吳清秀

摘要：我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族社會(huì)主義國(guó)家，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)土地閑置，土地承包出租流轉(zhuǎn)也隨之發(fā)展。但是，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，逐步暴露出一些問(wèn)題，制約著流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。這些問(wèn)題存在于立法不完善、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)遺留的弊端、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的不合理、少數(shù)民族勞動(dòng)力文化素質(zhì)低、流轉(zhuǎn)后農(nóng)民保障等諸多方面。莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗（簡(jiǎn)稱莫力達(dá)瓦旗）是一個(gè)擁有特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的民族聚居區(qū)。通過(guò)對(duì)莫力達(dá)瓦旗當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題和影響因素進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F310 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）06-0029-02

一、莫力達(dá)瓦旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

莫力達(dá)瓦旗地處我國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部?jī)?nèi)陸地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，種植業(yè)以大豆和玉米為主，作為我國(guó)重要的商品糧基地，玉米資源優(yōu)勢(shì)十分明顯，并且素有“大豆之鄉(xiāng)”的美稱。

（一）莫力達(dá)瓦旗土地流轉(zhuǎn)的方式

主要以出租、轉(zhuǎn)包、互換的方式為主。2015年，莫力達(dá)瓦旗土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)480萬(wàn)畝，其中出租263萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的54.8%）、轉(zhuǎn)包79萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的16.5%）、股份合作77萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的16%）、互換59.2萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的12.3%）、轉(zhuǎn)讓1.8萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的0.38%）。

土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)大多是本村鄰居之間或者親戚之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，規(guī)模小、不規(guī)范，難以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。同時(shí)，農(nóng)戶之間沾親帶故，基本采用口頭承諾的方式進(jìn)行約定，彼此之間容易毀約，引起糾紛，缺少法律保障。

（二）流轉(zhuǎn)平臺(tái)逐步搭建，但尚未形成完善成熟的制度體系

近幾年，莫力達(dá)瓦旗政府積極探索促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的方法，在漢古爾河辦事處、騰科鎮(zhèn)、塔溫敖寶鎮(zhèn)建成土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)大廳，建立了信息服務(wù)平臺(tái)，因光纖原因有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)，聯(lián)網(wǎng)后將會(huì)實(shí)現(xiàn)17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的全面覆蓋。

此外于2010年依據(jù)《土地仲裁法》成立了莫旗土地承包仲裁委員會(huì)，下設(shè)仲裁辦公室，自土地仲裁部門(mén)成立以來(lái)，共調(diào)節(jié)仲裁土地糾紛案件200余起，化解了農(nóng)民群眾因土地流轉(zhuǎn)糾紛問(wèn)題引起的上訪案件，維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，加強(qiáng)了對(duì)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)的指導(dǎo)和服務(wù)，引導(dǎo)土地合理轉(zhuǎn)讓，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的土地糾紛進(jìn)行調(diào)解，保障農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重要的意義。

流轉(zhuǎn)平臺(tái)的創(chuàng)建和完善推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模利用，土地利用方式由傳統(tǒng)的分散型向集約型轉(zhuǎn)變，給農(nóng)村帶來(lái)了深刻變化。但是，目前莫力達(dá)瓦旗的土地流轉(zhuǎn)制度還存在很多不完善的地方，需要不斷地改進(jìn)以適應(yīng)少數(shù)民族地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但仍處于較低水平

目前，由于莫力達(dá)瓦旗家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)，莫力達(dá)瓦旗的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)土地的連片生產(chǎn)。2015年，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶302萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的62.9%）、流轉(zhuǎn)入合作社77萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的16%）、流轉(zhuǎn)入企業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)主體101萬(wàn)畝（占流轉(zhuǎn)面積的21.1%）。流轉(zhuǎn)期限一～三年的390萬(wàn)畝，三～五年70.4萬(wàn)畝，五年以上9.6萬(wàn)畝。盡管土地流轉(zhuǎn)發(fā)展很快，但從總體上看，莫力達(dá)瓦旗的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍處于比較低的水平，土地流轉(zhuǎn)的期限一般是短暫的，基本都是五 年的合同，長(zhǎng)期合同少。此外，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的聚集程度較低，大多數(shù)的的規(guī)模在50畝以下，大多集中在 20畝以下，還達(dá)不到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求。

