張玉貞

摘要：2016年2月6日《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)治理工作的若干意見》中指出“城市是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志”。2016年6月24日中國民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長陳越良在“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”大會講話中指出“社區(qū)治理是社會治理的源頭和支點(diǎn)，社區(qū)治理現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的重要前提和根基所在”。社區(qū)與城市居民息息相關(guān)，有必要對社區(qū)有效治理進(jìn)行分析。社區(qū)治理的有效性本質(zhì)上在于基層工作的落實(shí)。公民參與在這一過程中起到了舉足輕重的作用。本文從公民參與社區(qū)治理的原因、可行性、范圍、困境及其對策進(jìn)行分析，意在為社區(qū)治理的優(yōu)化提出建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；社區(qū)治理；公民參與；公民意識

城市，是一個國家現(xiàn)代文明的標(biāo)志。城市的發(fā)展進(jìn)步取決于其構(gòu)成細(xì)胞――社區(qū)的發(fā)展。一般認(rèn)為，社區(qū)這一概念最早由德國學(xué)者騰尼斯提出，20世紀(jì)30年代由費(fèi)孝通先生引入中國，如今社區(qū)在中國蓬勃發(fā)展。那么，什么是社區(qū)？它的性質(zhì)是什么？簡單講，社區(qū)即是區(qū)域性社會，是中國現(xiàn)有城市治理中的基層自治組織?！皡^(qū)域性”，即以地緣而非業(yè)緣為基礎(chǔ)；“社會”，自是包羅萬象；“基層自治組織”，其必然直接而非間接影響和關(guān)系到其中每個人的切身利益。社區(qū)治理，則是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等共同參與社區(qū)事務(wù)，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制。社區(qū)治理與我們每個個體的生活直接相關(guān)。因此，有必要對社區(qū)治理的途徑加以研究。

一、公民參與社區(qū)治理的原因剖析

筆者在多次社區(qū)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中普遍存在衛(wèi)生、治安、老年組織不健全、工作人員工作流于形式和以權(quán)謀私等問題。問題的背后，自然有社區(qū)體制機(jī)制不健全等政治問題，但政治改革并非易事。不妨從與之相對應(yīng)的行政角度去解決，即從社區(qū)治理中的執(zhí)行入手間接撬動和解決社區(qū)治理中的政治問題，達(dá)到漸進(jìn)改革的目的。而社區(qū)治理的執(zhí)行歸根結(jié)底在于基層工作的落實(shí)，在于將各項(xiàng)規(guī)章制度扎扎實(shí)實(shí)落到實(shí)處。社區(qū)治理的參與者中，社區(qū)居民扮演了非常重要的角色。社區(qū)治理工作的落實(shí)本質(zhì)上也決定于社區(qū)居民。且在“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”名單中江蘇省太倉市“政社互動”開創(chuàng)社會治理新格局、北京市朝陽區(qū)“居民提案”激活社區(qū)居民自治細(xì)胞等均已社區(qū)居民參與為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行社區(qū)治理的創(chuàng)新并取得了顯著成績。

二、公民參與社區(qū)治理的可行性分析

理論上講，社區(qū)基于地緣形成，區(qū)域范圍有限，且中國舊有的職工家屬樓仍有保留，一個社區(qū)內(nèi)的居民相互之間較為了解，一旦隱藏其真實(shí)偏好，其后得到的心理孤立成本大且持久，這在一定程度上減少了社區(qū)居民參與治理中隱藏個人偏好的可能性；另一方面，城鄉(xiāng)二元體制的打破，社區(qū)流動人口不斷增加，居民表達(dá)真實(shí)偏好的可能性雖然減少，但因?yàn)樯鐓^(qū)治理直接涉及個人利益，他的“投票行為”最終會影響到自己，因而在“投票”中也會慎重選擇。

實(shí)踐上講，政府治理正在由傳統(tǒng)型、管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變需要也鼓勵公民積極參與社會治理；另外，城市生活水平的提高伴隨著公民意識的覺醒和萌芽，公民要求在社會治理中發(fā)聲；加之，網(wǎng)絡(luò)和電子設(shè)備的發(fā)展和普及，迎來了自媒體時代，每個人都有了強(qiáng)有力的維權(quán)工具，使得社區(qū)治理工作更趨于透明化。

