日本殘疾人福利制度特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)之借鑒

朱思慧　曹晉儒　姚宏勃

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日本殘疾人福利制度特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)之借鑒

朱思慧曹晉儒姚宏勃

摘 要：殘疾人作為社會(huì)弱勢(shì)群體，其福利制度是社會(huì)福利不可或缺的組成部分，殘疾人福利制度的健全對(duì)社會(huì)福利制度的完善起著重要作用。日本作為東亞福利國(guó)家的典型代表，其殘疾人福利的發(fā)展居于東亞乃至世界的前列。鑒于日本與中國(guó)的地緣關(guān)系和歷史淵源，以及日本殘疾人福利制度法制化程度高、結(jié)構(gòu)體系完整、內(nèi)容完備和政社形成合力的特點(diǎn)，借鑒日本的制度設(shè)計(jì)對(duì)中國(guó)殘疾人福利的發(fā)展有著很大的積極作用。中國(guó)應(yīng)做到加強(qiáng)殘疾人福利立法、積極推動(dòng)政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)的發(fā)展以及促進(jìn)殘疾人人力資源開發(fā)，以推動(dòng)我國(guó)殘疾人福利制度的完善。

關(guān)鍵詞：日本；殘疾人；福利制度；借鑒

一、引言

社會(huì)福利制度是社會(huì)保障體系的重要組成部分，健全的社會(huì)福利對(duì)社會(huì)和諧有積極的推動(dòng)作用。在完善社會(huì)福利制度過程中，殘疾人作為社會(huì)弱勢(shì)群體，完善其福利建設(shè)不可忽視。國(guó)際上，各國(guó)殘疾人福利的側(cè)重點(diǎn)各有不同，根據(jù)指導(dǎo)政策的不同，可分為三類：其一，康復(fù)型，通過醫(yī)療供給和輔具配置，促進(jìn)殘疾人的身體和精神康復(fù)，以美、德為代表；其二，自立性，以幫助殘疾人進(jìn)行人力資本開發(fā)為目的，通過特殊教育、就業(yè)保障等措施來實(shí)現(xiàn)殘疾人的自立，代表國(guó)家有英國(guó)；其三，扶助型，通過國(guó)家對(duì)身體和精神殘疾的群體提供生活援助，以減少其生活障礙，使殘疾人能正常生活，日本就是這類國(guó)家的代表。但以上分類并非絕對(duì)，日本的殘疾人福利雖屬扶助型，但在醫(yī)療康復(fù)、就業(yè)扶助方面也不乏值得借鑒之舉。

日本位于東亞地區(qū)，是東亞福利模式的典范和代表，受儒家文化影響深，在福利的建設(shè)中以生產(chǎn)主義和發(fā)展主義為指導(dǎo)思想。日本的福利制度從二戰(zhàn)后正式開始建設(shè)，時(shí)間雖不及西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)，但在東亞乃至整個(gè)亞洲，其福利制度都是走在各國(guó)前列的。相比較西方國(guó)家，日本福利制度的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是福利建設(shè)立法先行，“福利六法”是日本福利制度的核心；二是福利制度的體系建設(shè)按職域和地域分開，其中，殘疾人福利是按地域劃分的；三是制度注重精細(xì)化建設(shè)，在福利制度設(shè)計(jì)上，針對(duì)不同情況，福利分配相當(dāng)明確且細(xì)致?？傊?，日本福利制度比較健全，很多地方值得借鑒。

與日本相同，中國(guó)也屬東亞福利國(guó)家，但不可否認(rèn)，在社會(huì)保障領(lǐng)域尤其是福利建設(shè)方面，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于日本。中日的地緣關(guān)系臨近，在歷史發(fā)展中都受儒家文化影響深刻，而這種影響在福利領(lǐng)域也有著突出的表現(xiàn)?？梢哉f中日福利制度相似度高，研究日本福利的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，比研究西方國(guó)家福利建設(shè)更具現(xiàn)實(shí)意義。在殘疾人福利方面，日本體系已比較健全，而中國(guó)的殘疾人福利建設(shè)尚處于起步階段，無(wú)論是制度層面還是實(shí)際效果層面都僅是差強(qiáng)人意，故借鑒日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)殘疾人福利的建設(shè)具有可行性和重要的意義。