（四）社會(huì)工商資本介入土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民被邊緣化

土地流轉(zhuǎn)的參與者不光是農(nóng)民，也有種植戶、養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)。雖然社會(huì)工商資本在土地流轉(zhuǎn)中逐漸發(fā)揮關(guān)鍵作用，一些工業(yè)和商業(yè)資本到農(nóng)村地區(qū)，往往采用“公司+農(nóng)戶”或“公司+基地+農(nóng)戶”的模式把農(nóng)民的土地集中連片，采用規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式將這些土地變?yōu)槠渖a(chǎn)原料基地。有些工業(yè)和商業(yè)資本到農(nóng)村地區(qū)租地，利用信息不對(duì)稱，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民談判能力較弱，地方政府的服務(wù)不到位，通過(guò)壓低租金來(lái)對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行侵害。工業(yè)和商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以給當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民帶來(lái)收益，但農(nóng)民的權(quán)益也受到較大侵害。

二、莫力達(dá)瓦旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)“二元”體制，戶籍制度的限制嚴(yán)重阻礙民族地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

在莫力達(dá)瓦旗，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)“二元”體制，讓暫時(shí)進(jìn)城務(wù)工的少數(shù)民族農(nóng)民工在就業(yè)機(jī)會(huì)和工資水平上沒(méi)有享受到和城市居民的同等待遇，反而要回到農(nóng)村依靠土地過(guò)活。進(jìn)入城市期間，在醫(yī)療保障、勞動(dòng)保障、子女入學(xué)等諸多方面也存在較大的差別。2009年，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，六年多來(lái)，我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋的目標(biāo)。但目前在西部少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)民一是對(duì)新農(nóng)保的政策了解不夠，擔(dān)心繳了錢，領(lǐng)不到養(yǎng)老保險(xiǎn)金； 二是農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)比例高，而領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金低。面對(duì)在城市“打工”的種種不公，大多數(shù)少數(shù)民族農(nóng)民只能把進(jìn)城務(wù)工當(dāng)成一種增加收入的手段而已，農(nóng)村的那點(diǎn)薄田是養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保障，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率。

（二）沒(méi)有行之有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制

目前，莫力達(dá)瓦旗同全國(guó)其他地區(qū)一樣，沒(méi)有行之有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致所有的農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)時(shí)主要靠協(xié)商，隨意性大，農(nóng)民的利益得不到保障，土地轉(zhuǎn)入方的流轉(zhuǎn)成本加大，嚴(yán)重阻礙少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）少數(shù)民族地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的私下交易較多

許多農(nóng)民在沒(méi)有通過(guò)正規(guī)程序的情況下，私下悄悄地將自有承包土地出讓給他人，使集體土地的管理者缺乏對(duì)土地交易的有效監(jiān)督與約束；與此同時(shí)，現(xiàn)行政策法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)私下交易和不完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式的土地交易也沒(méi)有明確的規(guī)定。例如：有的村干部私下與承租方達(dá)成協(xié)議的尋租方式，也有承租方多個(gè)主體串通競(jìng)標(biāo)，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低于公開(kāi)競(jìng)標(biāo)價(jià)格的“卡特爾壟斷”，農(nóng)民在信息不完全和不對(duì)稱的情況下，利益不能得到有效保障，土地真正價(jià)值在流轉(zhuǎn)中無(wú)法得到完全實(shí)現(xiàn)。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

由于少數(shù)民族地區(qū)文化水平不高，法律意識(shí)淡薄，簽訂的流轉(zhuǎn)合同中，在沒(méi)有雙方同意更正的任何標(biāo)識(shí)下，隨處可見(jiàn)涂改印跡，尤其是關(guān)鍵字句上的改動(dòng)也時(shí)有發(fā)生。流轉(zhuǎn)合同簡(jiǎn)單、格式不規(guī)范、語(yǔ)意含糊不清、表達(dá)意思不完整的現(xiàn)象較多。有的合同雙方責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等，顯失公平。一旦發(fā)生債權(quán)、債務(wù)合同糾紛，相關(guān)法律部門(mén)也難以分辨合同雙方的真實(shí)意圖，導(dǎo)致糾紛難以解決。2013年，莫力達(dá)瓦旗農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛29件，糾紛調(diào)解數(shù)25件。2014年，莫力達(dá)瓦旗農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛35件，比上年增加六件，增長(zhǎng) 20.68%；糾紛調(diào)解數(shù)32件，比上年增加七件，增長(zhǎng)28%。

