能力維持承諾，如果對(duì)于一家銀行的拯救有可能危機(jī)金融控股公司的下屬其他金融機(jī)構(gòu)，則金融控股公司可以不予救助。但金融控股公司及下屬其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)將受到相應(yīng)管制。

（三）放棄優(yōu)先債權(quán)承諾

如果民營(yíng)銀行最終失去償付能力，在破產(chǎn)過(guò)程中，需要區(qū)分債權(quán)的優(yōu)先程度并按次序進(jìn)行償付。但對(duì)于發(fā)起人股東以及其他關(guān)聯(lián)方對(duì)于民營(yíng)銀行的債權(quán)，則承諾放棄償付的優(yōu)先權(quán)，并在其他債權(quán)全部清償以后，再予以清償。上述的資本充足性維持承諾以及償付能力維持承諾屬于縱向關(guān)系上的承諾，而放棄優(yōu)先債權(quán)承諾則為橫縱雙向的承諾，其將兜底責(zé)任從民營(yíng)銀行的發(fā)起人擴(kuò)大到了更大的范圍內(nèi)。在民營(yíng)銀行失去償付能力以后，放棄優(yōu)先債權(quán)承諾可以降低政府對(duì)于存款人的救助成本。放棄優(yōu)先債權(quán)承諾也能防止民營(yíng)銀行與發(fā)起人以及其他關(guān)聯(lián)方的關(guān)聯(lián)交易。

（四）分擔(dān)救助成本承諾

筆者預(yù)期如果民營(yíng)銀行最終失去償付能力，我國(guó)政府依然會(huì)履行隱性擔(dān)保職能。對(duì)于政府承擔(dān)的救助成本，民營(yíng)銀行的發(fā)起股東可以承諾按照一定比例進(jìn)行分擔(dān)。在存款保險(xiǎn)制度尚未建立之前，由存款人“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”并不具有現(xiàn)實(shí)意義，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，由政府與民營(yíng)銀行的發(fā)起人進(jìn)行確定比例的分擔(dān)可以在一定程度上形成對(duì)存款保險(xiǎn)制度的替代。在存款保險(xiǎn)制度建立以后，分擔(dān)救助成本承諾也有助于降低存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的成本。發(fā)起人的分擔(dān)救助成本承諾也應(yīng)可以相應(yīng)降低其存款保險(xiǎn)的保費(fèi)金額。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：李金霞

Abstract： The risk of fallback has both examples and legal basis. It carries a very important economic value. It helps reduce the moral risk of the limited liability and deposit insurance， improve self-supervision of the bank shareholders and other creditors， reduce the relief pressure of the government， and assure social public interest. During practice， it should be given agreement on capital adequacy， solvency， giving up priority claim and sharing the cost of relief.

Key words： Private Bank； Risk Fallback； Aggravated Responsibility； Moral Hazard； Self-supervision； Risk Management； Implicit Guarantee System