二、日本殘疾人福利制度的特點(diǎn)

1.法制化程度高

如上文所述，日本福利制度的典型特點(diǎn)之一是立法先行，同時(shí)立法層次高。而在福利立法中，“福利六法”又是制度的核心?！案＠ā敝械摹渡眢w障礙者福利法》和《精神薄弱者福利法》是殘疾人福利的中心內(nèi)容與最重要依據(jù)，這兩部法律后衍生出的一系列關(guān)于殘疾人的立法（詳見表1）為殘疾人福利的提供奠定了強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。同時(shí)，這些多種多樣的法律也形成了日本殘疾人福利完備的法律體系。

表1　日本殘疾人福利立法

2.結(jié)構(gòu)體系完整

日本殘疾人福利的管理與服務(wù)結(jié)構(gòu)體系較為健全和穩(wěn)定，政府層面分為“中央政府—都道府縣—市町村”三級(jí)。殘疾人社會(huì)福利供給由國(guó)家和地方共同負(fù)責(zé)，但國(guó)家并不直接承擔(dān)福利供給，而是委托給地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)，包括都道府縣和市町村兩級(jí)。這兩級(jí)行政單位地位平等，相互獨(dú)立。在這三級(jí)體系中，中央政府的責(zé)任是制定、實(shí)施和監(jiān)督全國(guó)性的法律和基本計(jì)劃，為都道府縣和市町村提供建議、信息及其他援助，中央層面的殘疾人福利機(jī)構(gòu)為社會(huì)援助局中的殘疾人保健福利部。都道府縣是東京都、北海道、大阪府、京都府和43個(gè)縣的統(tǒng)稱，其主要職責(zé)是為市町村提供援助、進(jìn)行各市町村之間的聯(lián)系、與市町村協(xié)力提供相關(guān)支援、提供專業(yè)性較高的咨詢支援。市町村是日本的基本行政單位，掌握本行政區(qū)域內(nèi)的殘疾人實(shí)際生活狀況，有計(jì)劃地、全面地進(jìn)行必要的自立支援給付和地域支援事業(yè)等。日本的殘疾人福利在“中央政府—都道府縣—市町村”這三級(jí)的分工合作中實(shí)現(xiàn)了對(duì)殘疾人有力的福利供給。

3.內(nèi)容完備

在日本，針對(duì)殘疾人的福利制度設(shè)計(jì)比較完善，涉及殘疾人教育、就業(yè)、醫(yī)療、無(wú)障礙設(shè)施等多方面，力求讓殘疾人的基本生活得到保障。在教育方面，為促進(jìn)殘疾兒童接受義務(wù)教育，日本在各地區(qū)設(shè)立“特別支援學(xué)?！?，包括盲啞學(xué)校和為智力障礙、肢體不健全者開設(shè)的養(yǎng)護(hù)學(xué)校。在義務(wù)教育之外的高中和大學(xué)，也對(duì)殘疾人給予優(yōu)待，如為殘疾人設(shè)計(jì)特殊試題、延長(zhǎng)考試時(shí)間等，使殘疾人在教育競(jìng)爭(zhēng)中得到相對(duì)公平的待遇。在就業(yè)方面，一方面通過集中就業(yè)［1］和按比例就業(yè)兩種方式推動(dòng)殘疾人就業(yè)；另一方面，日本政府規(guī)定民間企業(yè)有義務(wù)雇用身心障礙者，其比例必須達(dá)2%。對(duì)沒達(dá)標(biāo)的企業(yè)予以懲罰，對(duì)多招的予以獎(jiǎng)勵(lì)；此外，政府積極扶持殘疾人個(gè)體經(jīng)營(yíng)和自主就業(yè)，包括提供貸款擔(dān)保與資金援助。在醫(yī)療與康復(fù)方面，日本的殘疾人康復(fù)服務(wù)由社會(huì)福利和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系提供，康復(fù)過程包括治療身體疾病的醫(yī)療手段、保存殘存功能并提高日常生活能力的醫(yī)學(xué)康復(fù)以及社會(huì)技能和職業(yè)技能的培訓(xùn)。在無(wú)障礙設(shè)施方面，日本為各類殘疾人增設(shè)無(wú)障礙設(shè)施，如對(duì)坐輪椅的殘疾人，提供上下電車的專門程序；車站有帶盲文的自動(dòng)售票機(jī)；電梯設(shè)有較矮的扶手和按鈕等等。