（五）民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民保障不健全

目前，莫力達(dá)瓦旗的社會(huì)保障還處在艱難階段，健全民族地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)保障體系更是“任重而道遠(yuǎn)”。農(nóng)民承包的土地作為最基本的生活、醫(yī)療、養(yǎng)老保障，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以改變。在農(nóng)村土地保障農(nóng)民生活的多重作用中，最主要的是提供農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，土地被視為少數(shù)民族農(nóng)民的“命根子”。經(jīng)過(guò)一年的勞作，能夠生產(chǎn)出自家衣、食、住、行所需的全部生活必需品，如果要求不高，土地能夠使得生活成本降為零。在滿足基本的生活需要的基礎(chǔ)上，如果有余力，可以通過(guò)土地生產(chǎn)出更多的農(nóng)、林、牧、漁效益，發(fā)家致富，特別是農(nóng)業(yè)稅減免以后，剔除物價(jià)因素后，農(nóng)民收入增幅仍然較大。在社會(huì)保障制度不完善的情況下，其社會(huì)保障功能更是不容忽視，莫力達(dá)瓦旗農(nóng)村社會(huì)保障嚴(yán)重缺失，占莫力達(dá)瓦旗人口80%的農(nóng)村居民享受的社會(huì)保障不夠完善，特別是當(dāng)家庭中由于發(fā)生疾病、失業(yè)等突發(fā)事件時(shí)，土地還擁有疾病保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的功能。農(nóng)村中大量的剩余勞動(dòng)力之所以沒(méi)有造成大的社會(huì)動(dòng)蕩，與農(nóng)村土地對(duì)失業(yè)人口的吸納作用密切相關(guān)。

三、莫力達(dá)瓦旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）建立專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。通過(guò)指定專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格，才能有效地保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的公正性和合理性，有效地避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的尋租行為。

（二）每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都建立專門(mén)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心職能，除了提供規(guī)范的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)洽談、交易、招商場(chǎng)所之外，還要認(rèn)真組織實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳和指導(dǎo)工作，提供一站式辦理全部流轉(zhuǎn)手續(xù)，簡(jiǎn)化土地流轉(zhuǎn)的行政程序，縮短流轉(zhuǎn)土地的時(shí)間，為土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)拍賣等交易活動(dòng)提供平臺(tái)。

（三）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是：完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市場(chǎng)體系。形成以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體，專業(yè)化、市場(chǎng)化服務(wù)組織為補(bǔ)充的中介服務(wù)體系。

建議土地流轉(zhuǎn)程序如下：

其中：①向土地流轉(zhuǎn)中心提出轉(zhuǎn)出土地申請(qǐng)；

②向土地流轉(zhuǎn)中心提出用地申請(qǐng)；

③向土地轉(zhuǎn)出方提供土地需求信息，并約請(qǐng)雙方會(huì)面；

④向土地需求方提供土地轉(zhuǎn)出申請(qǐng)，并約請(qǐng)雙方會(huì)面；

⑤評(píng)估土地收益、為確定流轉(zhuǎn)價(jià)格提供參照依據(jù)；

⑥反饋評(píng)估結(jié)果；

⑦土地流轉(zhuǎn)雙方會(huì)面洽談；

⑧達(dá)成協(xié)議，簽訂合同。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度建設(shè)

就是把城市社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保障同看做全社會(huì)保障制度的有機(jī)組成部分，并進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、建立和完善，是農(nóng)民與市民享受平等的社會(huì)保障。具體做法建議為：第一，拓展城市社保主體范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、二元體制下的農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入進(jìn)來(lái)，在此基礎(chǔ)上逐步漸進(jìn)地將覆蓋面擴(kuò)大到農(nóng)村，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。第二，可以通過(guò)征收社會(huì)保障稅來(lái)增加社會(huì)保障的政府投資。農(nóng)村社會(huì)保障在當(dāng)前至少應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)人口的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障等幾個(gè)方面，使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)在保障體系下規(guī)?？焖贁U(kuò)大。同時(shí)需要注意的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障并不等于統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障，更不是立即消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一切差別，而是以逐步縮小城鄉(xiāng)之間的在社會(huì)保障各方面的差別為基點(diǎn)，盡快制定配套完備的法律法規(guī)，使城鄉(xiāng)居民都能享受同樣社會(huì)制度下的保障福利。

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[責(zé)任編輯：楊秀華]