社區(qū)居民、利益、社區(qū)治理，這三者之間基于公民參與而形成一個巧妙的制衡，從而達(dá)到一個動態(tài)的平衡點(diǎn)。這也是基于政治與行政中行政集權(quán)問題的考慮，將社區(qū)行政的集權(quán)問題交由公民來掌管，避免社區(qū)行政淪為社區(qū)政治的傀儡。

三、公民參與社區(qū)治理的范圍和困境透視

社區(qū)治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)走向自治，因此凡是涉及居民利益的社區(qū)事務(wù)居民均可參加。但目前我國的社區(qū)治理仍以政府機(jī)關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)，同時也必須以政府機(jī)關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)，一方面是基于政治與行政中政治對行政的適當(dāng)控制考慮，公民在參與社區(qū)治理中要以國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，另一方面目前公民參與社區(qū)治理存在較多困境，而這些困境還有賴于政府出面解決。

公民參與社區(qū)治理的困境主要包括，一是阻力較大。歷史遺留下來的“官本位”思想仍然存在；社區(qū)有意與公民之間形成的信息不對稱，以及街道辦事處、社區(qū)、物業(yè)治理公司之間“產(chǎn)權(quán)”不清，推諉扯皮；二是推力不強(qiáng)。盡管自媒體時代我們多了維權(quán)的工具，但還有很多人一肚子苦水卻不敢倒，也有的倒了苦水卻得不到重視和解決，究其原因在于社區(qū)治理中缺乏對公民參與的保障機(jī)制，也沒有賦予公民法定的權(quán)力做保障；三是動力不足。公民意識并未完全成熟，尚有許多居民依賴于政府包攬一切，社區(qū)公共事務(wù)中的搭便車心理，“經(jīng)濟(jì)人”的可能性，更多關(guān)注個人得失，難以站在全局去考慮，也易“短視”；另外，社區(qū)居民自治組織的業(yè)主委員會發(fā)展并不完善，許多居民對此了解的也不多。

四、公民參與社區(qū)治理困境的對策探討

第一，針對阻力較大問題，建立社區(qū)信息公開機(jī)制。以信息公開帶動社區(qū)治理轉(zhuǎn)變工作方式，督促社區(qū)治理人員改變工作作風(fēng)。建立社區(qū)信息公示欄，有條件的社區(qū)可以設(shè)立社區(qū)工作網(wǎng)站及時動態(tài)地公開社區(qū)內(nèi)的大小事務(wù)等。信息的公開程度及真實(shí)性，有賴于上級主管部門對其進(jìn)行不定期和強(qiáng)有力的監(jiān)督。

第二，針對推力不強(qiáng)問題，加快建立和完善社區(qū)居民參與治理的保護(hù)機(jī)制，從法律上保護(hù)積極參與社區(qū)治理的居民合法權(quán)益不受傷害，使居民敢說；同時自上而下對公眾參與社區(qū)治理賦權(quán)，使居民有底氣說。

第三，針對動力不足問題，培育公民意識與社區(qū)自治組織的建立。這里的公民，并不僅僅指社區(qū)的居民，同時包含了社區(qū)治理中的其他所有參與者，是一個更加廣泛的概念。培育公民意識，要求每個人樹立人人平等、每個個體都值得尊重的理念，它的本質(zhì)在于引導(dǎo)人們樹立責(zé)任意識。只有每個人都承認(rèn)了每個個體平等且值得尊重并以此為行動準(zhǔn)則，那么他自然會在社會交往中主動承擔(dān)起自己應(yīng)盡的責(zé)任并且為他人考慮，因?yàn)樽约悍謨?nèi)的事是與他人密切相關(guān)的，做好了自己分內(nèi)的事本身就是對個體權(quán)利的最大尊重。這是一種自律途徑，屬于內(nèi)在的自我約束機(jī)制，是一種自下而上的主動式參與，也是解決公民參與社區(qū)治理最根本的解決措施。培育這樣一種公民意識，并非一蹴而就，它可能關(guān)系到了整個國家層面方方面面的變革，但也更在于我們每個個人體自身的努力和自我完善。而社區(qū)居民自治組織在培育這樣一種公民意識中也發(fā)揮著作用，它可以彌補(bǔ)個體品質(zhì)等方面的缺陷，由自治組織中的先進(jìn)者帶動和感染其他個體共同參與社區(qū)治理工作。（作者單位：華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳剩勇，徐珣.參與式治理：社會治理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究.浙江社會科學(xué)，2013年第2期.

[2]向德平，王志丹.城市社區(qū)治理中的公眾參與.學(xué)習(xí)與探索，2012年第2期（總第199期）.