4.政府與社會(huì)各界合力

除了國(guó)家和地方政府對(duì)殘疾人有優(yōu)惠政策的實(shí)施外，社會(huì)力量也給予了殘疾人不少的關(guān)愛。日本的“HABATAKI俱樂部”是其中的典型代表，它是一種精神殘疾的社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)，在該機(jī)構(gòu)，工作人員和患者建立同事關(guān)系，使患者在參加俱樂部活動(dòng)中逐漸康復(fù)。為加深殘疾人之間的理解與交流，日本社會(huì)各界對(duì)殘疾人都提供了關(guān)心與支持，一方面實(shí)行“殘疾人日（周）”“促進(jìn)殘疾人就業(yè)月”“殘疾人紀(jì)念集會(huì)”等制度，社區(qū)中設(shè)有針對(duì)精神障礙者的護(hù)理及對(duì)心身障礙者的心理輔導(dǎo)，同時(shí)，注重對(duì)精神障礙者的保健指導(dǎo)和心身障礙者的治療指導(dǎo)；另一方面，通過賦予法人資格和其他手段，促進(jìn)以志愿者為核心的公益活動(dòng)，為殘疾人提供良好的環(huán)境和心理支持。此外，一些私營(yíng)部門、各類公司也對(duì)殘疾人提供了多樣化的優(yōu)惠措施。

三、啟示與借鑒

1.加強(qiáng)對(duì)殘疾福利的立法，是殘疾人福利制度發(fā)展與完善的首要前提

關(guān)于殘疾人權(quán)益保護(hù)，我國(guó)設(shè)有專門法律——《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，在該法律中專門設(shè)有“社會(huì)保障”一章對(duì)殘疾人福利做出規(guī)定，但《殘疾人保障法》關(guān)于殘疾人福利的規(guī)范過于宏觀，缺少具體、可操作的條文。我國(guó)殘疾人福利在法律方面仍存在著很多問題：其一，立法層次不夠高，多以地方法律和行政性法規(guī)為主，除《殘疾人保障法》外，中央層面缺乏正式的殘疾人福利的法律，導(dǎo)致約束力不夠強(qiáng)；其二，缺乏關(guān)于殘疾人福利的專門立法，雖憲法、刑法、義務(wù)教育法等40多部法律中都有涉及殘疾人福利，但缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，導(dǎo)致殘疾人福利保障不到位；其三，法律針對(duì)的問題不夠具體，我國(guó)雖已有《殘疾人教育條例》和《殘疾人就業(yè)條例》，但涉及殘疾人醫(yī)療服務(wù)、輔助器具配置及生活服務(wù)等方面的福利還未有法律法規(guī)支撐，導(dǎo)致了很多殘疾人福利方面的服務(wù)無(wú)法可依。

針對(duì)我國(guó)殘疾人福利立法方面存在的問題，應(yīng)借鑒日本完善的殘疾人法律體系的建設(shè)，為我國(guó)殘疾人福利制度的發(fā)展和完善提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一方面，應(yīng)完善《殘疾人保障法》，使其成為殘疾人福利的基本法，注意宏觀調(diào)控的系統(tǒng)性與微觀的可操作性相結(jié)合。另一方面，提高殘疾人福利立法的層次與加快對(duì)殘疾人福利的專門立法建設(shè)步伐并舉，做到從殘疾人生活服務(wù)、權(quán)利保障和人力資本開發(fā)等各方面保障殘疾人權(quán)益，提高法律約束性。除此之外，還要注重體系構(gòu)成的科學(xué)性與穩(wěn)定性，同時(shí)，注意殘疾人尊嚴(yán)的維護(hù)?？傊?，在任何一項(xiàng)制度的建立中，法律的制定與完善都起著基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性的作用，故無(wú)論是殘疾人福利還是其他福利制度，我國(guó)均應(yīng)借鑒日本立法先行的理念，形成中國(guó)特色的福利法律體系。

2.倡導(dǎo)政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)、發(fā)揮社會(huì)力量，是殘疾人服務(wù)供給優(yōu)化的重要途徑

殘疾人服務(wù)是實(shí)現(xiàn)殘疾人福利的重要途徑。目前我國(guó)殘疾人服務(wù)基本上是由政府提供的，是由政府主導(dǎo)的。殘疾人服務(wù)作為一種社會(huì)資源，在配置的過程中由市場(chǎng)或政府單方主導(dǎo)則可能導(dǎo)致失靈狀況的發(fā)生，故第三部門參與殘疾人服務(wù)的提供應(yīng)運(yùn)而生，即政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)。在我國(guó)，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，殘疾人服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了新狀況：首先，殘疾人群體對(duì)自身的維權(quán)意識(shí)日漸強(qiáng)烈，而殘疾人服務(wù)需求又存在很大差異；其次，政府提供的殘疾人服務(wù)內(nèi)容單一、專業(yè)性差，很難滿足殘疾人各方面的需求；第三，我國(guó)第三部門發(fā)展方興未艾，在殘疾人服務(wù)的提供方面發(fā)揮出了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)；第四，由購(gòu)買方（政府）、供應(yīng)方（企業(yè)或第三部門）和需求方（殘疾人）的共同作用，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與殘疾人服務(wù)的提供是大勢(shì)所趨。

日本殘疾人服務(wù)的提供中，顯然政府已與社會(huì)力量形成合力，形成了“政府主導(dǎo)，多元參與”的模式。借鑒日本，我國(guó)應(yīng)大力推進(jìn)政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)，使其成為服務(wù)供給的主要模式：政府在殘疾人服務(wù)中起主導(dǎo)作用，提供財(cái)政支持，發(fā)揮管理與監(jiān)管的作用；具體的服務(wù)提供交由專業(yè)性更強(qiáng)的企業(yè)或第三部門執(zhí)行，同時(shí)，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)方的扶持力度，實(shí)現(xiàn)殘疾人服務(wù)資源的高效供給?？傊?，在政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)的模式下，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)殘疾人服務(wù)供給的公平及優(yōu)化。

3.促進(jìn)殘疾人的人力資源開發(fā)，是殘疾人福利制度的最終歸宿

調(diào)查顯示，在我國(guó)殘疾人福利的需求中，輔助器具配置、照料與康復(fù)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)及無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)等較基礎(chǔ)的福利需求所占比重較高，但是教育及就業(yè)培訓(xùn)方面的需求較少。而實(shí)質(zhì)上這種需求表達(dá)體現(xiàn)了我國(guó)殘疾人對(duì)福利認(rèn)識(shí)的不足：偏重物質(zhì)方面的福利，而忽視了人力資源的開發(fā)。所謂“授人以魚，不如授人以漁”，殘疾人福利不應(yīng)只是殘疾人對(duì)社會(huì)依賴的體現(xiàn)，更應(yīng)通過教育和培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值和對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，即殘疾人社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)——以“增能”為最終目的的殘疾人福利。

在日本，殘疾人福利的提供內(nèi)容齊全，不僅有輔助器具、無(wú)障礙設(shè)施等滿足生活基本需求的，而且有醫(yī)療、康復(fù)服務(wù)等保障身心健康的，更注重的是教育和培訓(xùn)等服務(wù)，為日本的殘疾人提供了積極的社會(huì)福利。在我國(guó)，在發(fā)展基礎(chǔ)的物質(zhì)的殘疾人福利的同時(shí)，更應(yīng)注重殘疾人人力資源的開發(fā)：其一，要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有觀念，摒棄同情觀和負(fù)擔(dān)觀，推動(dòng)殘疾人人力資本觀的形成；其二，加強(qiáng)殘疾人特殊教育，基于殘疾人身體狀況的特殊性與差異性，設(shè)計(jì)符合殘疾人身心狀況的教育方式，提高其受教育水平；其三，加強(qiáng)殘疾人的職業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)聘用殘疾人員，努力消除職業(yè)歧視。總之，通過對(duì)殘疾人人力資本的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)其個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，是殘疾人福利的最終歸宿。

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（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.016

［基金項(xiàng)目：內(nèi)蒙古大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“呼和浩特市政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201510116）］